State of alert mask-wearing order: procedural violation and constitutional exemption of pre-complaint requirement

Şedinţa publică din data de 22 noiembrie 2023

Deliberând asupra recursurilor, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 12.01.2022, sub numărul x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii:

- anularea Ordinului nr. 30/1/2022 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologie şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă emis de Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la măsurile referitoare la purtarea măştii;

- constatarea încetării efectelor Ordinului nr. 30/1/2022, după data încetării aplicabilităţii efectelor H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă, acest capăt de cerere fiind formulat în subsidiar, în ipoteza în care instanţa va respinge primul capăt de cerere;

- suspendarea executării ordinului atacat, până la data soluţionării definitive a cauzei.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Sănătăţii a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, pentru lipsa plângerii prealabile, şi excepţia lipsei de interes.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 90 din 26 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respinsexcepţiile invocate prin întâmpinare şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

3.1. Recursul principal

Împotriva sentinţei civile nr. 90 din 26 ianuarie 2022 a promovat recurs reclamanta A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă arată că motivul principal de recurs, care atrage casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, este încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii - soluţionarea cauzei cu lipsă de procedură, încălcându-se principiile fundamentale ale procesului civil: principiul dreptului la apărare, principiul contradictorialităţii şi principiul oralităţii (art. 13,14 şi 15 noul C. proc. civ.).

Arată recurenta că a investit instanţa de fond cu o cerere de chemare în judecată având trei capete de cerere, respectiv:

l.anularea ordinului nr. 30/1/2022 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologie şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă emis de Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la măsurile referitoare la purtarea măştii;

ll.constatarea încetării efectelor ordinului nr. 30/1/2022 după data încetării aplicabilităţii efectelor H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă (capătul II de cerere este formulat în subsidiar, în ipoteza în care instanaţa respinge primul capăt de cerere);

lll.suspendarea executării ordinului atacat până Ia data soluţionării definitive a primelor două capete de cerere:

Recurenta mai arată că a fost citată pentru termenul din data de 26.01.2022, la care s-a soluţionat în fond cererea de chemare în judecată, cu menţiunea că termenul este acordat pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării.

Având în vedere faptul că a fost citată pentru termenul de judecată din data de 26.01.2022 pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării, iar instanţa a soluţionat fondul cauzei, recurenta consideră că s-au încălcat principiile procesului civil - dreptul la apărare, contradictorialitatea, oralitatea.

Un alt motiv de recurs de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 5 noul C. proc. civ. este încălcarea principiului disponibilităţii, ce guvernează procesul civil.

Recurenta arată că nu a formulat o cerere de suspendare a executării întemeiată pe dispoziţiile de drept comun în materie de contencios administrativ - art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, însă instanţa, cu nerespectarea principiului disponibilităţii, a analizat condiţiile de admisibilitate ale cererii de suspendare a executării reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de suspendare a executării a fost formulată exclusiv în temeiul dispoziţiilor de drept intern şi internaţional care garantează accesul concret şi efectiv la instanţă, iar nu în temeiul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ.

În acest sens, la alin. (2) fila x din cererea de chemare în judecată s-a arătat concret că: "în consecinţă, constatând că cererea în anulare este întemeiată, pentru asigurarea accesului efectiv şi eficace la justiţie se impune şi suspendarea executării actului atacat până la data soluţionării definitive a prezentei cauze".

Având în vederea faptul că instanţa a soluţionat cererea de suspendare a executării în baza unui temei de drept cu care recurenta nu a investit instanţa, ci chiar a precizat expres că nu este incident, se impune admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecarea cererii de suspendare a executării în limitele în care instanţa a fost investită prin cererea de chemare în judecată şi prin precizările depuse anterior primului termen de judecată acordat pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării.

Un alt motiv de recurs este încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material, întrucât în mod greşit reţine instanţa de fond că ordinul atacat a fost emis în temeiul şi în executarea Legii nr. 55/2020.

Astfel, pe de o parte, art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 face referire la măşti de protecţie (fără a defini această noţiune şi fără a da în căderea vreunui emitent de rang inferior să o definească sau să stabilească materialul din care este alcătuită masca) şi întrucât legea nu distinge nici interpretul (emitentul ordinului şi instanţa de judecată) nu trebuie să distingă, respectiv să stabilească faptul că este obligatorie purtarea unui anumit tip de mască.

