ANRP’s post-transfer accounting of restitution provisions: compliance with mandatory MFP norms for unpaid validated decisions prevails over audit finding of unjustified liability

Şedinţa publică din data de 6 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 19.11.2020 sub nr. x/2020, reclamanta AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU RESTITUIREA PROPRIETĂŢILOR a formulat în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI contestaţie împotriva încheierii nr. 38 din 03.11 2020 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României - Departamentul II, prin care a solicitat anularea măsurii dispuse la pct. I.2. din Decizia nr. 13/07.09.2020, emisă de către Direcţia 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curţii de Conturi; suspendarea aplicării pct. I.2 din Decizia nr. 13/07 09 2020, emisă de către Direcţia 2 din Cadrul Departamentului II din cadrul Curţii de Conturi, până la soluţionarea prezentului litigiu.

Prin încheierea de şedinţă din data de 09.12.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti a dispus respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată, iar prin decizia civilă nr. 3750/17.06.2021, pronunţată în dosarul cu acelaşi număr, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus respingerea recursului ANRP privitor la soluţia dată asupra cererii de suspendare a executării măsurilor stabilite de către Curtea de Conturi.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 993 din 23 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, solicitând instanţei admiterea acestuia, casarea sentinţei cu admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

Cererea de recurs a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Reţinerea primei instanţe în sensul că nu se justifică faptul că, ulterior datei de 31 decembrie 2013, reclamanta a continuat să constituie provizioane în propriile situaţii financiare, pentru drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român, chiar dacă plata acestor creanţe era efectuată de către Ministerul Finanţelor, menţionând că adresele MFP nr. x/24.03.2014 şi nr. x/24.03.2014 se referă strict la perioada de până la intrarea în vigoare la Legii nr. 165/2013, este eronată.

Astfel, pentru implementarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13/07.09.2020 a Curţii de Conturi a României, A.N.R.P. a solicitat M.F.P., prin adresa nr. x/07.12.2020, elaborarea si adoptarea unei monografii contabile pentru înregistrarea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român.

Prin adresa nr. x/10.02.2021, A.N.R.P. a formulat revenire la solicitarea adresată Ministerului Finanţelor, solicitând transmiterea monografiei în vederea înregistrării unitare în contabilitate, pe durata întregului exerciţiu financiar, a drepturilor de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra statului român.

Prin răspunsul formulat, înregistrat în cadrul A.N.R.P cu nr. x/03.03.2021, Ministerul Finanţelor a susţinut utilizarea monografiei privind înregistrarea în contabilitate a titlurilor de despăgubire transmisă prin adresa nr. x/2014, precum şi completarea acesteia cu adresa nr. x bis/2014 referitoare la monografia contabilă ce trebuie utilizată "în aplicarea Legii nr. 165/2013".

Ministerul Finanţelor a apreciat ca fiind îndeplinite condiţiile de recunoaştere a provizionului prevăzute la pct. 3 al Capitolului III "Prevederi referitoare la elementele de bilanţ" din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1917/2005, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, prevederile pct. 2.11(2) din Ordinul nr. 129/18.01.2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018 şi pentru modificarea altor norme metodologice în domeniul contabilităţii instituţiilor publice, stipulează următoarele:

"Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor înregistrează ca provizioane, potrivit cap. III "Prevederi referitoare la elementele de bilanţ" Ut B "Datorii" pct. 3 "Provizioane" din Normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.917/2005, sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituţie si neplătite, reprezentând despăgubirile acordate persoanelor îndreptăţite conform prevederilor legislaţiei în vigoare."

Mai mult decât atât, în situaţiile financiare anuale şi trimestriale, în Anexa nr. 40a a fost introdus pentru specificul instituţiei rândul nr. 489.22 "Provizioane necurente reprezentând titluri de plata emise in baza Legii 247/2005, decizii emise in temeiul Legilor 9/1998 si 290/2003, precum si titluri de despăgubire emise de Comisia Naţionala pentru compensarea imobilelor (din soldul ct. 1510201)".

Astfel, ANRP respectă întocmai evidenţierea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor statului român, recomandate de MF atât prin Ordinele Ministrului Finanţelor ce reglementează normele de închidere trimestriale şi anuale, cât şi prin monografiile transmise.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, în cadrul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Recurenta susţine că, în decembrie 2020, a solicitat MFP elaborarea şi adoptarea unei monografii contabile pentru înregistrarea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român, iar prin răspunsul din martie 2021, Ministerul Finanţelor a susţinut utilizarea monografiei privind înregistrarea în contabilitate a titlurilor de despăgubire transmisă prin adresa nr. x/2014, precum şi completarea acesteia cu adresa nr. x/2014 referitoare la monografia contabilă ce trebuie utilizată "în aplicarea Legii nr. 165/2013".

