Inadmissibility of revision for breach of EU law priority where no specific Union norm was identified and domestic law governed the public procurement irregularity

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2023

Asupra cererea de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea înregistrată la data de 24.08.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comuna Sieu, în contradictoriu cu pârâtul Agenţia Pentru Finantarea Investitiilor Rurale, a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015 şi a Deciziei nr. 10217/19.04.2019, de soluţionare a contestaţiei înregistrată sub nr. x/05.02.2019, cu consecinţa anulării în tot a obligaţiilor stabilite în sarcina sa, pentru suma 3.943.571,16 RON, la care se adaugă TVA în cuantum de 939.793,77 RON, şi obligarea pârâtei la restituirea acestor sume, achitate la data de 19.12.2018, precum şi obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1025 din 23 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea privind pe reclamanta Comuna Sieu, în contradictoriu cu pârâta Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1025 din 23 decembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamata Comuna Sieu.

4. Hotărârea instanţei de recurs.

Prin decizia nr. 1043 din data de 23 februarie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins recursul formulat de reclamanta Comuna Sieu împotriva sentinţei nr. 1025 din 23 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

5. Cererea de revizuire.

Împotriva deciziei nr. 1043 din data de 23 februarie 2022, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat cerere de revizuire reclamanta Comuna Sieu, întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

În dezvoltarea motivelor cererii de revizuire se susţine că instanţa de recurs a interpretat vădit eronat prevederile legale vizând evaluarea ofertelor în cadrul procedurii de achiziţie şi consecutiv pretinsa obligaţie a reclamantei de a face verificări suplimentare în ceea ce priveşte înscrisurile în baza cărora A. a dovedit experienţa similară.

a) Referitor la cerinţele trasate de către reclamantă prin documentaţia de atribuire - Modalitatea în care ofertanţii trebuiau să dovedească îndeplinirea cerinţei experienţei similare, menţionează că în speţă îşi găsesc deplină aplicabilitate prevederile art. 188 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, care prevăd în mod limitativ care sunt documentele pe care autoritatea contractantă le poate solicita în vederea verificării capacităţii tehnice şi profesionale a ofertanţilor, iar A. S.R.L. a depus toate documentele solicitate prin Fişa de date, din care rezultă îndeplinirea cerinţei de calificare în discuţie, astfel cum acestea au fost solicitate prin Fişa de date: (1) declaraţia A. S.R.L., în care s-a individualizat contractul de execuţie lucrări nr. x/18.10.2010, (2) certificatul de bună execuţie (semnat şi stampilat atât de ofertant cât şi de beneficiar), în cadrul căruia a fost indicat beneficiarul lucrării, valoarea contractului, perioada de execuţie şi locul de execuţie a contractului, precizări referitoare la conformitatea executării cu normele profesionale în domeniu şi finalizarea lucrărilor; (3) mai mult, ofertantul a depus o copie a contractului de execuţie lucrări nr. x/18.10.2010 şi o copie a procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. x/18.11.2010, chiar dacă aceste documente nu fuseseră solicitate în mod expres prin Fişa de date.

b) Interpretarea dată de către instanţa de recurs cu privire la pretinsele obligaţii de a verifica documentele depuse pentru dovedirea criteriilor de calificare, care ar rezulta din art. 178 din O.U.G. nr. 34/2006, contravine prevederilor dreptului european, respectiv art. 57 din Directiva 2014/24/UE şi jurisprudenţei CJUE adiacente, care excludeau nu doar obligaţia reclamantei de a face verificări suplimentare, dar şi orice drept/posibilitate de a verifica aceste înscrisuri/de a proba falsul, din moment ce nu exista nicio suspiciune (suspiciunea fiind dedusă de către AFIR, abia în 2015, tocmai pentru că A. s-a dezis de propriile acte incluse în oferta evaluată de către reclamantă.

În continuare, susţine că instanţa de recurs a înlăturat argumentele sale cu privire la principiul încrederii legitime, arătând nefundamentat că reclamanta ar fi fost îndreptăţită să verifice veridicitatea informaţiilor prezentate de A., din moment ce neregula a existat, fără a indica de unde ar fi putut să aibă vreo suspiciune cu privire la documente şi/sau cum ar fi putut să determine că sunt false.