Instanţa nu a analizat acest argument invocat în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

De asemenea, art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 prevede posibilitatea de instituire a obligativităţii purtării măştii de protecţie exclusiv în spaţiile închise, spaţii comerciale, mijloace de transport în comun sau la locul de muncă. Or actul atacat, cu încălcarea legii în temeiul căruia a fost emis, stabileşte obligativitatea purtării măştii de protecţie în toate spaţiile publice închise sau deschise (inclusiv dacă era singur în vârful muntelui la distanţă de kilometri de orice alţi oameni potrivit actului atacat" obligăt să primeasca protecţie ca să te protejezi pe tine de ce şi ca să protejezi de tine pe cine).

Instanţa de fond nu a avut în vedere şi nu a analizat acest argument invocat de recurentă la pagina 5 din cererea de chemare în judecată.

În raport de acest argument, instanţa avea obligaţia de a anula ordinul cu privire la obligaţia purtării măştii în spaţiile care nu erau prevăzute de textul de lege - art. 13 lit. a) în redactarea iniţială a actului normativ.

Invocă decizia Curţii Constituţionale nr. 50/2022, prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 192/2020, în raport de care se impune anularea ordinului cu privire la obligativitatea purtării măştilor în toate spaţiile cu excepţia celor menţionate în forma iniţială a art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020.

De asemenea, limitele art. 53 din Constituţie au fost încălcate de instanţă în analiza necesităţii şi proporţionalităţii măsurii instituite prin ordin.

Instanţa reţine că finalitatea actului emis constă în asigurarea unor mijloace de limitare a efectelor virusului, însă în condiţiile în care după aproape 2 ani de pandemie nu există nici măcar un studiu ştiinţific efectuat de emitenţii actului atacat sau de persoane angajate de aceştia din care să rezulte că masca chiar protejează de virus şi că beneficiile pe care emitenţii actului le invocă există (nefiind nicio posibilitate ca o persoană să dezvolte boli mai grave decât covid ca urmare a purtării măştii), cu durere spun că finalitatea actului menţionată de instanţă nu este atinsă cu respectarea garanţiilor constituţionale reglementate de art. 53 din legea fundamentală.

În condiţiile în care măsura purtării măştii nu este justificată ştiinţific şi statul nu poate controla comerţul cu măşti, fiind puse în vânzare chiar produse cu privire la care s-a demonstrat că sunt toxice, emiterea ordinului apare ca abuzivă.

Recurenta mai apreciază că decizia Curţii Constituţionale nr. 381/2021 nu se aplică, întrucât prin respectiva decizie nu a fost analizată constituţionalitatea art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 în raport de art. 23, 26 şi 34 din Constituţie.

Apreciez că şi cu privire la cel de-al doilea capăt de cerere soluţia a fost pronunţată cu încălcarea art. 3 şi 4 din Legea nr. 55/2020 şî ale deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 (paragraful 44).

Chiar dacă în cuprinsul actului atacat nu se precizează expres că ar fi fost emis în temeiul H.G. nr. 34/2022, ordinul atacat nu putea produce efecte după data la care H.G. nr. 34/2022 de prelungire a stării de alertă a încetat să producă efecte juridice, întrucât actul atacat a fost emis în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 55/2020.

În drept, solicită administrarea probei cu înscrisuri.

3.2. Recursul incident

Împotriva sentinţei primei instanţe a formulat recurs incident, odată cu întâmpinarea, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 491 raportat la art. 472 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât critică soluţia dată de către instanţă excepţiilori inadmisibilităţii cererii de suspendare şi inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anulare pentru lipsa procedurii prealabile, recurentul-pârât apreciază că au fost respinse de instanţa de fond în mod greşit.

Astfel, judecătorul fondului a apreciat că ordinul atacat a fost emis în temeiul Legii nr. 55/2020, devenind aplicabile dezlegările date prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Soluţia primei instanţe este nelegală, întrucât aceasta a înlăturat de la aplicare prevederile contenciosului administrativ.