De asemenea, făcând referire la Normele metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31.12.2018 şi pentru modificarea altor norme metodologice în domeniul contabilităţii instituţiilor publice, aprobate prin Ordinul nr. 29/18.01.2019, recurenta susţine că în situaţiile financiare anuale şi trimestriale, în Anexa nr. 40a a fost introdus, pentru specificul ANRP, rândul nr. 489.22, situaţie în care ANRP ar respecta întocmai evidenţierea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor Statului Român, recomandate de MF atât prin ordinele ministrului care reglementează normele de închidere trimestriale şi anuale, cât şi prin monografiile transmise.

Cererea de recurs nu relevă vreo critică adusă sentinţei civile pentru a fi încadrată în motivul de casare prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ.. Practic, recursul promovat reprezintă o reluare a unor argumente invocate la instanţa de fond, dar fără a se aduce, în concret, o critică asupra considerentelor care au stat la baza soluţiei de respingere a cererii de anulare a actelor administrative contestate.

Simplele referiri la Normele metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31.12.2018, aprobate prin Ordinul nr. 129/2019 sau la corespondenţa purtată cu Ministerul Finanţelor, după emiterea Deciziei nr. 13/2020 a Curţii de Conturi nu sunt suficiente pentru casarea sentinţei atacate, respectiv pentru anularea măsurii de la pct. I.2 din decizia Curţii de Conturi.

Auditul financiar a vizat anul 2019 (nu anul 2018), iar corespondenţa ANRP cu MF, ulterioară stabilirii măsurii din Decizia nr. 13/2020, nu este de natură să conducă la modificări asupra deficienţelor consemnate în actul de control şi care au stat la baza măsurii contestate. În aceste condiţii, nu se poate determina în ce a constat greşeala primei instanţe raportat la motivul de casare invocat, atâta timp cât recurenta-reclamantă a făcut referire la norme metodologice aplicabile pentru un alt an financiar (2018) sau la înscrisuri care pot fi calificate ca reprezentând demersuri pentru îndeplinirea măsurii, nicidecum pentru anularea acesteia. Deopotrivă, aşa zisele înscrisuri noi, anexate recursului, au fost depuse la dosarul primei instanţe, pentru termenul din 14.04-2021, au fost analizate de prima instanţă şi, nefiind relevante, nu au avut aptitudinea de a conduce la o soluţie de admitere a acţiunii în anulare.

Potrivit abaterii de la pct. II.4 din Procesul-verbal de constatare, prezentată la pct. 2 din partea de constatare a deciziei, în esenţă, s-a constatat că ANRP a constituit provizioane pentru sume de bani reprezentând drepturi de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra Statului Român, deşi nu erau îndeplinite condiţiile de constituire şi recunoaştere a provizioanelor.

Astfel, la data de 31.12.2019, soldul final creditor al contului 151 "Provizioane" a fost în sumă de 4.392.076.620,09 Iei şi reprezintă valoarea provizioanelor constituite la nivelul ANRP atât în anul 2019, cât şi în anii anteriori şi diminuate cu valoarea titlurilor de plată emise în perioada 2014 - 2019.

Neregulile financiar - contabile au fost constatate în raport de dispoziţiile pct. 3.1 şi 3.3. din Ordinul MFP nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru institu0e publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, cu modificările şi completările ulterioare.

În motivarea acţiunii introductive, ANRP a făcut referire la unele împrejurări care au fost arătate atât prin contestaţia prealabilă, cât şi prin obiecţiunile la actul de control, în sensul că prin Decizia nr. 10/2013 a Curţii de Conturi s-a dispus în sarcina conducerii ANRP obligaţia de înregistrare a operaţiunilor reprezentând drepturi stabilite prin titlurile de despăgubire reprezentând drepturi de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român, pentru întocmirea unor situaţii financiare corecte.

Totuşi, prin cererea de recurs nu s-a mai făcut vreo referire la împrejurările invocate iniţial (spre exemplu, la Decizia nr. 10/2013 sau la prevederile Ordinului MFP nr. 116/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2013).

Or, în mod corect, atât Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, cât şi prima instanţă au reţinut că susţinerile reclamantei sunt neîntemeiate, întrucât în anul 2013 plata despăgubirilor era efectuată de către ANRP, dar acestea nu erau înregistrate în evidenţa contabilă a instituţiei. Prin urmare, această situaţie a stat la baza măsurilor din Decizia nr. 10/2013.

