Government’s failure to promulgate methodological norms for 2017 forestry protection compensations constitutes unjustified refusal

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.06.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei:

a) constatarea neîndeplinirii obligaţiei de soluţionare a cererii nr. x/15.12.2021 în termenul legal de 30 de zile de către Guvernul României - reprezentând în fapt un refuz nejustificat - a obligaţiei de rezultat de adoptare si publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier şi pentru perioada de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017 într-un termen rezonabil, care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic, echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004;

b) constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiţiei suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic-Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017 pentru perioada de referinţă 01.01.2017-06.07.2017.

c) obligarea Guvernului României la: adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial ai României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 01.01.2017 - 06.07.2017 şi care să includă expres perioada menţionată, cu respectarea legislaţiei incidente, respectiv a Schemei finale - Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, proiect de H.G. iniţiat de Guvernul României împreună cu Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor şi care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii şi adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 fina1/3.012017;

d) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 262 din 6 octombrie 2022 pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 262 din 6 octombrie 2022 a Curţii de Apel Cluj a declarat recurs reclamantul A..

În dezvoltarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant invocă aplicarea greşită a disp. art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Decizia ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 36/2015, Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017 a Comisiei Europene şi Regulamentul nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

Arată recurentul-reclamant faptul că prima instanţă a unit excepţia inadmisibilităţii cu fondul cauzei, iar la finalul considerentelor hotărârii a respins cererea ca nefondată, fără a face nicio referire la excepţia inadmisibilăţii.

Emiterea actului administrativ normativ, hotărâre de guvern de adoptare a normelor metodologice, nu încalcă principiul neretroactivităţii legii, actul a cărui emitere se solicită nu se suprapune perioadei deja stabilite prin H.G. nr. 447/2017, scopul acţiunii fiind acela de a umple o lacună legislativă, care încalcă Decizia Comisiei Europene, respectiv art. 2.4. prin care se arată că durata acordării compensaţiilor este cuprinsă între data adoptării deciziei şi data de 31.12.2020, termen prelungit până la finele anului 2022.

Recurentul-reclamant susţine că prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii formulate, se încalcă dreptul la compensaţii pentru proprietarii de terenuri forestiere supuse măsurilor de restricţie la recoltare pentru o perioadă de 6 luni, în sensul că aceştia încasează doar jumătate faţă de suma ce li se cuvine, deşi interdicţia de recoltare se menţine pentru întregul an 2017.

Momentul de debut al aplicării măsurilor compensatorii este data adoptării Deciziei nr. C/2016/8769 final din 03.01.2017.

Instanţa de fond oferă o interpretare eronată normelor de drept material incidente în speţă şi arătate mai sus, atunci când apreciază că în situaţia omiterii unei perioade în normele de aplicare a prevederilor legii organice şi solicitarea de a se reglementa normativ această perioadă omisă, reprezintă o încălcare a principiului neretroactivităţii legii.

Raţionamentul primei instanţe este în contradicţie cu Decizia ICCJ - HP nr. 36/2015, dar şi cu jurisprudenţa instanţei supreme, exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi 3701/2021, când fiind învestită cu o cerere de obligare a Guvernului României la emiterea hotărârii de guvern pentru adoptarea normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, a considerat că refuzul autorităţii publice este nejustificat şi a admis acţiunea în sensul solicitat de reclamant pentru perioada 2007 - 2013.

Mai arată recurentul-reclamant că dreptul său la compensaţii este recunoscut, garantat şi acordat printr-o lege organică reprezentată de Codul silvic, astfel că refuzul este nejustificat şi nu se pune problema unui drept de apreciere a autorităţii publice competente, legiuitorul arătând în cuprinsul disp. art. 5 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010 că normele metodologice se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 22.12.2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, pentru motivele arătate.

Recurentul-reclamant a depus note scrise şi note scrise suplimentare prin intermediul cărora a dezvoltat parţial argumentele expuse anterior şi a solicitat respingerea apărărilor invocate de intimatul-pârât în întâmpinarea formulată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor şi susţinerilor formulate prin întâmpinarea şi notele scrise depuse la dosar, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului este fondat şi îl va admite pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte constată că prima instanţă a respins acţiunea ca nefondată, reţinând în considerentele hotărârii că refuzul de soluţionare a cererii nu este nejustificat, deoarece principiul neretroactivităţii legii civile se opune adoptării unui act normativ care să aibă efect retroactiv, astfel cum doreşte reclamantul.

În opinia primei instanţe nu este posibilă, deoarece s-ar înfrânge principiul constituţional sus-menţionat, emiterea unei hotărâri de guvern în anul 2022, iar reclamantul să poată beneficia de compensaţii pentru o perioadă anterioară, respectiv 01.01.2017 - 06.07.2017.

Avându-se în vedere că prima instanţă s-a pronunţat în sensul respingerii cererii ca nefondate şi a analizat refuzul autorităţii publice de soluţionare a cererii, Înalta Curte consideră că analiza motivelor de recurs nu se poate limita strict la chestiunea incidenţei principiului neretroactivităţii legii civile, ci aceasta va dezlega fondul pricinii; în raport de motivele de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant.

Sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.

În cauză, recurentul-reclamant solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C(2016) 8769 final din 03.01.2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.

În baza acestor acte normative interne şi europene, intimatul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.

Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06.07.2017 - 31.12.2020.

Recurentul-reclamant consideră că refuzul autorităţii publice intimate de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01.01.2017 - 31.12.2020, este nejustificat în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.

Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere - exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Recurentul-reclamant deţine în proprietate suprafaţa de 659,78 ha de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale.

Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.

Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.

Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.

Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni.

În consecinţă, refuzul intimatului-pârât de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01.01.2017 - 06.07.2017 este nejustificat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente, anterior arătate.

Înalta Curte remarcă o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care intimatul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020 şi nr. 3701/2021 depuse în dosar.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, se va admite recursul declarat, se va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, urmează să fie admisă acţiunea, iar pârâtul să fie obligat la adoptarea hotărârii de guvern în sensul solicitat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 262 din 6 octombrie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamant.

Obligă pârâtul Guvernul României la adoptarea hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, pentru perioada 1 ianuarie 2017- 6 iulie 2017.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.