Quashing of administrative sanction for lack of passive standing and failure to determine factual basis of irregularities

Şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta SC "A." S.R.L. prin reprezentant legal, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit -Autoritatea de Management pentru POPAM Bucureşti, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea Deciziei nr. 1/3.03.2021, emisă de pârât, prin care a fost respinsă ca nefondată contestaţia formulată de reclamantă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 3.02.2016, soluţie pe care o apreciază ca fiind nelegală, deoarece îi încalcă drepturile acordate societăţii prin proiectul "conservarea patrimoniului cultural natural în amenajarea piscicolă Chilia 1".

Prin cererea depusă la data de 22.09.2000, reclamanta şi-a modificat acţiunea în sensul că are calitate de pârât în cauză Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013, emitentul actului administrativ atacat, indicarea celuilalt pârât datorându-se unei erori materiale.

Prin cererea depusă la data de 23.11.2021 pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM Bucureşti a solicitat respingerea cererii precizatoare, ca tardiv formulată.

În raport de precizările formulate prin cererea modificatoare şi având în vedere data depunerii acesteia, raportat la prevederile art. 204 C. proc. civ., Curtea a apreciat că excepţia tardivităţii formulării acesteia este neîntemeiată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 70/2022 din 19 aprilie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca rămasă fără obiect excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Direcţia Generală de Pescuit-Autoritatea de Management pentru POPAM; a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Comisiei de Soluţionare a contestaţiilor POP 2007-2013, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 pentru lipsa calităţii procesuale pasive; a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru Comisia de Soluţionarea a Contestaţiilor POP 2007-2013, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, în principal casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în subsidiar, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea Deciziei nr. 1/3.03.2021, emisă de pârât, prin care a fost respinsă ca nefondată contestaţia formulată de reclamantă, şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 3.02.2016.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat de recurenta - reclamantă priveşte două aspecte.

Sub un prim aspect, recurenta a susţinut că soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerul Agriculturi şi Dezvoltării Rurale - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 şi, respectiv, de respingere a acţiunii formulată în contradictoriu cu pârâta Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 pentru lipsa calităţii procesuale pasive este în contradicţie cu încheierea de şedinţă de la termenul de judecată din 04.11.2023, când s-a dispus rectificarea citativului în sensul că în cauză are calitate de pârât Ministerul Agriculturi şi Dezvoltării Rurale - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013. De asemenea, a susţinut că soluţia dată acestei excepţii nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Sub cel de-al doilea aspect, recurenta a susţinut că instanţa de fond a înlăturat cauzele de nulitate ale Deciziei nr. 1/03.03.2021, preluând tale-quale argumente ale pârâtului din intampinare, inclusiv expunerea situaţiei de fapt.

A mai arătat recurenta că din examinarea considerentelor hotărârii recurate rezultă că lipseşte orice referire la înlăturarea motivului de nulitate a Deciziei nr. 1/03.03.2021 constând în nesoluţionarea contestaţiei formulată de A. S.R.L. potrivit normelor conţinute de Manualul de procedura privind activităţile de control POP adoptat prin Ordinul nr. 960/02.11.2016 al MADR şi nu după Manualul propriu al SC-DGP AMPOPAM.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susţinut că instanţa fondului a realizat o greşită aplicare în speţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) pct. a ind.l din O.U.G. nr. 66/2011 care a fost introdus de pct. l al art. unic din Legea nr. 142/2012.

Instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că prin contestaţie reclamanta a invocat, prin raportare la situaţia de fapt, existenţa unei nereguli cu caracter sistemic, iar comisia trebuia să răspundă la chestiunea dacă aceasta exista sau nu.

A mai arătat recurenta că motivarea cu care este înlăturata solicitarea din contestaţie privind neaplicarea în speţă a Deciziei nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 este în contradicţie cu menţiunile din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.02.2016.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Hotărârea recurată va fi verificată din perspectiva incidenţei prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce constituie un motiv de casare de ordine publică, respectiv atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Potrivit acestui text de lege, casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Este de principiu că, în conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele, în care se va arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Obligaţia judecătorului de a demonstra în scris de ce s-a oprit la soluţia dată, pentru ce a admis susţinerile unei părţi şi le-a respins pe ale celeilalte, pentru ce a găsit bună o probă şi nesinceră o altă probă, de ce a aplicat o anumită normă de drept sau i-a dat o anumită interpretare, este o obligaţie esenţială, a cărei încălcare duce la desfiinţarea hotărârii.

Prin urmare, textul legal sus evocat se referă la necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României şi hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Verificând sentinţa atacată prin prisma considerentelor teoretice de mai sus, instanţa de control judiciar constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este fondat, cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Comisiei de Soluţionare a contestaţiilor POP 2007-2013, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, hotărârea primei instanţe este contradictorie.

Astfel, prin sentinţa recurată, instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Comisiei de Soluţionare a contestaţiilor POP 2007-2013, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 pentru lipsa calităţii procesuale pasive, reţinând că, în cauză, are calitate de pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013.