Ulterior, prin Legea nr. 165/2013 (art. 31) şi Legea nr. 164/2014 (art. 10) obligaţia de plată a despăgubirilor a fost transferată în sarcina Ministerului Finanţelor Publice, însă, cu toate acestea, ANRP a continuat să constituie provizioane, în propriile situaţii financiare, pentru drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român, chiar dacă plata acestor creanţe era efectuată de către o altă entitate publică - Ministerul Finanţelor Publice.

În mod corect, prima instanţa a constatat ca neîntemeiate susţinerile reclamantei în legătură cu Ordinul MFP nr. 116/2014.

Recurenta a făcut referire la o monografie contabilă anterioară (pentru situaţiile financiare la 31.12.2013), adică pentru o perioadă anterioră celei auditate, iar prima instanţă a reţinut, în mod corect, că era aplicabilă în perioada în care plata despăgubirilor era efectuată de către ANRP. Chiar dacă ANRP a făcut referire la diverse documente transmise de-a lungul timpului la MFP, totuşi, în cauza de faţă, recurenta nu a prezentat niciun document sau argument prin care să susţină faptul că provizioanele constituite (pentru sumele de bani reprezentând drepturi de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra statului român) îndeplinesc condiţiile de constituire şi de recunoaştere a acestora, astfel cum sunt stabilite prin Ordinul MFP nr. 1917/2005 şi prezentate în Procesul-verbal de constatare, întocmit de echipa de audit.

Recurenta a susţinut că prima instanţă ar fi fost indusă în eroare de către Curtea de Conturi. Contrar susţinerilor recurentei, în realitate, ANRP nu a prezentat documente/informaţii care să conducă Ia modificarea sau anularea măsurilor contestate.

În contestaţia prealabilă, dar şi în acţiunea introductivă, ANRP a omis să facă vreo referire la Ordinul MFP nr. 129/2019 emis pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018 şi pentru modificarea altor norme metodologice în domeniul contabilităţii instituţiilor publice.

Însă, după declanşarea litigiului, contrar regulii concordanţei, ANRP a prezentat alte argumente în faţa instanţei de judecată, care nu au fost aduse la cunoştinţa Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor, deşi "regula concordanţei" dintre contestaţia prealabilă şi acţiunea introductivă consecutivă impunea ca motivele invocate în faţa instanţei de judecată să fi fost invocate deja, în cadrul procedurii prealabile, si în faţa emitentului actului.

Altfel spus, afirmaţiile ANRP, întemeiate pe prevederi din Ordinul MFP nr. 129/2019, nu se regăsesc în contestaţia prealabilă şi nici în cererea introductivă de instanţă, fiind invocate înainte de închiderea dezbaterilor, sub pretextul că ar reprezenta un motiv de anulare a măsurii de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/2020 a Departamentului II.

Aşa cum a arătat şi în faţa primei instanţe, ANRP induce în eroare instanţa de judecată, întrucât prevederea invocată [pct. 2.11 (2) din Normele metodologice privind întocmirea si depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018] vizează o perioadă diferită de cea care a format obiectul misiunii de audit financiar [în speţă este vorba despre auditul financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la instituţiile publice pentru anul 2019\.

De asemenea, în cuprinsul ordinului invocat (Ordinul MFP nr. 129/2019) se face referire la faptul că sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituţie şi neplătite se înregistrează ca provizioane. Cu toate acestea, din verificarea efectuată de auditorii publici externi a rezultat că la nivelul ANRP se înregistrează ca provizioane hotărârile validate de către ANRP şi, ulterior, titlurile de plată emise şi nu a celor neplătite, aşa cum se precizează prin Ordinul emis de către MFP. Astfel, la sfârşitul unei perioade, soldul contului provizioane reprezintă valoarea aferentă hotărârilor validate/actualizate de către ANRP pentru care nu au fost emise titluri de plată. Mai mult, situaţia titlurilor de plată care nu au fost plătite trebuia să se regăsească la nivelul Ministerului Finanţelor, aceasta fiind instituţia căreia îi sunt alocate fonduri cu această destinaţie şi prin intermediul căreia se realizează plata obligaţiilor Starului Român faţă de beneficiarii legilor retrocedărilor. Altfel spus, pentru ANRP nu sunt alocate fonduri cu destinaţia de plată a despăgubirilor.

