Legitimacy of interest in administrative appeal to challenge government inclusion of privately owned land in public domain

Şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti sub nr. x/2018, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Comuna Şotânga şi Unitatea Administrativ Teritorială Şotânga, a formulat plângere în contencios administrativ împotriva Hotărârii de Guvern nr. 543/2011 publicată în Monitorul Oficial nr. 432 Bis din 21.06.2011, în ceea ce priveşte poziţia nr. 229 din anexa nr. 49, respectiv suprafaţa de 19.300 m.p. teren sport, solicitând admiterea cererii şi revocarea Hotărârii de Guvern pentru această suprafaţă de teren.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 47 din data de 30 martie 2023, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes invocată de către Unitatea Administrativ Teritorială Şotânga şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Comuna Şotânga, prin primar şi Unitatea Administrativ Teritorială Şotânga, ca fiind lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a înţeles să motiveze admiterea excepţiei lipsei de interes prin preluarea, în integralitate a argumentelor pârâtei. Consecinţa modalităţii de motivare este încălcarea dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., respectiv instanţa nu a arătat motivele pentru care s-a admis şi s-au respins susţinerile părţilor, fiindu-i creată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii.

Nemotivarea soluţiei, sub forma preluării argumentelor de la partea adversă atrage incidenţa încălcării dreptului la un proces echitabil.

De asemenea, a susţinut că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile de drept procesual, receptiv art. 33 C. proc. civ., această critică fiind încadrată de recurentă în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, toate condiţiile prevăzute de art. 33 C. proc. civ. (interesul trebuie să fie: determinat, legitim, personal, născut şi actual) sunt îndeplinite în cauză.

În concret, a arătat că: (i) folosul material al A. S.A. este acela de a anula titlul de proprietate al UAT Şotânga, titlu care este reprezentat de H.G. nr. 543/2011. Folosul este unul concret deoarece anularea titlului va conduce la pierderea dreptului de proprietate; (ii) legitimitatea interesului vine din garantarea dreptului de proprietate, prin art. 44 din Constituţia României şi art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. A. S.A. este proprietar al terenului. Titlul său de proprietate este reprezentat de sent. civ. nr. 673 în dosar nr. x/2009 O hotărâre judecătorească are aceeaşi valoarea juridică în dovedirea dreptului de proprietate ca o hotărâre de guvern. Daca s-ar admite contrariul, ar însemna că autoritatea executivă, prin actele emise prevalează în faţa autorităţii judecătoreşti în ceea ce priveşte preferinţei titlului de dobândire a dreptului de proprietate; (iii) interesul aparţine în exclusivitate A. S.A., acesta fiind titularul dreptului de proprietate, aşa cum a arătat anterior; (iv) reclamanta a iniţiat acest dosar pentru a se apăra faţă de expirarea titlului de proprietate de UAT Şotânga, respectiv H.G. nr. 543/2011 în momentul când a folosit-o ca dovadă a titlului de proprietate, deşi anterior acestei hotărâri de guvern, UAT Şotânga nu a avut niciun act de proprietate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/20045 în ceea ce priveşte interpretarea pe care o oferă noţiunilor de interes legitim şi noţiunii de interes legitim public.

Interesul legitim este justificat de eventualitatea în care instanţa anulează titlul de proprietate al pârâtei UAT Şotânga, în dosarul în care a fost admisă cererea de revendicare reţinându-se tocmai H.G. nr. 543/2011 ca fiind actul prin care se face dovada dreptului de proprietate.

Reglementarea de legiuitor a unei acţiuni directe îndreptată împotriva unui act administrativ este tocmai pentru a preîntâmpina un abuz dîn partea autorităţilor. Or, în prezenta cauză tocmai un astfel de abuz s-a reclamat prin cererea introductivă, respectiv emiterea unei Hotărâri de Guvern prin care un imobil, proprietate privată, a unei persoane juridice a fost trecut în domeniul public al unei UAT, cu încălcare dispoziţiilor legale. Practic a operat o expropriere.

Recurentei i s-a produs o vătămare prin nerespectarea unui drept, respectiv a dreptului de proprietate, nefiind avut în vedere faptul că dovada dreptului de proprietate a UAT Şotânga este reprezentată de H.G. nr. 543/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Şotânga a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, având în vedere următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Susţinerile recurentei referitoare la aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept procesual, respectiv art. 33 C. proc. civ., se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate în cadrul acestui motiv de recurs.

Înalta Curte nu poate reţine nici incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul nemotivării hotărârii.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

În cauză, Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., judecătorul de fond justificând argumentat soluţia adoptată, susţinerile recurentei nefiind întemeiate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în cele ce urmează.

Instanţa de recurs reţine că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că dreptul administrativ operează cu noţiunile de "capacitate de drept public" şi de "capacitate administrativă", care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Noţiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ" nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil. Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Potrivit poziţiei nr. 229 din anexa nr. 49 a Hotărârii de Guvern nr. 543/2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 432 Bis din 21.06.2011, imobilul teren de sport în suprafaţa de 19.300 m.p. a fost atestat ca aparţinând domeniului public al UAT Comunei Şotânga.

Contestând această hotărâre, recurenta - reclamantă a invocat şi dovedit interesul legitim derivat din faptul că prin sentinţa civilă nr. 673 din 18.04.2011, pronunţată de Judecătoria Târgovişte în dosarul nr. x/2009, s-a statuat asupra constatării dreptului de proprietate al reclamantei asupra suprafeţei de 21.000 mp, teren situat în localitatea Şotânga, în baza contractului de vânzare - cumpărare nr. x/17.08.2000.

Împrejurarea că în cadrul dosarului nr. x/2018, având ca obiect revendicare imobiliară, s-a reţinut lipsa unui titlu valabil pe care reclamanta din prezenta cauză l-ar deţine asupra imobilului teren 19.300 mp., concluzie însuşită şi folosită drept argument în soluţia de respingere ca lipsită de interes a acţiunii promovate de reclamantă în contencios administrativ, este nerelevantă, întrucât, în cauza de faţă, se analizează legalitatea emiterii unei hotărâri de guvern în raport cu dispoziţiile Legii nr. 213/1998, care stabilesc imperativ condiţiile în care se poate determina apartenenţa unui bun la domeniul public.

Chiar dacă prin sentinţa nr. 3936/14.12.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2018, s-a admis acţiunea reclamantei UAT Comuna Şotânga, având ca obiect revendicare imobiliară, şi a fost obligată pârâta S.C. A. S.A. să lase în proprietate şi posesie respectivul teren către Comuna Şotânga, aceasta nu constituie un obstacol în verificarea legalităţii actului administrativ, câtă vreme art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce reflectă dispoziţia constituţională cuprinsă în art. 52 alin. (1), recunoaşte oricărei persoane care se consideră vătămată "într-un drept al său ori într-un interes legitim" posibilitatea formulării unei acţiuni având ca finalitate anularea actului administrativ.

Prin urmare, interesul recurentei-reclamante de a se clarifica apartenenţa bunului teren de sport în suprafaţă de 19.300 mp atestat prin actul administrativ atacat, reprezentat de H.G. nr. 543/2011, anexa 49, poziţia 229, ca aparţinând domeniului public al UAT Comunei Şotânga există şi este, în mod evident, legitim.

Pentru aceste considerente, în baza dispoziţiilor 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurenta - reclamantă A. S.A., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. S.A. împotriva sentinţei nr. 47 din 30 martie 2023 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 noiembrie 2023.