Scope of O.U.G. 69/2020 tax facility: inapplicability to contractual waste-management redevance penalties under Fiscal Procedure Code Art. 2(4)

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 10.05.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub număr unic de dosar nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu, în principal, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare favorabilă a cererii sale nr. 1476/05.04.2021 de anulare a accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare principale restante la 31.03.2020, datorate în baza contractului de delegare a gestiunii serviciului de operare a Centrului de Management al Deşeurilor de la Frăţesti, jud. Giurgiu, nr. x/15.11.2013, să se anuleze decizia pârâtului cuprinsă în adresele nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021 de respingere a cererii de mai sus a A. S.A. şi să se admită cererea respectivă, cu consecinţa anulării penalităţilor aferente redevenţelor restante la data de 31.03.2020, iar, în subsidiar, să fie obligat pârâtul la soluţionarea cererii formulate de A. S.A. de anulare a accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare restante la 31.03.2020, respectiv a penalităţilor aferente redevenţelor datorate în baza contractului de delegare a gestiunii, restante la 31.03.20202, reţinând că acestea se circumscriu obligaţiilor bugetare reglementate de O.U.G. nr. 69/2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1953 din 16 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia de inadmisibilitate invocată de pârât prin întâmpinare şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu, ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs

3.1. Recursul principal formulat de reclamantă

Împotriva încheierii din 3 decembrie 2021 şi a sentinţei civile nr. 1953 din data de 16.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. b din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată şi, în principal, constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de soluţionare favorabila a cererii A. nr. 1476/05.04.2021 şi anularea deciziei pârâtului cuprinsă în adresele nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021 de respingere a cererii A. S.A. nr. 1476/05.04.2021 de anulare a accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare, restante la 31 martie 2020, pretinse de pârât ca fiind datorate de reclamantă în baza Contractului de delegare a gestiunii serviciului de operare a Centrului de Management al Deşeurilor de la Frăţeşti, jud. Giurgiu nr. x/15.11.2013 şi admiterea cererii de anulare a accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare restante la 31.03.2020, respectiv anularea penalităţilor aferente redevenţei restante la 31.03.2020, datorate în baza Contractului de delegare a gestiunii serviciului de operare a Centrului de Management al Deşeurilor de la Frăţeşti, jud. Giurgiu nr. x/15.11.2013.

În subsidiar, a solicitat obligarea pârâtului la soluţionarea cererii formulate de A. S.A. de anulare a accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare restante la 31 martie 2020, respectiv a cererii de anulare a penalităţilor aferente redevenţelor datorate în baza Contractului de delegare a gestiunii serviciului de operare a Centrului de Management al Deşeurilor de la Frăţeşti, jud. Giurgiu nr. x/15.11.2013, restante la 31.03.2020, reţinând ca accesoriile-penalităţi aferente redevenţei în baza contractului de delegare se circumscriu obligaţiilor bugetare reglementate de O.U.G. nr. 69/2020, înlăturarea, în temeiul art. 461 alin. (2) noul C. proc. civ., a considerentelor instanţei de fond în sensul că reclamanta nu ar fi negat penalităţile pretinse prin cererea reconvenţională cu considerente contrare, respectiv că a contestat penalităţile pretinse de pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu, după cum rezultă în mod lipsit de echivoc din actele procesuale formulate în cauză şi înscrisurile depuse la dosar.

În susţinerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material prin prisma:

- încălcării şi aplicării greşite a O.U.G. nr. 69/2020 sub aspectul delimitării sferei de aplicabilitatea acesteia la creanţele fiscale si cele bugetare asimilate creanţelor fiscale, iar nu la toate creanţele bugetare;

- încălcării şi aplicării greşite a O.U.G. nr. 69/2020 şi a normelor substanţiale ale Codului de procedură fiscală din perspectiva calificării naturii juridice a redevenţei şi accesoriilor acesteia şi circumscrierea acestora normelor sus-menţionate;

- încălcării şi aplicării greşite a O.U.G. nr. 69/2020 sub aspectul aplicabilităţii acesteia în privinţa Consiliului Judeţean Giurgiu pentru penalităţile aferente redevenţei.

Cu privire la primul aspect, recurenta-reclamantă a arătat că O.U.G. nr. 69/2020 cuprinde două capitole de reglementare distincte, pe care instanţa de fond le-a analizat în mod unitar, lipsind norma juridică de aplicabilitatea intenţionată de însuşi legiuitorul.

