Revision admissible and prior decision annulled for failure to apply EU law priority in agricultural subsidy land-use dispute

Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2023

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată formulată în dosarul nr. x/2016.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 26.02.2016 de Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol din cadrul APIA, înregistrat sub nr. x din 29.02.2016 (şi sub nr. x din 26.02.2016 la Registratura DACIS) şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei înregistrate sub nr. x din 13.06.2016 (cu nr. de registratură generală x/17.06.2016), precum şi constatarea faptului că nu datorează debitele stabilite prin actul de control şi menţinute prin decizia comisiei de contestaţii administrative.

I.2. Soluţiile pronunţate în primul ciclu procesual

I.2.1. Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 73 din 03.02.2017, a respins cererea de suspendare a cauzei formulată de pârâtă, precum şi acţiunea reclamantei.

I.2.2. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 5916 din 27.11.2019, a admis recursul declarat de reclamantă, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

I.3. Soluţia pronunţată de instanţa de fond în al doilea ciclu procesual

Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 193 din 23.06.2021, a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

I.4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

I.4.1. În primul motiv de recurs, fondat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că hotărârea judecătorească atacată a fost pronunţată cu încălcarea principiului contradictorialităţii, dreptului la apărare şi dreptului la un proces echitabil, întrucât prima instanţă nu a ţinut seama de înscrisurile esenţiale în justa soluţionare a cauzei.

I.4.2. În cel de al doilea motiv de recurs întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată faptul că sentinţa contestată nu este corespunzător motivată în condiţiile în care judecătorul fondului cauzei a procedat doar la preluarea considerentelor expuse în actele administrative deduse judecăţii.

I.4.3. În cel de al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta precizează faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 6 alin. (1), art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, precum şi a art. 4 din Ordinul MADR nr. 127/11.06.2012.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs a arătat că prima instanţă a interpretat şi a aplicat greşit prevederile art. 5 şi art. 6 din Legea nr. 36/1991, deoarece cedarea terenurilor spre folosinţă/exploatare s-a făcut de către proprietarii acestora şi nu de către societatea agricolă sau de către persoanele care aveau calitatea de arendaşi sau arendatori în raport cu aceasta.

În concret, inexistenţa unei cesiuni de arendă sau subarendări este demonstrată şi de analiza şi interpretarea coroborată a procesului-verbal nr. x/11.04.2014 şi a tabelului nominal cu proprietarii care şi-au dat acordul în sensul exploatării suprafeţei de teren de 61,89 ha, în campania agricolă din anul 2014. În realitate, a existat o relaţie directă între proprietarii terenurilor şi recurentă în vederea utilizării terenurilor şi a fost achitată plata folosinţei acestora direct în bani sau în natură proprietarilor, iar nu societăţii agricole. Cu alte cuvinte, proprietarii terenurilor au dat în folosinţă/exploatare suprafaţa de teren anterior nominalizată către recurentă, aspect care se confirmă şi prin faptul că această suprafaţă, în vederea obţinerii sprijinului financiar, nu a fost declarată şi solicitată la plată nici de către proprietari şi nici de către B., neexistând astfel nicio supradeclarare/suprapunere la cererile de plată a acestei suprafeţe de teren.

În ceea ce priveşte neregula vizând terenul în suprafaţă de 36,85 ha, situat pe raza C., suprafaţă din care 17,38 ha a făcut obiectul procesului-verbal de schimb teren încheiat în data de 24.03.2012 între S.C. D. S.A. şi S.C. A. S.R.L., iar 20,5 ha a făcut obiectul procesului-verbal de schimb încheiat în data de 13.09.2012 între aceleaşi societăţi, recurenta arată faptul că aspectele reţinute de instanţa de fond sunt nelegale. Mai precis, instanţa nu a ţinut seama de voinţa părţilor care au înţeles să facă doar un schimb de folosinţă a terenurilor în vederea unei exploatări eficiente/comasate a acestora, iar nu un schimb de proprietate, iar această operaţiune juridică nu este interzisă de lege.

Recurenta arată faptul că, pentru procesul-verbal de schimb din data de 24.03.2012, vizând suprafaţa de 17,38 ha, instanţa de fond şi intimata nu au luat în considerare următoarele acte: sentinţa civilă nr. 4708/14.11.2008, sentinţa civilă nr. 3005/29.08.2008, acordul de administrare din data de 02.09.2011, contractul de arendare nr. x/02.05.2012. Aceste înscrisuri demonstrează, pe de o parte, existenţa suprafeţei obiect al procesului-verbal de schimb, iar, pe de altă parte, faptul că, pentru această suprafaţă, S.C. A. S.R.L. putea să încheie procesul-verbal de schimb de folosinţă, din moment ce avea încheiat un acord de administrare şi un contract de arendă cu proprietarul terenului, dl. E., schimbul urmând să aibă în vedere doar folosinţa pe o perioadă determinată, fără a implica schimbarea calităţii de arendaş şi a societăţii obligată la plata arendei.