Raportat la semnificaţia noţiunii de neregulă, au fost ignorate prevederile dreptului european şi jurisprudenţa CJUE în materie, care confirmă că stabilirea în sarcina reclamantei, în mod automat, a unei nereguli, este nelegală, din moment ce în cadrul procedurii de achiziţie nu a avut posibilitatea să deceleze vreo neregulă/un fals şi nici nu a încălcat vreo prevedere legală.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi decizia atacată, prin prisma prevederilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată inadmisibilitatea cererii de revizuire, pentru următoarele considerente:

Conform dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

(2) Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevăzut la alin. (1), şi hotărârile definitive care nu evocă fondul.

(3) Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive şi se soluţionează de urgenţă şi cu precădere."

Decizia nr. 1043 din 23 februarie 2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, atacată cu revizuire, se încadrează în categoria celor enumerate la alin. (2) teza finală al art. 21 din Legea nr. 554/2004, fiind o hotărâre definitivă care nu evocă fondul.

Condiţia de admisibilitate a revizuirii întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 este aplicabilitatea dreptului Uniunii Europene în raportul juridic dedus judecăţii. Invocarea în cererea de revizuire a unor principii generale desprinse din jurisprudenţa CJUE, fără indicarea în concret a unei norme din dreptul unional care să fie aplicabilă cauzei, raportul juridic litigios fiind, de altfel, în totalitate sub incidenţa dreptului naţional, atrage respingerea ca inadmisibilă a căii de atac exercitate, pentru neîndeplinirea condiţiei premise stabilite de lege pentru promovarea acesteia.

Aşadar, pentru admisibilitatea cererii de revizuire întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 se impune calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre a Curţii Europene de Justiţie, iar nu faptele deduse judecăţii, întrucât s-ar ajunge la încălcarea autorităţii de lucru judecat prin schimbarea elementelor ce conturează raportul juridic dedus judecăţii.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere faptul că revizuirea este o cale extraordinară de atac, de retractare, şi poate fi exercitată numai în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute în art. 509 alin. (1) C. proc. civ., iar alături de aceste motive, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul, în art. 21 din Legea nr. 554/2004, a reglementat un nou motiv de revizuire, aplicabil în materia contenciosului administrativ.

Din această perspectivă, se constată a fi incidente prevederile paragrafelor 72, 73 şi 84 din Decizia nr. 45/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-au stabilit o serie de linii directoare de urmat pentru instanţa învestită cu soluţionarea cererii de revizuire, în analiza admisibilităţii căii de atac.

Aceste considerente sunt similare celor reţinute de CJUE în hotărârea pronunţată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, prin care s-a arătat că:

"dreptul comunitar nu impune unei jurisdicţii naţionale să reia în discuţie fondul litigiului şi să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri".

În analiza admisibilităţii cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunţate de CJUE sau dispoziţiile de drept unional apreciate a fi încălcate de partea care formulează o cerere de revizuire, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost analizată de către instanţă, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorităţii dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară.

Relevant este şi faptul că în Decizia nr. 45 din 12 decembrie 2016 publicată în M.Of. nr. 386 din 23 mai 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunţării acestora şi de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispoziţiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere."

Cazul de revizuire instituit prin textul legal a fost conceput ca un ultim remediu intern, menit să asigure preeminenţa prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi a celorlalte prevederi cu caracter obligatoriu şi urmează a fi analizat în contextul reglementării generale a acestei căi de atac extraordinare, de retractare, pentru că dreptul Uniunii Europene nu impune unei jurisdicţii naţionale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârşită prin hotărârea în cauză (cauza Rosmarie Kapferer împotriva Schlank & Schick GmbH, C- 234/2004).

În cauza de faţă, revizuenta nu a indicat o normă din dreptul Uniunii Europene aplicabilă cauzei, ci invocă încălcarea principiului încrederii legitime dedus din jurisprudenţa CJUE pe care revizuenta le apreciază a fi fost încălcat prin decizia supusă revizuirii, context în care admisibilitatea cererii de revizuire în temeiul art. 21 din Legea nr. 554/2004 s-ar putea realiza numai dacă s-ar constata încălcări ale normelor de drept european de către instanţa care a soluţionat cererea formulată de reclamanta Comuna Şieu împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015 şi a Deciziei nr. 10217/19.04.2019 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva acestui proces-verbal.

