Eligibility of indirect personnel expenses under a European funding contract where a meeting minute did not constitute a valid amendment to the project budget.

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 28.03.2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018, reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 557/2017, formulată împotriva procesului-verbal final de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/18.05.2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 134 din data de 9 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică, prin care, invocând incidenţa cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, după prezentarea stării de fapt, că, în mod greşit, instanţa de fond nu a dat putere probatorie minutei încheiate la data de 21.08.2015, întrucât în respectiva minută au fost aprobate de către Operatorul de Program cheltuielile indirecte, menţionând alături de alte cheltuieli şi cheltuieli cu personalul auxiliar (şofer, personal de curăţenie).

Cu referire la aprecierea instanţei de fond că acest document nu poate fi luat în considerare de vreme ce ulterior, prin notificarea din data de 08.12.2016, I.N.S.P. a solicitat aprobarea în cadrul linei de buget ca şi costuri indirecte a acestor cheltuieli, recurentul-reclamant consideră că raţionamentul este eronat întrucât notificarea din 08.12.2016 reprezintă o solicitare de aprobare ulterioară a unor cheltuieli deja efectuate, cheltuieli care au avut la bază preaprobarea cuprinsă în minuta din 21.08.2015.

Consideră evident faptul că minuta din 21.08.2015 nu poate şi nu se doreşte a fi un act adiţional la contractul de finanţare, întrucât nu schimbă natura şi obiectivele proiectului de finanţare, dar prin aceasta au fost preaprobate tipul de cheltuieli care pot fi încadrare la cheltuieli indirecte, pe care ulterior Operatorul de Program nu le-a mai recunoscut.

Se menţionează că pe parcursul derulării Proiectului, toate cheltuielile supuse verificării Operatorului de Program, conform legii, au fost considerate eligibile apreciind că este incorect să fie declarate neeligibile cheltuielile cu salariul şoferului angajat de către partenerul A. pentru desfăşurarea activităţii necesare realizării proiectului, de vreme ce aceste cheltuieli fuseseră discutate şi preaprobate în minuta din 21.08.2015.

În raport de aceste considerente, apreciază că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea dispoziţiilor legale.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul - pârât Ministerul Sănătăţii nu a formulat întâmpinare în etapa procesuală a recursului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 17 octombrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 1 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul - reclamant Institutul Naţional de Sănătate Publică este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul Institutul Naţional de Sănătate Publică a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 557/2017, contestaţie formulată împotriva procesului-verbal final de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/18.05.2017.

Prin procesul-verbal final de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.05.2017, emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii, s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în cuantum de 27.947,38 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile, costuri salariale pentru şoferul B., angajat al A., în perioada decembrie 2015 - august 2016.

Contestaţia administrativă formulată de reclamant a fost respinsă prin Decizia nr. CSP 557/21.06.2017, ca neîntemeiată, reţinându-se că poziţia de şofer nu a fost inclusă în bugetul contractului de finanţare nr. x/30.05.2014 pentru implementarea proiectului x "întărirea Reţelei Naţionale de mediatori Romi pentru îmbunătăţirea stării de sănătate a populaţiei rome".

Curtea de apel a respins acţiunea considerând, în esenţă, că neregula constatată prin procesul-verbal atacat există, suma nefiind eligibilă potrivit contractului de finanţare.

Primordial, Înalta Curte constată că, deşi s-au invocat în cererea de recurs două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., în concret, recurentul dezvoltă critici care vizează modul greşit de interpretare şi aplicare a normelor de drept material, încadrabile în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de recurs constată că, potrivit acestui text de lege, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

Recurentul nu a dezvoltat nicio critică care să se circumscrie sferei de reglementare a acestui motiv de casare, nesusţinut nici în dezbaterile publice asupra recursului.

În aceste condiţii, văzând şi considerentele expuse de judecătorul fondului, care sunt clare, explicite şi converg spre soluţia pronunţată, Curtea apreciază că nu există nici un temei pentru casarea sentinţei sub aspectul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte reţine următoarele:

Institutul National de Sănătate Publica a fost beneficiarul contractului de finanţare nr. x/30.05.2014 pentru implementarea proiectului x "întărirea Reţelei Naţionale de mediatori Romi pentru îmbunătăţirea stării de sănătate a populaţiei rome" (buget 1.633.360 Euro).