In altă ordine de idei, în materia contenciosului administrativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, astfel cum rezultă atât dîn dispoziţiile generale ale art. 193 C. proc. civ., cât şi din dispoziţiile speciale ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Or, aşa cum a mai arătat, referirile ANRP la Ordinul MFP nr. 129/2019, precum şi referirile la corespondenţa purtată cu MF, ulterior emiterii Deciziei nr. 13/2020, sunt făcute cu eludarea procedurii prealabile şi, totodată, sunt de natură să inducă în eroare instanţa de judecată în privinţa constituirii de către ANRP a provizioanelor pentru sumele plătite de către Ministerul Finanţelor. Mai mult, în mod indirect, ANRP a recunoscut că pentru titlurile de plată, chiar dacă au fost emise de către ANRP, plata se realizează de către Ministerul Finanţelor Publice.

De asemenea, se poate observa că măsura de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/2020 a Departamentului II a fost dispusă în sensul reglementării modului de evidenţiere a drepturilor de creanţă, aşa cum stabilesc prevederile legale în vigoare, după apariţia Legii nr. 165/2013 şi a Legii nr. 164/2014, iar în contextul în care prin adresa nr. x/07.12.2020 (adresată Ministerului Finanţelor Publice), ANRP a solicitat "sprijin în elaborarea şi adoptarea unei monografii contabile pentru înregistrarea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român", acest demers al ANRP nu poate reprezenta motiv de anulare a măsurii, ci doar un fapt juridic privitor la modul de ducere la îndeplinire a măsurii de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/2020.

Invocarea de către ANRP a corespondenţei purtată cu Ministerul Finanţelor, după emiterea Deciziei nr. 13/2020 a Departamentului II din cadrul Curţii de Conturi, nu este de natură să conducă la concluzia că sentinţa ar fi nelegală ori că măsura contestată ar fi nelegală.

În cuprinsul ordinului invocat (OMFP nr. 129/2019) se face referire la faptul că sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituţie şi neplătite se înregistrează ca provizioane. Cu toate acestea, din verificarea efectuată a rezultat ca la nivelul ANRP se înregistrează ca provizioane hotărârile validate de către ANRP si, ulterior, titlurile de plată emise şi nu a celor neplătite, aşa cum se precizează prin OMFP.

De altfel, din prevederile Legii nr. 165/2013 şi ale Legii nr. 164/2014 rezultă faptul că plata se va efectua în tranşe pe parcursul a 5 ani, precum şi faptul că aceasta se va efectua de către Ministerul Finanţelor. Astfel, la sfârşitul unei perioade, soldul contului provizioane reprezintă valoarea aferentă hotărârilor validate/actualizate de către ANRP pentru care nu au fost emise titluri de plată. De asemenea, situaţia titlurilor de plată care nu au fost plătite trebuie sa se regăsească la nivelul MF în contextul în care pentru ANRP nu sunt alocate fonduri cu această destinaţie,

In cazul de faţă, deşi ANRP încearcă să dea alte valenţe corespondenţei purtată de către aceasta cu Ministerul Finanţelor, este evident că răspunsurile Ministerului Finanţelor nu sunt de natură să afecteze măsura dispusă întrucât, în final, se arată atât faptul că răspunderea pentru organizarea şi conducerea contabilităfii revine ordonatorului de credite sau altei persoane care are obligaţia gestionării entităţii respective, potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea contabilităţii nr. 82/1991, cât şi faptul că, în temeiul alin. (4) al aceluiaşi articol de lege, răspunderea pentru aplicarea necorespunzătoare a reglementărilor contabile revine directorului economic, contabilului-şef sau altei persoane împuternicite sa îndeplinească această funcţie, împreună cu personalul din subordine.

Cu alte cuvinte, sunt nefondate susţinerile ANRP potrivit cărora, în esenţă, provizioanele ar fi fost constituite potrivit vechilor îndrumări ale Ministerului Finanţelor, care ar mai fi aplicabile şi situaţiilor financiare pentru anul 2019, în condiţiile în care, pe de o parte, la data de 31.12.2019, soldul final creditor al contului 151 "'Provizioane " a fost în sumă de 4.392.076.620,09 Iei şi reprezenta valoarea provizioanelor constituite la nivelul ANRP atât în anul 2019, cât şi în anii anteriori şi diminuate cu valoarea titlurilor de plată emise în perioada 2014 - 2019, iar pe de altă parte, obligaţia de plată a fost transferată la Ministerul Finanţelor.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 C. proc. civ.

5. Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea depusă de intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României i-a fost comunicată în termenul legal, recurenta - reclamantă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor nu a combătut apărările acesteia în cadrul unui răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) din C. proc. civ. incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 şi 494 C. proc. civ.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

6.1. Elemente de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

În perioada 09.06.2020 - 31.07.2020, Departamentul II din cadrul Curţii de Conturi a efectuat misiunea de "Audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la instituţiile publice" pentru anul 2019, la Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor (ANRP), constatările fiind consemnate în Procesul-verbal de constatare, anexă la Raportul de audit financiar nr. x/31.07.2020.

În baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, precum şi în baza prevederilor pct. 174 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (RODAS), aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014, publicat în Monitorul Oficial nr. 547/24.07.2014, prin Decizia nr. 13/07.09.2020 a Departamentului II s-au prevăzut, în sarcina ANRP, măsuri care vizează înlăturarea neregulilor în activitatea financiar-contabilă şi/sau fiscală controlată [măsurile prevăzute la pct. I.I -I.2 din decizia sus menţionată].

A.N.R.P. a formulat contestaţie prealabilă, înregistrată la Curtea de Conturi sub nr. x/28.09.2020, conform prevederilor pct. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 publicată în M. Of. al României Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014 (denumit în continuare R.O.D.A.S.), care a fost respinsă prin încheierea nr. 38/03.11.2020, emisă de către Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul instituţiei pârâte.

Prin acţiunea care formează obiectul dosarului nr. x/2020 al Curţii de Apel Bucureşti, ANRP a solicitat instanţei de judecată să dispună anularea încheierii nr. 38/03.11.2020 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor, respectiv anularea măsurii de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/07.09.2020 a Curţii de Conturi - Departamentul 11, suspendarea aplicării pct. 1.2 din Decizia nr. 13/2020 Curţii de Conturi -Departamentul II, până la soluţionarea litigiului.

O altă cerere de chemare în judecată, cu un conţinut identic, a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, iar ca urmare a admiterii excepţiei de litispendenţă, cele două cauze au fost reunite sub nr. x/2020.

Prin încheierea de şedinţă din data de 09.12.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti a dispus respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată, iar prin decizia civilă nr. 3750/17.06.2021, pronunţată în dosarul cu acelaşi număr, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus respingerea recursului ANRP privitor la soluţia dată asupra cererii de suspendare a executării măsurilor stabilite de către Curtea de Conturi.

Prin sentinţa civilă nr. 993/23.06.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti a dispus respingerea cererii de anulare a măsurii de la pct. 1.2 din Decizia nr. 13/07.09.2020 a Curţii de Conturi - Departamentul II.

Măsurile care fac obiectul prezentului litigiu, respectiv cele de la pct. I.2 din Decizia nr. 13/2020, au fost stabilite în sarcina conducerii entităţii verificate, A.N.R.P., în temeiul dispoziţiilor art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, şi prevăd:

"Conducerea A.N.R.P. va dispune luarea măsurilor legale care se impun în vederea remedierii modului de evidenţiere şi înregistrare a drepturilor de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român, stabilite prin titlurile de despăgubire şi deciziile de compensare emise de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor şi prin deciziile de validare sau actualizare emise de A.N.R.P., astfel încât situaţiile financiare să reflecte realitatea şi exactitatea datelor înscrise (pentru înlăturarea abaterii prezentată la pct. 2 din Decizie)."

Potrivit abaterii de la pct. . II.4 din Procesul-verbal de constatare, s-a constatat că A.N.R.P. a constituit provizioane pentru sume de bani reprezentând drepturi de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra Statului Român, deşi nu erau îndeplinite condiţiile de constituire şi recunoaştere a provizioanelor.

Astfel, la data de 31.12.2019, soldul final creditor al contului 151 "Provizioane" a fost în sumă de 4.392.076.620,09 RON şi reprezintă valoarea provizioanelor constituite la nivelul A.N.R.P. atât în anul 2019, cât şi în anii anteriori şi diminuate cu valoarea titlurilor de plată emise în perioada 2014 - 2019.

Neregulile financiar - contabile au fost constatate în raport de dispoziţiile pct. 3.1 şi 3.3. din Ordinul MFP nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora:

- pct. . 3 "Provizioane"

3. 1. "Definiţie" - "Provizionul este o datorie cu exigibilitate sau valoare incertă, Provizioanele nu pot depăşi din punct de vedere valoric sumele care sunt necesare stingerii obligaţiei curente la data bilanţului.