În ceea ce priveşte procesul-verbal de schimb din data de 13.09.2012, pentru suprafaţa de 20,5 ha, instanţa de fond nu a analizat următoarele acte: contractul de vânzare-cumpărare nr. x/17.07.2009, contractul de vânzare-cumpărare nr. x/17.07.2009, contractul de vânzare-cumpărare nr. x/17.07.2009, contractul de vânzare-cumpărare nr. x/17.07.2009, contractul de vânzare-cumpărare nr. x/21.10.2010 şi acordul de administrare din data de 07.09.2012 încheiat între S.C. A. S.R.L. şi dl. F. pentru administrarea suprafeţei de 20,50 ha teren arabil situat pe raza C., suprafaţă rezultată din contractele de vânzare-cumpărare menţionate anterior şi din care rezultă acordul proprietarului pentru exploatarea acestor suprafeţe şi încasarea subvenţiilor de S.C. A. S.R.L. Aceste înscrisuri demonstrează, pe de o parte, existenţa suprafeţei obiect al procesului-verbal de schimb, iar, pe de altă parte, faptul că, pentru această suprafaţă, S.C. A. S.R.L. putea să încheie procesul-verbal de schimb de folosinţă, din moment ce avea încheiat un acord de administrare şi contract de arendă cu proprietarul terenului, dl. F., schimbul urmând să aibă loc doar în vederea folosinţei pe o perioadă determinată, fără a implica schimbarea calităţii de arendaş şi a societăţii obligate la plata arendei. Mai mult, urmare a acestui schimb de folosinţă a terenurilor, în vederea utilizării lor eficiente, nu s-au produs suprapuneri sau supradeclarări de suprafeţe, aspect care constituie un argument în plus pentru nelegalitatea sentinţei instanţei de fond.

Recurenta a arătat că sentinţa atacată a fost pronunţată cu interpretarea greşită a considerentelor expuse la pct. 52, pct. 54-55, pct. 64 şi pct. 66 din hotărârea pronunţată de CJUE în cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim împotriva Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion.

I.5. Decizia contestată

Prin Decizia nr. 670 din data de 8 februarie 2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2016 s-a respins recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 193 din 23 iunie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

II. Calea de atac exercitată

II.1. Cererea de revizuire

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de revizuire a deciziei civile nr. 670/08.02.2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2016, invocând motivul de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea 554/2004, motiv fondat pe faptul că la pronunţarea Deciziei nr. 670/08.02.2023 a fost încălcat principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României.

Precizează faptul că prin concluziile scrise depuse la instanţa de fond şi prin cererea de recurs formulată împotriva sentinţei instanţei de fond nr. 193/23.06.2021 a fost invocat drept motiv de nelegalitate al acesteia încălcarea priorităţii dreptului comunitar, încălcare care rezultă din hotărârea CJUE pronunţată în cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim.

Din acest argument nu rezultă că instanţa s-a pronunţat asupra priorităţii dreptului Uniunii Europene în sensul celor menţionate prin motivele de recurs, şi coroborat cu dispoziţiile art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, art. 4 C. proc. civ., art. 5 C. civ., art. 4 TUE, decizia nr. 45/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, fiind astfel încălcate principiile priorităţii dreptului Uniunii Europene, echivalenţei şi eficienţei, cooperării loiale, principii care, de asemenea, au fost încălcate prin decizia instanţei de recurs, încălcare care poale fi analizată prin prezenta cerere de revizuire, raportat la hotărârea CJUE invocată.

Revizuenta invocă, de asemenea, Hotărârea pronunţată la dala de 16 martie 2006 în cauza Rosmarie Kapferer c. Schlonk & Schick GmbH, C-234/2004 (procedura pronunţării unei hotărâri preliminare) şi Hotărârea pronunţată la data de 12 februarie 2008 în cauza nr. C-2/06, Willy Kempter KG c. Hauptzollamt Hamburg-Jonas.

În acest context, cererea de revizuire se impune a fi analizată dintr-o dublă perspectivă a încălcării priorităţii dreptului comunitar, pe de o parte, neanalizarea de instanţa de recurs a hotărârii CJUE pronunţată în cauza C-61/09, raportat la cele menţionate anterior, iar pe de altă parte, în sensul aplicabilităţii acesteia în soluţionarea recursului.