Astfel, instanţa de fond a apreciat că nici dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, nu sunt aplicabile litigiului în considerarea celor statuate prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021 a fost admisă excepţia de neconstitutionalitate şi s-a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale.

Prin decizia pronunţată, Curtea Constituţională a înlăturat din ordinea juridică dispoziţiile din Legea nr. 55/2020 care instituiau obligativitatea supunerii hotărârilor de guvern pentru instituirea stării de alertă controlului parlamentar şi a stabilit că în această manieră este respectat dreptul fundamentul de acces la justiţie (art. 21 din Constituţia României), prin raportare la dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României.

În Decizia nr. 392/2021, Curtea Constituţională a reţinut că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie (pct. 45) şi a indicat şi remediul în cauză, la pct. 49: în vederea înlăturării viciului de ncconstituţionalitate constatat şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare â unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apte să înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.

Aşadar, până la intervenţia legiuitorului, pentru reglementarea unei proceduri speciale care să fie aplicabilă în domeniul actelor administrative emise pe timpul stării de alertă, pentru soluţionarea cauzelor, judecătorul este dator să aplice dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, temei juridic de drept general, aplicabil speţei deduse judecăţii.

Concluzionând, instanţa de fond, constatând că este învestită cu o cerere de suspendare şi anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, la soluţionarea cauzei ar fi trebuit să ţină seama de toate regulile de procedură prevăzute de acest act normativ, fără ca Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021 să afecteze/modifice acest lucru, inclusiv de dispoziţiile art. 5 alin. (3) potrivit cu care "în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14" dar şi de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitimpr'mtr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, in termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia ".

Persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei, ci aceasta trebuie să aştepte şi comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecăţii cererea vizând anularea actului administrativ.

Per a contrario, "este prematură acţiunea formulată de persoana care se consideră vătămată în situaţia în care aceasta s-a adresat instanţei de contencios administrativ, fără a mai aştepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile şi, pe de altă parte împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 LCA]"

Aactele normative se supun dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, fiind astfel incident art. 58 alin. (1) potrivit căruia "După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea."

În ceea ce priveşte obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, aceasta subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou introdus vizând actele administrative cu caracter individual.

In aceste împrejurări, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă nu a parcurs procedura prealabilă, singura soluţie posibilă în prezenta cauză era aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Solicită proba cu înscrisurile existente la dosarul de fond.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia rămânerii fără obiect a recursului principal, motivat de faptul că Ordinul nr. 30/1/2022 nu mai este în vigoare şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat, de asemenea, întâmpinare prin care a invocat excepţiile netimbrării şi lipsei de interes a recursului formulat de recurenta-reclamantă şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului incident ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

Asupra recursurilor formulate, Înalta Curte, analizând sentinţa civilă recurată, reţine următoarele:

Preliminar, Înalta Curte va analiza, potrivit art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţiile invocate în cauză.

Excepţia netimbrării recursului formulat de recurenta-reclamantă A. şi excepţia lipsei de interes invocate de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne vor fi respinse ca neîntemeiate.

Înalta Curte reţine, în acest sens, că recursul este legal timbrat.

Totodată, privind interesul reclamantei în formularea recursului, acesta se analizează la data promovării căii de atac şi este dat de existenţa unei sentinţe prin care acţiunea a fost respinsă, acest interes subzistând cât timp sentinţa instanţei de fond nu a fost casată/desfiinţată/anulată.

Este justificat şi controlul judiciar asupra actului contestat, deoarece anularea în justiţie a acestuia din urmă deschide calea formulării unor eventuale cereri în despăgubire pentru vătămarea intereselor legitime ale recurentei-reclamante.

Tot astfel, este neîntemeiată excepţia rămânerii fără obiect a recursului formulat de recurenta-reclamantă, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii, cât timp sunt în fiinţă atât sentinţa recurată, cât şi actul contestat prin acţiune.

Pe fond, Înalta Curte reţine că art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

În cauză, recurenta-reclamantă invocă motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., iar recurentul-pârât invocă motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acest motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Subsumat acestui motiv de casare, recurenta critică, în concret, faptul că, deşi a fost citată pentru termenul de judecată din data de 26.01.2022 pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării, totuşi prima instanţă a soluţionat şi fondul cauzei, încălcând astfel principiile procesului civil.