În acest sens, Capitolul I se referă la modificarea Codul fiscal (şi este aplicabil în mod evident chestiunilor reglementate de Codul fiscal), în timp ce Capitolul II are în vedere, în mod expres, determinat prin voinţa legiuitorului, "anularea unor obligaţii accesorii" şi în cadrul căruia legiuitorul a definit, de asemenea în mod expres, "sfera de aplicabilitate" şi a utilizat, în mod direct şi expres, noţiunea de "obligaţii bugetare" (iar nu obligaţii/creanţe fiscale).

În acest context dat de însuşi cuprinsul legii, în mod nejustificat instanţa de fond a analizat şi a asimilat obligaţiile vizate de Capitolul II prin prisma sferei de reglementare urmărită în Capitolul I, fiind fără urmă de îndoială că măsurile de anulare a accesoriilor sunt independente de obligaţiile guvernate de Codul fiscal, norma juridică analizată tratând diferit cele două categorii.

Că aceasta este intenţia legiuitorului rezultă în mod evident din însăşi utilizarea în cuprinsul Capitolului II a noţiunii exclusive de obligaţii bugetare, instanţa de fond adăugând la lege, considerând că legiuitorul ar fi avut în vedere de fapt creanţele bugetare asimilate celor fiscale - ipoteza care nu este susţinută de niciun text de lege din cuprinsul Capitolului II, ci dimpotrivă, infirmată prin utilizarea noţiunii de obligaţie bugetară.

Dacă legiuitorul ar fi intenţionat să limiteze sfera de aplicabilitate la creanţele fiscale, ar fi utilizat acest termen sau ar fi făcut trimitere la norme din codul de procedură fiscală care ar fi delimitat aceste obligaţii. Dimpotrivă, legiuitorul a utilizat noţiunea de "obligaţii bugetare" în toate articolele din Capitolul II şi, mai mult decât atât, a stabilit în mod expres însăşi sfera de aplicabilitate a Capitolului II la "toate categoriile de debitori" (iar nu la "contribuabili", cum în mod nelegal reţine instanţa de fond) şi la "obligaţii bugetare" (în niciun articol al Capitolului II, legiuitorul neutilizând sintagma de "creanţe fiscale").

Cu privire la regimul redevenţei şi al accesoriilor acesteia, instanţa de fond a greşit apreciind că acestora nu li se aplică dispoziţiile O.U.G. nr. 69/2020 întrucât nu ar avea caracter de creanţă fiscală faţă de dispoziţiile art. 2 Codul de procedură fiscală.

Această apreciere este nelegală deoarece, conform celor menţionate anterior, sfera de aplicabilitate a O.U.G. nr. 69/2020 este cea a "creanţelor/obligaţiilor bugetare", iar redevenţa şi accesoriile acesteia sunt creanţe bugetare (aşa cum a reţinut prima instanţă), astfel încât dispoziţiile O.U.G. nr. 69/2020 sunt aplicabile în privinţa accesoriilor redevenţei aferente contractului de delegare.

Chiar dacă O.U.G. nr. 69/2020 face trimitere la dispoziţiile Codului de procedură fiscală cu referire la creanţe fiscale (cuprinse în sfera creanţelor bugetare reglementate de O.U.G. nr. 69/2020), în sfera sa de aplicabilitate utilizează, aşa cum s-a menţionat anterior, noţiunea de "obligaţii bugetare", înţelegând ca legiuitorul nu a limitat aplicabilitatea facilitaţilor la creanţe fiscale ori la Codul de procedură fiscală, ci dimpotrivă, a recunoscut aplicarea facilitaţilor tuturor obligaţiilor bugetare.

De altfel, Codul de procedură fiscală defineşte inclusiv creanţele şi obligaţiile bugetare - art. 1 pct. 7 ca reprezentând "dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară principală şi creanţă bugetară accesorie".

În consecinţa, este nelegală interpretarea instanţei de analiza a incidenţei O.U.G. nr. 69/2020, limitată la aplicabilitatea Codului de procedură fiscală, litera şi scopul O.U.G. nr. 69/2020 neexprimând o atare limitare.

Pe de alta parte este greşită însăşi interpretarea şi aplicarea Codului de procedură fiscală - art. 2, în definirea sferei de aplicabilitate a acestuia, instanţa de fond reţinând, în mod nelegal, că redevenţa şi accesoriile acesteia nu s-ar circumscrie acestor dispoziţii legale.