Potrivit contractului, sunt eligibile cheltuielile cu personalul, inclusiv cheltuielile de deplasare a personalului parte din proiect (art. 5.10 lit. a) şi b) însă, la art. 5.2, se menţionează în mod expres că sunt cheltuieli eligibile doar cele menţionate în bugetul detaliat al proiectului.

Un fapt necontestat este că poziţia de şofer nu a fost incusă în bugetul acestui contract de finanţare, prin urmare, conform contractului, cheltuiala salarială cu şoferul nu este cheltuială eligibilă.

Recurentul-reclamant nu contestă acest fapt însă, consideră că această cheltuială a fost aprobată prin minuta din 21.08.2015, încheiată în urma întâlnirii de la sediul Ministerului Sănătăţii, neputând fi refuzată la plată o cheltuială preaprobată, acesta fiind singurul său argument cu privire la nelegalitatea sentinţei atacate.

În primul rând, analizând conţinutul minutei din data de 21.08.2015, în consens cu concluziile instanţei de fond, Înalta Curte constată că, menţiunea pe care îşi întemeiază apărarea reclamantul, cu următorul conţinut:

"se acceptă cheltuieli precum asigurarea echipamentelor achiziţionate în proiect şi/sau cheltuieli cu personalul auxiliar (şoferi, personal de curăţenie), piese de schimb auto, în categoria cheltuielilor indirecte" nu poate fi interpretată în sensul preaprobării ori considerării ca eligibile a unor astfel de cheltuieli.

În opinia instanţei de recurs, menţiunea de mai sus explicitează categoria cheltuielilor indirecte, fiind aspecte generale, lămurite în aplicarea Instrucţiunii 23.

Întrucât aspectele discutate la întâlnirea finalizată cu această minută nu sunt aspecte concrete legale de contractul de finanţare în speţă, din conţinutul minutei nu se poate trage concluzia preaprobării unor astfel de cheltuieli.

Corect a sesizat prima instanţă că, la acel moment, autoritatea nu a autorizat nicio modificare a contractului de finanţare sub aspectul cheltuielilor eligibile iar minuta nu poate avea valoarea juridică a unui act de modificare a contractului de finanţare.

În al doilea rând, corect s-a arătat că, notificată în concret cu privire la plata şoferului în cadrul proiectului, autoritatea nu a autorizat o astfel de plată, solicitarea reclamantei din 11.05.2016 fiind respinsă explicit prin adresa nr. x/31.05.2016.

În mod greşit consideră recurenta că există o aprobare (anterioară sau ulterioară) a acestui tip de cheltuială din partea pârâtului, susţinerea neavând suport probator şi legal, context în care distincţia pe care recurentul o face între preaprobare şi aprobare ulterioară este nerelevantă.

Nu în ultimul rând, dispoziţiile contractuale fiind clare sub aspectul eligibilităţii cheltuielilor, orice modificare trebuie făcută în scris, fie prin act adiţional, în cazul modificărilor majore, fie printr-o notificare în cazul modificărilor minore, în acest sens fiind art. 12.1.

Raportat la aceste ultime prevederi contractuale menţionate, corect a sesizat prima instanţă că, şi în cazul notificării unor modificări minore, trebuie asigurată îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 12.1.2 lit. b), care presupun ca operatorul de program să fi aprobat anticipat expres sau tacit notificarea. Dar aceasta nu înseamnă că dispoziţia afectează dreptul operatorului de program de a se opune modificărilor. Or, în cazul de faţă notificarea nu este anterioară efectuării cheltuielii iar refuzul autorităţii este clar exprimat.

De asemenea, corect a reţinut prima instanţă că sunt nerelevante aspectele privind includerea cheltuielii în categoria cheltuielilor indirecte ori faptul că pe parcursul proiectului nu au fost constatate cheltuieli neeligibile, în condiţiile în care orice cheltuială este eligibilă dacă este menţionată în bugetul detaliat al proiectului, iar în cauză nu se verifică o astfel de ipoteză, iar controlul s-a realizat în termenul de prescripţie, în baza O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Întrucât încălcarea dispoziţiilor contractului de finanţare constituie o neregulă în sensul art. 14.1 contract şi art. 2 O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce atrage stabilirea creanţei bugetare datorate autorităţii competenţe în gestionarea fondurilor europene, în mod legal a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare în speţă.

Faţă de considerentele expuse, în raport de prevederile art. 496 C. proc. civ., prin raportare la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., art. 20 Legea 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant Institutul Naţional de Sănătate Publică împotriva sentinţei civile nr. 134 din data de 9 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.