Or, principiile de drept unional sunt incidente numai în situaţiile în care o altă normă de drept unional este, de asemenea, aplicabilă raportului juridic dedus judecăţii întrucât protecţia acestor principii generale este asigurată când statele membre acţionează în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene. Când o situaţie juridică nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene, nu îşi găsesc aplicabilitatea principiile generale de drept unional.

Având în vedere că motivul de revizuire întemeiat pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept european incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre a Curţii Europene de Justiţie, iar nu faptele deduse judecăţii, întrucât s-ar ajunge la încălcarea autorităţii de lucru judecat prin schimbarea elementelor ce conturează raportul juridic dedus judecăţii, Înalta Curte constată că este inadmisibilă revizuirea prin care se urmăreşte schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată sub aspectul motivelor de fapt care susţin obiectul cererii. Este de asemenea, inadmisibil ca, sub cuvânt de prioritate a dreptului european, să se invoce în revizuire un motiv de nelegalitate cu totul nou, întrucât se opune caracterului extraordinar al căii de atac.

Motivul de revizuire invocat, conceput de legiuitor ca un ultim remediu intern menit să asigure preeminenţa dreptului european, trebuie analizat în contextul reglementării comune a acestei căi extraordinare de atac, care exclude posibilitatea transformării unei căi de atac de retractare într-o veritabilă cale de atac la calea de atac exercitată.

Or, în cauza de faţă, Înalta Curte constată că dreptul intern aplicabil, O.U.G. nr. 66/2011, asigură accesul liber la justiţie prin norme eficace şi accesibile, având în vedere că în raport de legislaţia europeană, instanţele naţionale au reţinut în mod constant că abaterea sau neregula nu trebuie să presupună un prejudiciu cert al bugetului U.E., ci şi unul potenţial.

Astfel, conform art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului U.E. - "neregularitate" - înseamnă orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

Referitor la "existenţa sau potenţialitatea unui efect prejudiciabil al încălcării/abaterii pentru bugetul generalul Uniunii Europene (...)", art. 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului U.E. din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene prevede:

"(1) în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile şi sancţiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".

Şi legislaţia naţională în speţă, H.G. nr. 459/2007, în art. 2 alin. (1), art. 27 şi art. 28 stabileşte regulile de eligibilitate ale cheltuielilor efectuate în cadrul programelor cu finanţare europeană iar, H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, prevede criteriile pentru cuantificarea corecţiilor financiare.

CJUE în hotărârea pronunţată la 16 martie 2006, în cauza C - 23/2004 - Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick Gmb H, a arătat că:

"dreptul comunitar nu impune unei jurisdicţii naţionale să reia în discuţie fondul litigiului şi să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri".

Revenind la analiza cererii de revizuire de faţă, Înalta Curte constată că, de fapt, prin criticile formulate, revizuenta este nemulţumită de modul în care a fost soluţionată contestaţia sa împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de modul în care instanţa a soluţionat cererea de chemare în judecată, urmărind să obţină o rejudecare a plângerii, însă, funcţia revizuirii, de cale extraordinară de atac, nu este aceea de a conduce la reevaluarea judecăţilor definitive în afara condiţiilor strict reglementate procedural.

Aşa cum s-a arătat şi în considerentele Deciziei nr. 572/2008 a Curţii Constituţionale publicată în M.O. nr. 58/01.05.2018:_"(…) dacă legiuitorul este suveran în a reglementa diferit în situaţii diferite accesul la o cale ordinară de atac, fără ca prin aceasta să fie afectat liberul acces la justiţie, a fortiori, o atare concluzie se impune atunci când în discuţie este accesul la o cale extraordinară de atac, care, prin definiţie, are caracter de excepţie şi deci poate fi valorificată numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege, în caz contrar existând riscul producerii unor perturbări majore ale stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice".

Concluzionând, atât timp cât reclamanta urmăreşte o rejudecare a cauzei, o reevaluare a hotărârii pronunţate de către instanţa de recurs, din perspectiva interpretării noţiunii de "neregulă" reţinută în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, prin schimbarea obligaţiilor stabilite în sarcina sa, în mod definitiv, Înalta Curte constată că cererea de revizuire este inadmisibilă şi va fi respinsă ca atare.

7. Temeiul de drept al soluţiei.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 509 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., coroborate cu art. 21 din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 513 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca inadmisibilă cererea de revizuire.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta Comuna Sieu împotriva deciziei nr. 1043 din 23 februarie 2022, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.