Instanţa de recurs a încălcat principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene raportat la Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune şi de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003, statuând că scopul emiterii acestui Regulament este acela de "a se evita ca terenurile agricole să fie abandonate şi pentru a asigura menţinerea lor în bune condiţii agricole şi de mediu", scop în care invocă jurisprudenţa CJUE, contrar instanţei de recurs, din cauza C-216/19 WQ împotriva Land Berlin.

În condiţiile în care S.C. A. S.R.L. a achitat preţul folosinţei terenului, poliţele de asigurare a culturilor, a plătit forţa de muncă şi cheltuielile pentru înfiinţarea culturilor, a plătii impozitul şi toate contribuţiile datorate bugetului de stat, urmarea valorificării producţiei rezultate de pe suprafaţa de 61,89 ha şi suprafaţa de 36,85 ha, decizia instanţei de recurs încalcă principiul proporţionalităţii statuat prin Tratatul privind Uniunea Europeană la art. 5, art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale şi jurisprudenţa europeană, stabilirea unei creanţe bugetare în cuantum de 208316,54 RON în temeiul unor interpretări formale care nu a prejudicial bugetul Uniunii Europene printr-o plată nedatorată fiind disproporţionată, excesivă şi contrară scopului pentru care a fost acordat sprijinul financiar.

În acest sens, invocă următoarele statuări ale CJUE, încălcate prin decizia instanţei de recurs: Hotărârea Tribunalului din 10 decembrie 2009, Cauza T-195/08, Antwerpse Bouwwerken NV, punctul 57; Cauza C-146/05 Callee KG şi Finanzanet; Cauza C-45/2006 Câmpina, cauza C-260/14 şi cauza C-261/14, cauza 375/08, Luigi Pontini şi alţii, precum şi jurisprudenţa instanţei supreme din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3740/16.11.2017.

II.2. Apărările formulate în cauză

II.2.1. Intimata Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultura (A.P.I.A.) a formulat întâmpinare la cererea de revizuire formulata de reclamanta S.C. A. S.R.L., solicitând, în principal, respingerea acţiunii formulate ca inadmisibilă, şi în subsidiar ca nefondată, pentru următoarele motive:

1. Motivul de revizuire întemeiat pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiat.

Condiţia de admisibilitate a revizuirii întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 este aplicabilitatea dreptului Uniunii Europene în raportul juridic dedus judecăţii. În lipsa unui conflict dintre dreptul intern şi dreptul european nu se pune problema aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene şi, pe cale de consecinţă, nici a incidenţei motivului de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Prin criticile formulate, revizuenta este nemulţumită de modul în care instanţa de control judiciar a soluţionat cererea sa de recurs, urmărind să obţină o rejudecare a plângerii.

Însă, funcţia revizuirii, de cale extraordinară de atac, nu este aceea de a conduce la reevaluarea judecăţilor definitive în afara condiţiilor strict reglementate procedural.

Articolul 509 C. proc. civ. stabileşte obiectul revizuirii, precum şi cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere revizuirea hotărârii.

Având în vedere aceste considerente de drept şi criticile din cuprinsul cererii de revizuire, din care rezultă că revizuientul este nemulţumit de motivele pe care se fundamentează soluţia instanţei de recurs de respingerea a acţiunii deduse judecăţii şi nu de faptul că instanţa nu s-a pronunţat asupra unei pretenţii deduse judecăţii ori că s-ar fi pronunţat asupra unei pretenţii ce nu a făcut obiectul litigiului, consideră că nu este incident motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.

De fapt, prin cererea de revizuire, revizuentul nu face decât să urmărească schimbarea soluţiei din recurs, aceasta fiindu-i nefavorabilă, dar revizuirea nu implică realizarea unui control judiciar, ci determinarea unei noi judecăţi întemeiate pe unele elemente noi, ce nu au putut forma obiectul judecăţii ce a condus la pronunţarea hotărârii care face obiectul căii de atac, situaţie care nu se regăseşte în speţa de faţă.

2. În ceea ce susţinerile revizuentei prezentate la pct. 1 din cererea de revizuire, cu referire la considerentele Cauzei C 61/09 - Hotărârea Curţii din 14 octombrie 2010, revizuenta avea obligaţia de a stabili şi a dovedi existenţa unui " raport juridic", cu "parte contractantă", aşa cum se reţine şi în Cauza C 61/09.