O altă critică subsumată motivului de recurs de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. este încălcarea principiului disponibilităţii, ce guvernează procesul civil, sens în care recurenta-reclamantă arată că nu a formulat o cerere de suspendare a executării întemeiată pe dispoziţiile de drept comun în materie de contencios administrativ - art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, dar cu toate acestea instanţa a analizat condiţiile de admisibilitate ale cererii de suspendare a executării reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Motivul de casare/nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită prin hotărâre a nomelor de drept material.

Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Subsumat acestui motiv de casare, recurenta - reclamantă critică modul de interpretare şi aplicare a normelor de drept material la soluţionarea fondului acţiunii (mai exact a primelor două capete de cerere, având ca obiect anularea ordinului nr. 30/1/2022 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologie şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă emis de Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la măsurile referitoare la purtarea măştii şi, respectiv, constatarea încetării efectelor ordinului nr. 30/1/2022 după data încetării aplicabilităţii efectelor H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă).

Concret, recurenta-reclamantă susţine că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că ordinul atacat a fost emis în temeiul şi în executarea Legii nr. 55/2020.

Tot subsumat motivului de casare menţionat, recurentul - pârât Ministerul Afacerilor Interne susţine că soluţia asupra excepţiilor inadmisibilităţii cererii de suspendare şi inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile a fost pronunţată de prima instanţă cu greşita interpretare a normelor de drept material.

Privind recursul principal, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a investit instanţa de fond cu o cerere de chemare în judecată având trei capete de cerere, respectiv anularea ordinului nr. 30/1/2022 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologie şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă emis de Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la măsurile referitoare la purtarea măştii; constatarea încetării efectelor ordinului nr. 30/1/2022 după data încetării aplicabilităţii efectelor H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă, precum şi suspendarea executării ordinului atacat până Ia data soluţionării definitive a primelor două capete de cerere.

Recurenta-reclamantă a fost citată pentru termenul din data de 26.01.2022 cu menţiunea că termenul este acordat pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării.

Cu toate acestea, la termenul de judecată din data de 26.01.2022, în lipsa recurentei, prima instanţă a soluţionat şi fondul cauzei, încălcând astfel principiile dreptului la apărare, contradictorialităţii şi oralităţii.

Aşa fiind, se constată că este întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. în ceea ce priveşte soluţionarea fondului cauzei de către prima instanţă.

Ca urmare, devin incidente prevederile art. 497 C. proc. civ., cauza urmând a fi trimisă primei instanţe pentru rejudecarea primelor două capete de cerere, cu citarea recurentei-reclamnte şi cu respectarea dreptului la apărare a acesteia.

O altă critică a recurentei-reclamante întemeiată pe dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. este încălcarea principiului disponibilităţii, ce guvernează procesul civil.

Recurenta arată că nu a formulat o cerere de suspendare a executării întemeiată pe dispoziţiile de drept comun în materie de contencios administrativ - art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, însă instanţa, cu nerespectarea principiului disponibilităţii, a analizat condiţiile de admisibilitate ale cererii de suspendare a executării reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acestea, Înalta Curte constată, mai întâi, că principiul disponibilităţii este consacrat prin dispoziţiile art. 9 C. proc. civ. şi constă în recunoaşterea dreptului părţii de a hotărî pornirea procesului civil, de a dispune de obiectul acestuia şi de mijloacele de apărare, iar conţinutul acestui principiu include dreptul persoanei interesate (sau al unei alte entităţi dintre cele vizate de art. 37 C. proc. civ., sau al procurorului, în condiţiile art. 92 C. proc. civ.) de a porni sau nu procesul; dreptul de a determina cadrul procesual, atât din punct de vedere al obiectului, cauzei şi părţilor, cât şi din perspectiva apărărilor formulate în proces; dreptul de a pune capăt procesului, prin intermediul actelor procesuale de dispoziţie (renunţarea la judecată; renunţarea la însuşi dreptul pretins; achiesarea; tranzacţia).

Principiul disponibilităţii în procesul civil nu absolvă însă instanţa de obligaţiile pozitive ce-i revin pentru asigurarea efectivităţii drepturilor procesuale ale părţilor.