Este greşită interpretarea primei instanţe cu privire la dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. b) din Codul de procedură fiscală în sensul că acestea ar viza doar contractele încheiate de ADS - de concesiune, de arendă ori de exploatare a terenurilor agricole, în condiţiile în care redevenţa în discuţie este specifică exploatării infrastructurii unităţii administrativ-teritoriale care însoţeşte concesiunea de servicii realizată prin contractul de delegare a gestiunii încheiat între A. şi CONSILIUL JUDEŢEAN GIURGIU, neexistând niciun temei, dar, mai ales, nicio raţiune, pentru a o exclude din rândul creanţelor guvernate de Codul de procedură fiscală, fiind evident ca redevenţele avute în vedere de art. 2 alin. (2) lit. b) din Codul de procedură fiscală nu sunt limitate la cele rezultate din contractele încheiate de Agenţia Domeniilor Statului, ci la toate redevenţele contractelor de concesiune, în deplin acord şi cu dispoziţiile alin. (3) al art. 2 din Codul de procedură fiscală, potrivit cărora redevenţele (fără vreo distincţie) vor fi asimilate creanţelor fiscale.

Este nelegală interpretarea instanţei de fond în sensul că in privinţa Consiliului Judeţean ar fi incidente dispoziţiile art. XVII - Anularea accesoriilor în cazul obligaţiilor bugetare restante la data de 31 martie 2020 datorate bugetelor locale, iar nu dispoziţiile art. XVIII - Anularea accesoriilor în cazul obligaţiilor bugetare restante la data de 31 martie 2020 administrate de alte instituţii ori autorităţi publice.

Măsurile privind anularea accesoriilor i se aplică în mod direct Consiliului Judeţean prin prisma dispoziţiilor art. XVIII din O.U.G. nr. 69/2020 care prevede expres că "prevederile prezentului capitol sunt aplicabile şi în cazul obligaţiilor bugetare administrate de alte instituţii sau autorităţi publice. In acest caz, cererea de anulare se depune şi se soluţionează de către instituţia sau autoritatea publică care administrează respectivele obligaţii bugetare".

Prin interpretarea şi aplicarea greşită a legii, instanţa de fond a legitimat practic culpa Consiliului Judeţean Giurgiu de a nu fi luat toate măsurile necesare pentru aplicarea O.U.G. nr. 69/2020, circumscriind în mod nelegal aceasta autoritate în rândul celor cărora, în mod limitativ, li s-a recunoscut posibilitatea de a aplica opţional măsurile recunoscute de această ordonanţă.

Se impune înlăturarea considerentelor privind pretinsa recunoaştere a accesoriilor, deoarece formularea cererii de anulare a accesoriilor aferente obligaţiei de plată a redevenţei restante la data de 31 martie 2020, conform prevederilor O.U.G. nr. 69/2020, nu echivalează cu o recunoaştere din partea recurentei-reclamante a existenţei în sarcina sa a obligaţiei de plată a accesoriilor (penalităţi de întârziere).

Astfel, contrar susţinerilor instanţei de fond în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii cererii reconvenţionale, în niciun moment recurenta-reclamantă nu a recunoscut existenţa obligaţiei de plata a penalităţilor, aşa cum aceasta este pretinsă de Consiliul Judeţean Giurgiu, aceasta chestiune fiind chiar una litigioasă (dovadă fiind dosarul nr. x/2019 aflat pe rolul Tribunalului Giurgiu în care Consiliul Judeţean Giurgiu a pretins obligarea recurentei-reclamante la plata de penalităţi de întârziere aferente redevenţei contractuale şi în care poziţia sa procesuală este în sensul contestării acestor pretenţii).

Sunt îndeplinite condiţiile cumulative impuse de art. IX din O.U.G. nr. 69/2020 pentru anularea accesoriilor aferente obligaţiilor bugetare principale restante la data de 31.03.2020, respectiv:

- recurenta-reclamantă a achitat toate obligaţiile bugetare principale restante la data de 31 martie 2020 inclusiv, fiind plătită în acest sens suma de 3.950.696,29 RON, conform actelor de la dosar (Anexa 5 la cererea de chemare în judecată);

- sunt stinse toate obligaţiile bugetare principale şi accesorii administrate de organul fiscal central cu termene de plată cuprinse între data de 1 aprilie 2020 şi data depunerii cererii de anulare a accesoriilor inclusiv, în acest sens fiind achitata suma de 2.373.789,82 RON, reprezentând debit aferent perioadei 01 aprilie 2020-31 decembrie 2020 (trimestrul I, II, III şi IV anul 2020 şi trimestrul I 2021) şi suma de 680.236,93 RON, reprezentând debit aferent trimestrului I 2021, conform facturilor nr. x/08.10.2020, y/12.11.2020, z/12.11.2020, w/01.11.2021 şi nr. t/12.04.2021.

c) cererea de anulare a accesoriilor a fost depusă în perioada de referinţă 1 ianuarie 2021-31 ianuarie 2022 inclusiv, avută în vedere de norma legală menţionată, cererea fiind formulata la data de 05.04.2021.