Problematica prezentată în Cauza C 61/09 nu este similară cu cea a reclamantei, având în vedere că în această cauză, CJUE a stabilit modul în care urmează a fi interpretat art. 44 alin. (2) din Regulamentul nr. 1782/2003, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2013/2006 în raport cu titlul oneros sau gratuit al contractului de arendare sau al unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură şi nu în raport cu existenţa sau inexistenţa unui contract de arendare sau a unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură.

Aşadar, în accepţiunea normelor juridice susmenţionate, criteriul hotărâtor în acordarea de plăţi îl constituie exploatarea terenurilor agricole în condiţiile justificării dreptului de folosinţă, printr-un titlu real. Prin urmare, beneficiarii plăţilor directe trebuie să probeze existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce formează obiectul unei cereri de ajutor financiar, prin depunerea de înscrisuri care să corespundă exigenţelor cerute de legislaţia în materie.

3. În ceea ce priveşte pct. 3 din cererea de revizuire, raportat la aplicabilitatea art. 7 alin. (1), lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, revizuenta avea obligaţia de a dovedi dreptul de folosinţă şi să facă dovada că utilizează/exploatează terenul pentru care a depus cererea.

Aşa cum s-a subliniat prin actele de procedură depuse la dosarul de fond, potrivit art. 7 din O.U.G. nr. 125/2006, conform art. 7 alin. (1), lit. f), revizuenta trebuia să facă dovada cu înscrisuri valabile atât a dreptului de folosinţă cât şi a utilizării efective a terenului.

Intimata invocă art. 4 din OMADR nr. 246/2008 şi art. 6 din O.U.G. nr. 125/2006 şi arată că, pentru a obţine sprijin financiar, este irelevant faptul că revizuenta a încheiat contracte de arendă cu diferiţi proprietari în vederea utilizării terenului în condiţiile în care aceste contracte de arendă au fost "încheiate după data depunerii cererii de plată."

În cuprinsul Procesului-verbal nr. x/29.02.2016 este menţionată suprafaţa pentru care revizuenta nu a putut prezenta înscrisuri valabile, justificative ale dreptului de folosinţă, nefăcând dovada deţinerii terenurilor, cu titlu valabil, ceea ce demonstrează că la momentul depunerii cererii de plată pentru anul 2014, reclamanta a furnizat la APIA date nereale, incomplete, incorecte şi nevalabile.

Consideră că prin această cale de atac şi prin susţinerile formulate, revizuenta critică exact modul de interpretare a probelor din dosar, modul în care instanţa de recurs a interpretat dispoziţiile naţionale şi comunitare în vigoare, urmărind astfel să se procedeze la o nouă judecată a cauzei, ceea ce este inadmisibil în sistemul nostru de drept.

Raportat la susţinerile din revizuire, revizuenta urmăreşte de fapt ca instanţa să procedeze la o nouă judecată a cauzei, încercând să schimbe astfel soluţia pronunţată în cauză, ceea ce ar contraveni principiului securităţii juridice.

II.2.2. Revizuenta S.C. A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de intimata APIA.

III. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal cu privire la cererea de revizuire

Analizând cererea de revizuire prin prisma motivelor invocate şi a condiţiilor de admisibilitate ce rezultă din art. 21 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aşa cum a fost acest text interpretat prin decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 45/12 decembrie 2016 privind pronunţarea unei hotărâri prea­labile pentru interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea conten­ciosului administrativ nr. 554/2004, obligatorie potrivit art. 521 alin. (3) C. proc. civ., Curtea constată că aceasta este fondată, urmând a fi admisă, pentru următoarele considerente:

III.1. Cu privire la admisibilitatea cererii de revizuire

Analizând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii cererii de revizuire, invocată de intimată, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, urmând a fi respinsă, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 21. alin. (1) din Legea 554/2004, text ce constituie temeiul juridic al prezentei hotărâri, "constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată."

Sub un prim aspect, Înalta Curte reaminteşte că revizuirea întemeiată pe dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea 554/2004 poate avea ca obiect atât hotărârile definitive care evocă fondul, cât şi cele care nu evocă fondul, aspect statuat prin Decizia nr. 1039 din 5 decembrie 2012 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial nr. 61 din 29 ianuarie 2013, prin care s-a arătat că: "prevederile art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul cauzei."