3.3. "Condilii pentru recunoaşterea provizioanelor"

"Un provizion va fi recunoscut numai în momentul în care: o instituţie are o obligaţie curentă generată de un eveniment anterior; este probabil ca o ieşire de resurse să fie necesară pentru a onora obligaţia respectivă şi poate fi realizată o estimare credibilă a valorii obligaţiei.

Dacă aceste condiţii nu sunt îndeplinite, nu va fi recunoscut un provizion".

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor intimatei-pârâte

Înalta Curte constată că prin Măsura 8.2 din Decizia nr. 10/2013 a Curţii de Conturi a României, auditorii externi au stabilit că Preşedintele ANRP va dispune înregistrarea conform prevederilor legale a operaţiunilor reprezentând drepturile stabilite prin titlurile de despăgubire reprezentând drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român, precum şi drepturile stabilite prin hotărâri sau decizii transmise la ANRP de către celelalte instituţii, în vedere achitării.

De asemenea, prin punctul 2.11.(2) din O.M.F.P. nr. 116/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2013, s-a dispus că, la data de 31 decembrie 2013 Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor va înregistra sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituţie, reprezentând despăgubiri acordate persoanelor îndreptăţite potrivit prevederilor Legii nr. 9/1998 (privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea statului bulgar în urma aplicării Tratatului dintre România şi Bulgaria, semnat Ia Craiova Ia 7 septembrie 1940, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), Legii nr. 290/2003 (privind acordarea de despăgubiri sau compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, reţinute sau rămase în Basarabia, Bucovina de Nord şi Ţinutul Herţa, ca urmare a stării de război şi a aplicării Tratatului de pace între România şi Puterile Aliate şi Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, cu modificările şi completările ulterioare) şi Legii nr. 393/2006 (privind acordarea de compensaţii cetăţenilor români pentru bunurile trecute în proprietatea fostului Regat al Sârbilor, Croaţilor şi Slovenilor, în urma aplicării Protocolului privitor la câteva insule de pe Dunăre şi la un schimb de comune între România şi Iugoslavia, încheiat la Belgrad la 24 noiembrie 1923, şi a Convenţiei dintre România şi Regatul Sârbilor, Croaţilor şi Slovenilor, relativă la regimul proprietăţilor situate în zona de frontieră, semnată la Belgrad la 5 iulie 1924, cu modificările ulterioare) ca provizioane, conform lit. B) pct. 3 "Provizioane" din cap. III "Prevederi referitoare la elementele de bilanţ" din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii Instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1917/2005, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin adresa nr. x/24.03.2014. completată prin adresa nr. x/25.03.2014, MFP a fost transmisă monografia contabilă pentru înregistrarea drepturilor de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor (Legea nr. 9/1998, Legea nr. 290/2003, Legea nr. 393/2006 şi Legea nr. 165/2013.),

Prin Decizia nr. 13/21.09.2015, Curtea de Conturi a dispus conducerii A.N.R.P. să ia măsurile necesare care se impun în vederea finalizării evidenţei analitice a obligaţiilor către persoanele îndreptăţite şi să solicite M.F.P. elaborarea şi adoptarea unei metodologii contabile actualizate, în concordanţă cu prevederile Legii nr. 165/2013 şi Legii nr. 164/2014.

Pentru ducerea la îndeplinire a măsurii dispuse de către auditorii externi, A.N.R.P. a solicitat M.F.P. prin adresa nr. x/01.09.2015 elaborarea şi adoptarea unei monografii contabile actualizate, în concordanţă cu prevederile Legii nr. 165/2013 şi Legii nr. 164/2014.

Ca urmare a adresei A.N.R.P., M.F.P. a informat reclamanta că prin adresa nr. x/29.12.2015 a solicitat Curţii de Conturi a României un punct de vedere cu privire la monografia contabilă privind înregistrarea în contabilitate a titlurilor de despăgubire, stabilită prin adresa nr. x bis/2014.

Ulterior, prin Raportul de audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la instituţiile publice pentru anii 2014-2015, finalizat prin Decizia nr. 19/2016, Curtea de Conturi a României a dispus, cu privire la A.N.R.P. efectuarea înregistrării în contabilitate a tuturor drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale, respectiv a tuturor sumelor reprezentând despăgubirile acordate prin puncte.

Ca urmare a măsurilor dispuse, A.N.R.P. a solicitat încă o dată M.F.P., prin adresa nr. x/11.07.2016, comunicarea unei monografii contabile pentru înregistrarea despăgubirilor acordate sub formă de puncte.