3.2. Recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu

Împotriva încheierii din 3 decembrie 2021 şi a sentinţei civile nr. 1953 din data de 16.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs incident pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârilor recurate şi, în rejudecare trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, în măsura respingerii recursului principal formulat de A. şi în subsidiar, în măsura în care se apreciază că se impune reţinerea cauzei, solicită instanţei de recurs ca, prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză, să dispună admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, cu consecinţa respingerii acesteia ca inadmisibilă şi respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii reconvenţionale formulate de către CJ Giurgiu, cu consecinţa soluţionării cererii reconvenţionale pe fondul său.

În susţinerea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că soluţia primei instanţe asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată este pronunţată în lipsa unei analize efective a tuturor argumentelor formulate de recurentul-pârât. Or, chiar dacă nu se impune un răspuns punctual tuturor argumentelor, pentru că motivarea hotărârii recurate să corespundă exigenţelor dispoziţiilor art. 425 din C. proc. civ., prima instanţă ar fi trebuit să răspundă acelor susţineri susceptibile a influenţa soluţia.

Prima instanţă nu a procedat la analizarea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, în configuraţia în care recurentul-pârât a înţeles să o deducă judecăţii.

În concret, acesta a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată din două perspective, respectiv:

(i) în ceea ce priveşte capătul principal de cerere, s-a arătat faptul că solicitarea de anulare a Adreselor nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă, prin raportare la faptul că cele două acte contestate nu au natura de acte administrative individuale şi

(ii) în ceea ce priveşte punctul al doilea al primului capăt de cerere, subsidiar, s-a arătat faptul că acesta este inadmisibil, întrucât instanţa nu dispune de posibilitatea legală de a anula penalităţile de întârziere, acesta fiind un atribut exclusiv al autorităţilor publice.

Prima instanţă a soluţionat excepţia inadmisibilităţii exclusiv din prima perspectivă, fără ca în considerentele hotărârii să se dezlege şi aspectele învederate cu privire la cea de-a doua solicitare.

Cu alte cuvinte, deşi în cuprinsul dispozitivului Sentinţei atacate se regăseşte o soluţie asupra excepţiei inadmisibilităţii, în realitate, această dezlegare nu răspunde tuturor argumentelor pe care le-a invocat, ceea ce echivalează cu omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra excepţiei formulate, mai ales în situaţia în care aceasta a fost invocată diferenţiat, cu privire la două capete de cerere distincte.

În susţinerea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ deoarece adresele nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021, a căror anulare se solicită pe calea cererii principale, nu sunt acte administrative, de vreme ce acestea nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi juridice. Adresele reprezintă exclusiv mijlocul prin care s-a adus la cunoştinţa reclamantei faptul că dispoziţiile O.U.G. nr. 69/2020 privind anularea penalităţilor de întârziere nu sunt incidente în cazul redevenţei datorate în baza Contractului de delegare de gestiune şi că procedura reglementată de O.U.G. nr. 69/2020 nu este aplicabilă CJ Giurgiu.

De asemenea, adresele menţionate nu sunt emise de entităţi ce au competenţa legală de a emite acte administrative.

Soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. XVII din O.U.G. nr. 69/2020. Conform acestora, în cazul obligaţiilor bugetare restante la data de 31 martie 2020 inclusiv, datorate bugetelor locale, prevederile relative ia anularea obligaţiilor accesorii se aplică de către unităţile administrativ-teritoriale, opţional, cu condiţia ca aplicarea acestor prevederi să fie stabilită prin hotărâre a consiliului local. Prin această hotărâre, consiliul local aprobă şi procedura de acordare a anulării accesoriilor.