În ceea ce priveşte condiţiile speciale ale cererii de revizuire întemeiate pe dispoziţiile art. 21 din Legea 554/2004, Înalta Curte reaminteşte că reglementarea acestei căi extraordinare de atac în materie administrativă este o conse­cinţă a aderării României la Uniunea Europeană şi reprezintă un instrument menit să asi­gure la nivelul jurisdicţiei naţionale preeminenţa prevederilor tratatelor şi reglementărilor europene. Scopul urmărit de legiuitorul naţional a fost să creeze un remediu procesual efectiv şi eficient menit să corecteze acele hotărâri judecătoreşti irevocabile/definitive care au ignorat principiile consfinţite la nivel european, astfel cum se desprind acestea din actele normative unionale şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Înalta Curte reţine că existenţa unui astfel de instrument este lăsată la latitudinea legiuitorului naţional, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene pronunţându-se, prin Hotărârea din 16 martie 2006 pronunţată în cauza C-23/2004 Rosmarie Kapfe­rer, în sensul că "dreptul comunitar nu impune unei jurisdicţii naţionale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârşită prin hotărârea în cauză".

Calea de atac reglementată de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie aşadar răspunsul legislativ al României, faţă de obligaţiile impuse statelor mem­bre prin tratate, iar totodată instrumentul prin intermediul căruia se asigură echi­librul între principiul securităţii juridice a cărui garanţie este autoritatea de lucru judecat şi supremaţia dreptului Uniunii Europene consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituţia revizuită în 2003.

În acest context, apărarea intimatei care invocă în apărare cauza Rosemarie Kapferer împotriva Schlank şi Sehick gmbH. C-234/04 nu este în măsură să infirme cele susţinute prin cererea de revizuire pentru că, în acele hotărâri, CJUE a subliniat importanţa principiului autorităţii lucrului judecat, în sensul că hotărârile definitive să nu mai poată fi puse în discuţie după epuizarea căilor de atac disponibile, după expirarea termenelor prevăzute pentru exercitarea acestora sau pentru motive şi în condiţii care nu sunt prevăzute de normele de procedură internă, or, în cauza de faţă, calea de atac de retractare este prevăzută de lege.

Pentru înţelegerea condiţiilor în care operează acest motiv de revizuire esenţiale sunt dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 45/12 decembrie 2016 privind pronunţarea unei hotărâri prea­labile pentru interpretarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea conten­ciosului administrativ nr. 554/2004.

Analizând cererea de revizuire în raport şi de apărările formulate, Înalta Curte constată că prezintă relevanţă în prezenta cauză considerentele 75-81, 83-84 din decizia nr. 45/2016, considerente potrivit cărora:

"75. Inadmisibilă este şi revizuirea prin care se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii sau, altfel spus, al drepturilor subiective invocate care stau la baza pretenţiilor formulate şi a căror protecţie se solicită pe cale judiciară.

76. Cauza juridică a oricărei cereri de chemare în judecată este constituită din fundamentul faptic al raportului juridic dedus judecăţii şi calificarea lui juridică, implicând temeiurile în drept aplicabile.

În contenciosul administrativ, care are ca obiect anularea unui act administrativ, cauza juridică a cererii o constituie motivele de fapt, calificate prin prisma normelor juridice incidente, care constituie, împreună, argumentele de nelegalitate a actului administrativ.

77. Caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac, presupune că aceasta poate fi exercitată exclusiv pentru motivele prevăzute de lege, care sunt de strictă interpretare şi aplicare. Aceste limitări sunt de ordine publică.

78. Nu este necesar ca partea să fi invocat în cursul soluţionării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european, însă trebuie să fi invocat dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, chiar dacă nu s-a referit la incompatibilitatea normei interne cu dreptul european. Este inadmisibil ca, sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de nelegalitate cu totul nou, întrucât se opune caracterul extraordinar al căii de atac.

79. Motiv al revizuirii întemeiate pe art. 21 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre CJUE, iar nu faptele deduse judecăţii, care reprezintă un element imutabil al litigiului.

80. Prin urmare, în revizuirea întemeiată pe art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu se pot invoca fapte relevante noi care constituie motive de nelegalitate a actului administrativ ce nu au fost invocate în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii.

(…) 83. În acelaşi fel este lipsită de relevanţă neinvocarea în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, presupus încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere, întrucât, potrivit principiului iura novit curia, consacrat de art. 22 alin. (1) şi (4) din C. proc. civ., judecătorul, respectând limitele învestirii sale, este în drept, în virtutea prerogativelor sale jurisdicţionale, să dea cererii calificarea juridică exactă şi să facă aplicarea normelor juridice incidente. Instanţa trebuie să aplice dreptul, care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european şi hotărârile interpretative ale CJUE, care au caracter obligatoriu pentru instanţele statelor membre şi se bucură de prioritate în aplicare, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţie.

84. Revine însă instanţei de judecată obligaţia să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecăţii, orientându-se după reperele menţionate mai sus şi, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind (…) dacă prin cererea de revizuire se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate."