Dimpotrivă, la polul opus există rolul activ al judecătorului în procesul civil,consacrat de art. 22 alin. (2) C. proc. civ., în temeiul căruia, pe tot parcursul procesului, judecătorul este dator "să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale (...)".

Aşadar, chiar dacă părţilor li se recunoaşte o anumită autonomie în a dispune de obiectul procesului, aceasta nu le conferă prerogativa de a conduce mersul procedurii, libertatea părţilor fiind limitată prin dispoziţii imperative.

În concluzie, în cauză judecătorul fondului a reţinut corect că sunt incidente prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, chiar dacă recurenta a arătat expres prin acţiune că nu îşi întemeiază cererea pe acestea, cât timp suspendarea executării unui act administrativ nu se poate analiza decât în baza prevederilor legale menţionate.

Privind soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, Înalta Curte constată că aceasta este legală.

Bucurându-se de prezumţia de legalitate, întemeiată pe prezumţiile autenticităţii şi veridicităţii, actul administrativ este susceptibil de a-i fi suspendată executarea doar ca o situaţie de excepţie, cu respectarea cumulativă a condiţiilor expres prevăzute de lege: cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, corect a constatat prima instanţă că recurenta-reclamantă nu a făcut dovada existenţei unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t),

Dimpotrivă, recurenta a invocat, prin acţiune, doar aspecte care presupun o analiză a fondului raportului juridic litigious, acestea fiind, de fapt, veritabile motive de nelegalitate, care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării.

Se observă că, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, recurenta-reclamantă nu a motivat distinct cererea de suspendare a executării, ci a solicitat formal suspendarea Ordinului pentru motivele învederate în cuprinsul acţiunii în anulare.

Nefiind dovedit cazul bine justificat, acest aspect atrage respingerea automată a cererii de suspendare a executării.

Cât timp a fost găsit întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. în privinţa modului de soluţionare a primelor două capete de cerere, ceea ce conduce la trimiterea în rejudecare a cauzei în aceste limite, Înalta Curte nu va analiza criticile recurentei-reclamante care se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitoare la respectiva soluţie, ci acestea vor fi avute în vedere de prima instanţă cu ocazia rejudecării.

Privind recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte notează că acesta este îndreptat doar împotriva soluţiei pronunţate asupra excepţiilor inadmisibilităţii cererii de suspendare şi inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Privind modul de soluţionare a excepţiilor menţionate, Înalta Curte reţine că Ordinul atacat a fost emis în temeiul Legii nr. 55/2020, devenind astfel aplicabile dezlegările date prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021, prin care s-a reţinut că:

"(...) dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale."

Contrar criticilor recurentului-pârât, având în vedere aceste dezlegări ale Curţii Constituţionale, referitoare la procedura de contestare a actelor emise în temeiul Legii nr. 55/2020, corect a reţinut prima instanţă că nu sunt incidente în cauză prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind îndreptăţită să se adreseze direct instanţei de judecată cu cerere în anularea actelor apreciate vătămătoare.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de cele mai sus arătate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepţiile netimbrării recursului formulat de recurenta-reclamantă A. şi excepţia lipsei de interes invocate de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, precum şi excepţia rămânerii fără obiect al recursului formulat de recurenta-reclamantă, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii, vor fi respinse ca neîntemeiate.

Potrivit art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne.

Conform art. 497 şi art. 496 C. proc. civ., va fi admis recursul formulat de recurenta-reclamantă A., cu consecinţa casării în parte a sentinţei recurate şi a trimiterii cauzei pentru o nouă judecată a acţiunii principale la aceeaşi instanţă.

Se va menţine sentinţa în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare şi în ceea ce priveşte celelalte excepţii invocate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia netimbrării recursului formulat de recurenta-reclamantă A. şi excepţia lipsei de interes invocate de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiate.

Respinge excepţia rămânerii fără obiect al recursului formulat de recurenta-reclamantă, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 90 din 26 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 90 din 26 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza pentru o nouă judecată a acţiunii principale la aceeaşi instanţă.

Menţine sentinţa în ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare şi în ceea ce priveşte celelalte excepţii invocate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.