Prin răspunsul formulat, respectiv adresa nr. x/12.09.2016, M.F.P. a opinat că se poate folosi aceeaşi monografie utilizată pentru înregistrarea titlurilor de despăgubire comunicată prin adresa nr. x/25.03.2014, ce a completat adresa nr. x/24.03.2014.

În mod similar, pentru implementarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13/07.09.2020 a Curţii de Conturi a României, decizie emisă ca urmare a misiunii de control cu tema "Audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la instituţiile publice" pentru anul 2019, A.N.R.P. a solicitat M.F.P., prin adresa nr. x/07.12.2020, elaborarea si adoptarea unei monografii contabile pentru înregistrarea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor asupra statului român.

Prin adresa nr. x/10.02.2021, A.N.R.P. a formulat revenire la solicitarea adresată Ministerului Finanţelor, solicitând transmiterea monografiei în vederea înregistrării unitare în contabilitate, pe durata întregului exerciţiu financiar, a drepturilor de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra statului român.

Prin răspunsul formulat, înregistrat în cadrul A.N.R.P cu nr. x/03.03.2021, Ministerul Finanţelor a susţinut utilizarea monografiei privind înregistrarea în contabilitate a titlurilor de despăgubire transmisă prin adresa nr. x/2014, precum şi completarea acesteia cu adresa nr. x bis/2014 referitoare la monografia contabilă ce trebuie utilizată "în aplicarea Legii nr. 165/2013".

Ministerul Finanţelor a apreciat în răspunsul la solicitare ca fiind îndeplinite condiţiile de recunoaştere a provizionului prevăzute la pct. 3 al Capitolului III "Prevederi referitoare la elementele de bilanţ" din Normele metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1917/2005, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin decizia contestată în cauza de faţă, i s-a reproşat reclamantei A.N.R.P. faptul că a constituit provizioane pentru sume de bani reprezentând drepturi de creanţă ale beneficiarilor legilor retrocedărilor asupra Statului Român, deşi nu erau îndeplinite condiţiile de constituire şi recunoaştere a provizioanelor, în sensul că prin Legea nr. 165/2013 (art. 31) şi Legea nr. 164/2014 (art. 10) obligaţia de plată a despăgubirilor a fost transferată în sarcina Ministerului Finanţelor Publice, însă, cu toate acestea, ANRP a continuat să constituie provizioane, în propriile situaţii financiare, pentru drepturile de creanţă ale deţinătorilor asupra Statului Român, chiar dacă plata acestor creanţe era efectuată de către o altă entitate publică - Ministerul Finanţelor Publice. Astfel, la data de 31.12.2019, soldul final creditor al contului 151 "Provizioane" a fost în sumă de 4.392.076.620,09 RON şi reprezintă valoarea provizioanelor constituite la nivelul A.N.R.P. atât în anul 2019, cât şi în anii anteriori şi diminuate cu valoarea titlurilor de plată emise în perioada 2014 - 2019.

Astfel, pârâta Curtea de Conturi a susţinut că adresele MFP nr. x/24.03.2014 şi nr. x/24.03.2014 se referă strict la perioada de până la intrarea în vigoare la Legii nr. 165/2013, că monografia contabilă anterioară era aplicabilă în perioada în care plata despăgubirilor era efectuată de către ANRP şi că ANRP nu a prezentat niciun document sau argument prin care să susţină faptul că provizioanele constituite îndeplinesc condiţiile de constituire şi de recunoaştere a acestora, astfel cum sunt stabilite prin Ordinul MFP nr. 1917/2005 şi prezentate în Procesul-verbal de constatare, întocmit de echipa de audit.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, până la data de 31.12.2013, plata despăgubirilor era efectuată de reclamanta ANRP, fără ca acestea să fie înregistrată în contabilitate, iar aceasta a fost raţiunea emiterii Deciziei nr. 10/2013 a Curţii de Conturi a României.

De asemenea, prin apariţia Legilor nr. 165/2013 respectiv nr. 164/2014, obligaţia de plată a despăgubirilor a fost transferată de la ANRP către Ministerul Finanţelor Publice.

Înalta Curte constată însă că prima instanţă a omis să analizeze prevederile Ordinului MFP nr. 129/18.01.2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31 decembrie 2018 şi pentru modificarea altor norme metodologice în domeniul contabilităţii instituţiilor publice, care la pct. 2.11 (2) stipulează următoarele:

"Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor înregistrează ca provizioane, potrivit cap. III "Prevederi referitoare la elementele de bilanţ" Ut B "Datorii" pct. 3 "Provizioane" din Normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.917/2005, sumele prevăzute prin hotărâri validate de către această instituţie si neplătite, reprezentând despăgubirile acordate persoanelor îndreptăţite conform prevederilor legislaţiei în vigoare."