Verificând îndeplinirea condiţiilor revizuirii prevăzute de art. 21 din Legea 554/2004 în raport de reperele obligatorii stabilite prin decizia nr. 45/2016, Înalta Curte urmează să verifice dacă, în prezenta cauză, revizuentul a invocat, în faţa instanţelor de fond şi recurs dreptul subiectiv ocrotit de dreptul european, ca motiv de fapt, pe care îl susţine prin cererea de revizuire prin prisma jurisprudenţei CJUE.

În concret, în cauză se invocă faptul că decizia încalcă jurisprudenţa CJUE, în special, hotărârea din cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim împotriva Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion.

Revizuenta nu a contestat prin cererea de revizuire situaţia de fapt reţinută de instanţa de recurs şi nici incidenţa dispoziţiilor legale invocate, ci faptul că instanţa de recurs nu a ţinut cont, în soluţia adoptată şi în motivarea acesteia, de jurisprudenţa CJUE invocată în cererea de revizuire.

Or, aşa cum s-a reţinut prin decizia nr. 45/2016, mai sus citată, temei al revizuirii pot fi şi hotărârile interpretative ale CJUE, care fac corp comun cu norma interpretată şi se aplică în toate situaţiile în care se aplică dreptul european interpretat, chiar şi cele pronunţate după soluţionarea definitivă a litigiului, acestea din urmă în limitele termenului de revizuire:

"65. În jurisprudenţa sa, CJUE a reţinut că interpretarea pe care a dat-o unei norme de drept european, în exercitarea competenţei pe care i-o conferă articolul 234 (n.a., actual art. 267 din TFUE), lămureşte şi precizează, dacă este nevoie, semnificaţia şi domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înţeleasă şi aplicată de la intrarea sa în vigoare (a se vedea, în special, Hotărârea din 27 martie 1980, Denkavit italiana, C-61/79, pct. 16, Hotărârea din 10 februarie 2000, Deutsche Telekom, C-50/96, pct. 43, precum şi Hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne Heitz, C453/00, pct. 21). Cu alte cuvinte, o hotărâre preliminară nu are o valoare constitutivă, ci pur declarativă, cu consecinţa că efectele sale se aplică, în principiu, de la data intrării în vigoare a normei interpretate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 octombrie 1995, Richardson, C-137/94, pct. 33).66. Astfel, deciziile interpretative ale CJUE fac corp comun cu norma interpretată şi se aplică în toate situaţiile în care se aplică dreptul european interpretat, adică şi raporturilor juridice care s-au născut/modificat/stins anterior pronunţării deciziilor şi care nu sunt încă definitive (adică fac obiectul unor litigii pendinte)."

În ceea ce priveşte condiţia elementului de noutate, în lipsa căruia cererea de revizuire ar fi inadmisibilă, Înalta Curte are în vedere următoarele repere obligatorii statuate prin decizia nr. 45/2016:

"72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunţate de CJUE sau dispoziţii de drept unional neinvocate în cauză sau, deşi invocate, netratate de instanţă), se urmăreşte revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorităţii dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorităţii de lucru judecat.

73. Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în faţa instanţei care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere şi această instanţă a analizat-o, partea nu poate critica soluţia pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanţa de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanţa sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluţia instanţei care a pronunţat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competenţa instanţei ierarhic superioare celei care a pronunţat hotărârea.

74. Această soluţie, care rezultă din principiile care guvernează calea extraordinară de atac de retractare a revizuirii, conform legii naţionale, respectă principiul echivalenţei din dreptul european şi principiul securităţii juridice."

Or, în prezenta cauză, cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim împotriva Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion a fost invocată în recurs, însă singura referire faţă de critica din recurs întemeiată pe jurisprudenţa europeană din cuprinsul deciziei nr. 670/08.02.2023 ce face obiectul prezentei cereri de revizuire este următorul paragraf:

"Instanţa de control judiciar constată că susţinerile recurentei, care nu se regăsesc şi în acţiunea introductivă de instanţă, nu pot fi examinate cu ocazia soluţionării recursului, în condiţiile în care nu au făcut obiectul analizei primei instanţe, ci au fost invocate direct în calea de atac a recursului. Or, în stadiul procesual al recursului nu pot fi invocate motive noi de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecăţii care nu au fost supuse dezbaterilor în faţa instanţei de fond, neputând face astfel obiectul căii de atac formulate, faţă de dispoziţiile art. 478 C. proc. civ., raportat la art. 494 din acelaşi act normativ."