Or, anterior, prin încheierea de şedinţă din data de 10.02.2022, curtea de apel a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Comisiei de Soluţionare a contestaţiilor POP 2007-2013.

În acest context, rezolvarea dată prin dispozitivul hotărârii recurate asupra aceleiaşi chestiuni, tranşate anterior prin încheierea sus menţionată, respectiv asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007-2013 este contradictorie, lipsind totodată motivele pe care se întemeiază.

De asemenea, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului nu a efectuat o cercetare a litigiului, ci doar a preluat, necritic, toate argumentele pârâtului din întâmpinarea depusă la dosar.

Din conţinutul hotărârii recurate se observă că partea de considerente a acesteia este identică în conţinut cu susţinerile pârâtului din întâmpinare, fără ca instanţa să argumenteze de ce a respins susţinerile reclamantei, felul în care a analizat probatoriile administrate şi cum a interpretat, în manieră proprie, dispoziţiile legale incidente.

În speţă, se constată că instanţa de fond nu a explicat raţionamentul juridic propriu pe care l-a adoptat, astfel că, prin preluarea necenzurată a opiniei unei singure părţi, hotărârea pronunţată nu creează transparenţă asupra silogismului judiciar care trebuie să explice şi să justifice dispozitivul şi care să permită realizarea controlului judiciar.

Deşi instanţa a pronunţat o soluţie care reprezintă fondul cauzei, este notabil că argumentele reclamantei nu au fost cercetate, deci nu au servit ca suport al concluziilor instanţei, concluzii care nu se fundamentează pe stabilirea unei stări de fapt sau pe maniera în care legea devine incidentă în cauză.

De altfel, instanţa de fond nici nu putea proceda la stabilirea corectă a stării de fapt, câtă vreme în dosarul de fond nu se regăseşte Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/3.02.2016, în privinţa căruia a fost respinsă contestaţia administrativă prin decizia a cărui anulare se solicită. Acesta a fost depus la dosarul de recurs de către recurenta - reclamantă, la solicitarea instanţei.

Analizarea legalităţii Deciziei nr. 1/3.03.2021 de soluţionare a contestaţiei, emisă de pârât, nu se putea face în lipsa Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/3.02.2016, în privinţa căruia societatea a invocat drept motive de nelegalitate aplicarea retroactivă a dispoziţiilor art. 2 pct. a1 din O.U.G. nr. 66/2011, dar şi a celorlalte acte normative indicate la punctul 7 al procesului-verbal, neindicarea temeiului de drept al actului sancţionator emis şi a textului de lege încălcat de societate, nedescrierea situaţiei de fapt în titlul de creanţă.

Din conţinutul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/3.02.2016, depus de recurentă în dosarul de recurs, reiese că se fac referiri atât la recuperarea plăţilor duble făcute eronat beneficiarilor (pagina 3, pagina 4 şi pagina 18 din acest act administrativ), cât şi la neîndeplinirea condiţiilor/criteriilor pentru acordarea compensaţiei, deoarece nu s-a făcut dovada că pierderile înregistrate de societate sunt produse ca efect al restricţiilor impuse pentru Situl Natura 2000.

În acelaşi timp, Înalta Curte reţine că prima instanţă a invocat în cuprinsul considerentelor hotărârii atât aspecte legate de nelegala acordare a dublei compensaţii (penultimul paragraf de la pagina 7 a sentinţei), cât şi aspecte legate de neîndeplinirea criteriilor de acordare a compensaţiei (primul paragraf de la pagina 7 a sentinţei).

Ca urmare, nu este stabilită cu certitudine în ce constă abaterea imputată reclamantei, urmând ca instanţa de rejudecare să aibă ca primă sarcină lămurirea acestui aspect de fapt (care din cele două aspecte reprezintă conţinutul neregulii sau dacă ambele au fost reţinute de organele de control).

În concluzie, motivarea instanţei de fond nu permite instanţei de control judiciar examinarea legalităţii sentinţei prin care a fost respinsă reclamantei, astfel încât să asigure recurentei-reclamante un proces echitabil, întrucât cauza a fost soluţionată fără să fie analizate efectiv şi să fie lămurite motivat împrejurările de fapt şi de drept invocate de reclamantă, în raport de circumstanţele cauzei şi probele administrate, elemente imperativ necesare pentru exercitarea controlului de legalitate, lipsa acestora fiind echivalentă cu nemotivarea hotărârii pronunţate.

Constatând că acest prim motiv de casare este fondat, iar admiterea acestuia conduce la casarea hotărârii cu consecinţa trimiterii cauzei la prima instanţă, se apreciază că nu este necesară verificarea celui de-al doilea motiv de casare - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prima instanţă urmând să procedeze atât la rejudecarea aspectului privitor la lipsa calităţii procesuale pasive a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor POP 2007 - 2013 din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, cât şi la corecta stabilire a situaţiei de fapt, cu luarea în considerare a tuturor motivelor de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată şi reiterate în prezentul recurs, dar şi a apărărilor intimatului - pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 70/2022 din 19 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 noiembrie 2023.