Ordinul nr. 1998/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare trimestriale şi a unor raportări financiare lunare ale instituţiilor publice în anul 2019, precum şi pentru modificarea şi completarea altor norme metodologice în domeniul contabilităţii publice nu a modificat din acest punct de vedere norma de mai sus.

Astfel, în situaţiile financiare anuale şi trimestriale, în Anexa nr. 40a a fost introdus pentru specificul instituţiei rândul nr. 489.22 "Provizioane necurente reprezentând titluri de plata emise in baza Legii 247/2005, decizii emise in temeiul Legilor 9/1998 si 290/2003, precum si titluri de despăgubire emise de Comisia Naţionala pentru compensarea imobilelor (din soldul ct. 1510201)".

Înalta Curte nu poate reţine apărarea intimatei-pârâte, în sensul că simplele referiri la Normele metodologice privind întocmirea şi depunerea situaţiilor financiare ale instituţiilor publice la 31.12.2018, aprobate prin Ordinul nr. 129/2019 sau la corespondenţa purtată cu Ministerul Finanţelor, după emiterea Deciziei nr. 13/2020 a Curţii de Conturi nu sunt suficiente pentru casarea sentinţei civile atacate sau că înscrisurile noi, anexate recursului nu au avut aptitudinea de a conduce la o soluţie de admitere a acţiunii în anulare. Faptul că nu ar fi fost invocate prin contestaţia administrativă nu poate înlătura obligaţia intimatei de a aplica normele legale incidente din cuprinsul acestor ordine mai sus menţionate.

Trecând la analiza condiţiilor pentru constituirea provizioanelor regelementate de dispoziţiile Ordinului MFP nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea şi conducerea contabilităţii instituţiilor publice, Planul de conturi pentru instituţiile publice şi instrucţiunile de aplicare a acestuia, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că acestea sunt îndeplinite; exigibilitatea sumelor este incertă, întrucât stingerea datoriei are loc la momentul în care sunt aprobate credite bugetare cu această destinaţie, cuprinse în anexa la legea bugetului de stat pentru ordonatorul principal de credite Ministerul Finanţelor.

Prin înregistrarea în contabilitatea ANRP a provizioanelor pentru sume prevăzute în hotărâri validate de această instituţie şi neplătite sunt recunoscute datoriile statului român în bilanţul consolidat al administraţiei publice centrale, reprezentând valoarea despăgubirilor ca obigaţii de plată viitoare la Ministerul Finanţelor fiind evidenţiate doar obligaţiile de plată către beneficiari (titlurile de plată), în limita creditelor bugetare aprobate prin legea anuală a bugetului de stat.

Astfel, ANRP respectă întocmai evidenţierea drepturilor de creanţă ale deţinătorilor statului român, recomandate de MF atât prin Ordinele Ministrului Finanţelor ce reglementează normele de închidere trimestriale şi anuale, cât şi prin monografiile transmise.

Provizioanele au fost constituite în mod legal, având ca temei normele contabile mai sus menţionate, care nu puteau fi ignorate de controlorii Curţii de Conturi, făcând parte din baza legislativă, prin evidenţierea valorii titlurilor de despăgubire şi a deciziilor de compensare emise de către CNCI şi de CCSD şi a deciziilor de validare sau de actualizare emise de ANRP, din care a fost scăzută valoarea titlurilor de plată emise de ANRP în perioada 2014-2019; deci, au fost constituite provizioane exclusiv pentru sumele neplătite, conform normelor mai sus menţionate.

Prin urmare, constatând caracterul întemeiat al motivelor de recurs invocate de recurentă, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei recurate, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi va anula încheierea nr. 38/03.11.2020 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României - Departamentul II şi pct. I.2 din Decizia nr. 1 3/07.09.2020 emisă de Direcţia 2 din cadrul Departamentului II din cadrul Curţii de Conturi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor împotriva sentinţei civile nr. 993 din data de 23 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de IX-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2020.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Anulează încheierea nr. 38/03.11.2020 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României - Departamentul II şi pct. I.2 din Decizia nr. 1 3/07.09.2020 emisă de Direcţia 2 din cadrul Departamentului II din cadrul Curţii de Conturi.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402coroborat cu art. 396 alin. (2) din C. proc. civ., astăzi, 6 noiembrie 2023.