În lipsa analizei altor elemente, nu se poate reţine de către Înalta Curte analizarea de către instanţa de recurs a cauzei prin raportare la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene invocată.

Or, prioritatea dreptului Uniunii Europene impunea o astfel de analiză în condiţiile în care argumentele de fapt deduse judecăţii de reclamant în primă instanţă şi dreptul subiectiv protejat de normele de drept al Uniunii Europene, respectiv obţinerea sprijinului financiar comunitar, astfel cum au fost deduse judecăţii de către reclamant necesitau o analiză a cauzei şi din perspectiva dreptului Uniunii Europene direct aplicabil, neputându-se susţine o schimbare a cauzei juridice.

Prin cererea de revizuire nu se schimbă fundamentul faptic al raportului juridic dedus judecăţii şi calificarea lui juridică, nefiind invocate motive noi de nelegalitate ale actelor administrative ce nu au fost invocate în faţa instanţei care a pronunţat decizia a cărei revizuire se solicită.

Prin urmare, cererea de revizuire întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 21 din Legea 554/2004, în interpretarea dată acestui text în lumina deciziilor obligatorii ale Curţii Constituţionale şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

III.2. Cu privire la fondul cererii de revizuire

Analizând fondul cererii de revizuire, Înalta Curte constată că în prezenta cauză, prin cererea de revizuire s-au invocat încălcarea dispoziţiilor art. 44 alin. (2) din Regulamentul nr. 1782/2003. a scopului emiterii Regulamentului nr. 73/2009, respectiv acela de a se evita ca terenurile agricole să fie abandonate şi pentru a asigura menţinerea lor în bune condiţii agricole şi de mediu, a art. 24 din Regulamentul nr. 1307/2013, interpretat în sensul că nu se impune existenţa unui titlu de proprietate sau orice dovadă a unui drept de utilizare care să fie prezentate în susţinerea unei cereri de alocare de drepturi de plată pentru a se stabili că hectarele eligibile declarate sunt la dispoziţia solicitantului şi a dreptului derivat rezultat din jurisprudenţa CJUE care statuează asupra interpretării obligatorii a acestor dispoziţii, încălcarea principiilor securităţii şi siguranţei raporturilor juridice, cooperării loiale, certitudinii, previzibilităţii consacrate de legislaţia şi jurisprudenţa comunitară, precum şi încălcarea Regulamentului nr. 2988/95 şi a principiului proporţionalităţii.

Înalta Curte a reţinut că prin decizia atacată nu s-a analizat incidenţa în cauză a jurisprudenţei Uniunii Europene, în special a cauzei C-61/09 Landkreis Bad Durkheim împotriva Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion, ce a avut ca premisă un litigiu privind luarea în considerare a unor suprafeţe pentru stabilirea drepturilor la plată.

În esenţă, prin această cauză s-a statuat că, pentru obţinerea sprijinului financiar comunitar:

- nu este necesar, pentru a considera că o suprafaţă agricolă face parte din exploataţia agricultorului, ca acesta din urmă să dispună de suprafaţa respectivă în temeiul unui contract de arendare sau al unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură încheiat cu titlu oneros;

- se poate considera că face parte dintr-o exploataţie suprafaţa care este pusă la dispoziţia agricultorului cu titlu gratuit, în schimbul numai al suportării de către acesta din urmă a cotizaţiilor datorate asociaţiei profesionale, în vederea unei anumite utilizări pentru o perioadă limitată, cu respectarea obiectivelor privind protecţia naturii, cu condiţia ca acest agricultor să fie în măsură să utilizeze o astfel de suprafaţă cu suficientă autonomie pentru activităţile sale agricole în cursul unei perioade minime de zece luni şi că

- este lipsită de relevanţă în ceea ce priveşte includerea suprafeţei respective în exploataţia agricultorului împrejurarea că acesta din urmă este obligat să efectueze în schimbul unei remuneraţii anumite activităţi pe seama unui terţ, în cazul în care această suprafaţă este utilizată în acelaşi timp de către agricultor în vederea exercitării activităţii sale agricole în numele şi pe seama sa.

În cererea de revizuire se invocă, de asemenea, încălcarea scopului adoptării Regulamentului nr. 79/2003, a dispoziţiilor art. 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 1307/2013, din a căror interpretare revizuenta susţine că rezultă că nu exista obligativitatea existenţei unui titlu de proprietate sau a oricărei dovezi a unui drept de utilizare prezentate în susţinerea cererii de alocare de drepturi de plată.

Instanţa de recurs nu s-a pronunţat asupra acestor argumente esenţiale pentru interpretarea sintagmei "la dispoziţia sa" (respectiv a fermierului) asupra suprafeţelor de teren înscrise în cererea de plată.

În sfârşit. se invocă de către revizuentă decizia pronunţată de CJUE în cauza C-216/19 WQ împotriva Land Berlin în care Curtea a statuat, citând jurisprudenţa sa anterioară, că "statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce priveşte documentele justificative şi dovezile pe care trebuie să le ceară de la un solicitant de ajutor în legătură cu suprafeţele care fac obiectul cererii sale. Cu toate acestea, exercitarea de către statele membre a marjei lor de apreciere referitoare la dovezile care trebuie prezentate în susţinerea unei cereri de ajutor, în special în ceea ce priveşte posibilitatea de a obliga un solicitant de ajutor să prezinte un titlu juridic valabil care justifică dreptul său de a utiliza suprafeţele care fac obiectul cererii sale, trebuie să respecte obiectivele urmărite de reglementarea Uniunii vizată şi principiile generale de drept al Uniunii, în special principiul proporţionalităţii." (Hotărârea din 24 iunie 2010, Pontini şi alţii, C-375/08, EU:C:2010:365, punctele 82 şi 86).

Înalta Curte reţine că analiza făcută de instanţa de recurs nu a avut în vedere această jurisprudenţă, deşi aspectele asupra cărora a statuat făceau ca aceasta să fie deosebit de pertinentă. Astfel, instanţa de recurs a statuat că:

- "În cuprinsul procesului-verbal nu s-a contestat îndeplinirea condiţiei referitoare la exploatarea celor două terenuri de către societatea recurentă, ci doar lipsa documentelor care să probeze dreptul de folosinţă asupra acestor terenuri agricole."

- "Cu ale cuvinte, toate contractele de arendă încheiate între recurentă şi proprietarii de terenuri nominalizaţi în tabelul aflat la dosar fond după casare au fost semnate după momentul depunerii cererii de plată (unele la un interval de câţiva ani). În consecinţă, în mod corect instanţa de fond a apreciat faptul că recurenta nu a îndeplinit condiţia referitoare la folosinţa legală a terenului analizat. ", considerent reţinut în analiza neregulii imputate pe raza G. vizând suprafaţa de 61.89 ha.

- "În al doilea rând, nici cu privire la terenul aflat în discuţie, recurenta nu a probat deţinerea legală a acestuia în vederea exploatării după cum impune cadrul normativ aplicabil în speţă, în condiţiile în care, aşa cum s-a reţinut şi de către instanţa fondului, înscrisul intitulat proces-verbal de schimb teren încheiat în data de 24.02.2012 nu poate materializa o convenţie de schimb imobiliar, deoarece părţile contractante nu au făcut dovada dreptului de proprietate asupra terenurilor date la schimb, după cum impun dispoziţiile art. 1763-1765 C. civ..".

Or, analiza acestor aspecte factuale nu se putea face făcând abstracţie de aplicarea şi interpretarea dreptului Uniunii Europene.

În lipsa analizei criteriilor şi elementelor ce se desprind din această jurisprudenţa mai sus citată, nu se poate reţine de către Înalta Curte analizarea de către instanţa de recurs a cauzei din perspectiva incidenţei dreptului Uniunii Europene, direct aplicabil, prin raportare la situaţia particulară a revizuentei şi la circumstanţele concrete ale cauzei.

Pentru aceste motive, pentru a se da deplină eficienţă dreptului Uniunii Europene în prezenta cauză se impune ca analiza recursului să se facă şi prin raportare la această jurisprudenţă, prin verificarea condiţiilor enunţate în cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim împotriva Aufsichts-und Dienstleistungsdirektion şi a incidenţei principiilor enunţate în cauza C-216/19 WQ împotriva Land Berlin, inclusiv a principiului proporţionalităţii, ceea ce impune soluţia admiterii cererii de revizuire, cu consecinţa desfiinţării deciziei atacate şi rejudecării recursului cu aplicarea dreptului Uniunii Europene incident şi a jurisprudenţei relevante.

IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra cererii de revizuire

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 513 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte Înalta Curte va admite cererea de revizuire, va desfiinţa Decizia nr. 670 din data de 8 februarie 2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal şi va acorda termen pentru judecarea recursului formulat de recurenta - reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 193 din data de 23 iunie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 5 martie 2024.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererea de revizuire formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L..

Desfiinţează Decizia nr. 670 din data de 8 februarie 2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Acordă termen pentru judecarea recursului formulat de recurenta - reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 193 din data de 23 iunie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 5 martie 2024, cu citarea părţilor.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 noiembrie 2023.