În primul rând, prima instanţă a omis, în analiza sa, faptul că anularea penalităţilor de întârziere reprezintă apanajul exclusiv al autorităţii publice, instanţa de judecată neputând dispune în acest sens. Astfel, potrivit dispoziţiilor legale incidente, procedura de anulare a obligaţiilor accesorii se aplică de către unităţile administrativ-teritoriale, după aprobarea prealabilă de către consiliul local a procedurii concrete. Mai mult decât atât, nu doar aplicarea procedurii este plasată de lege în competenţa exclusivă a administraţiei publice, ci şi aprecierea asupra aplicării acesteia. Or, cât timp legiuitorul a lăsat la aprecierea autorităţilor administrativ-teritoriale implementarea facilităţilor fiscale reglementate de dispoziţiile O.U.G. nr. 69/2020, solicitarea având ca obiect aplicarea acestor beneficii de către instanţa de judecată se impunea a fi respinsă ca inadmisibilă.

În al doilea rând, soluţia asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii a fost pronunţată cu ignorarea faptului că anularea penalităţilor presupune parcurgerea unei proceduri administrative, în faţa autorităţii administraţiei publice locale, stabilite de către aceasta.

În susţinerea motivelor de recurs împotriva încheierii din 3 decembrie 2021, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat că o condiţie esenţială de admisibilitate a cererii reconvenţionale o reprezintă existenţa unei legături strânse între aceasta şi cererea introductivă, legătură evaluată prin prisma pretenţiilor concrete deduse judecăţii.

Contrar statuărilor primei instanţe, nu există dubiu cu privire la îndeplinirea acestei condiţii în ceea ce priveşte cererea reconvenţională formulată, având în vedere izvorul comun al pretenţiilor deduse judecăţii prin intermediul celor două cereri. Atât penalităţile a căror anulare o solicită reclamanta A., cât şi pretenţiile pe care le solicită pârâtul CJ Giurgiu derivă din executarea Contractului de delegare a gestiunii serviciului de operare a B., încheiat între pârât, în calitate de delegatar şi reclamanta A., în calitate de delegat. Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat anularea penalităţilor de întârziere pe care le datorează ca urmare neîndeplinirii obligaţiei de plată a redevenţei, iar, prin intermediul cererii reconvenţionale, pârâtul CJ Giurgiu a solicitat obligarea A. la plata penalităţilor de întârziere neachitate, aferente redevenţelor exigibile.

Ca atare, penalităţile contractuale solicitate prin intermediul cererii reconvenţionale, reprezentând restul de penalităţi neachitate aferente redevenţelor exigibile, au aceeaşi izvor ca obligaţiile accesorii a căror anulare o solicită A., respectiv Contractul de delegare de gestiune, existând chiar o suprapunere parţială între acestea.

Ca urmare a acestei legături strânse, sunt aplicabile dispoziţiile art. 209 din C. proc. civ., astfel încât cererea reconvenţională este admisibilă.

De asemenea, analiza primei instanţe asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii reconvenţionale excedează sferei condiţiilor de admisibilitate prevăzute de lege. În acest sens, dispoziţiile art. 209 din C. proc. civ. instituie, drept unică condiţie de admisibilitate specială în materia cererii reconvenţionale, necesitatea ca aceasta să deducă judecăţii pretenţii aflate în strânsă legătură cu cele formulate pe calea cererii principale.

Or, prima instanţă, deşi învestită cu soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii cererii reconvenţionale, a statuat în sensul în care pretenţiile de natură contractuală aduse în discuţie pe calea cererii reconvenţionale "sunt în relaţie cu obiectul litigiului, prin prisma faptului că se referă la aceleaşi penalităţi a căror anulare se solicită prin acţiune, nu prezintă totuşi interes pentru soluţionarea raportului juridic principal".

Examinarea admisibilităţii nu presupune o evaluare a modalităţii concrete în care aspectele deduse judecăţii pe această cale ar prezenta utilitate pentru soluţionarea cererii principale. Raţiunea cererii reconvenţionale nu vizează facilitatea soluţionării cererii principale.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, solicitând, cu privire la recursul formulat împotriva sentinţei civile recurate, respingerea acestuia ca nefundat, iar cu privire la recursul formulat împotriva considerentelor încheierii recurate, în principal, constatarea lipsei motivării acestuia cu consecinţa anulării sale, şi în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat şi obligarea A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare la recursul incident, solicitând respingerea acestuia ca nefondat, precum şi răspuns la întâmpinarea formulată de recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu, solicitând respingerea tuturor argumentelor invocate de acesta, inclusiv a excepţiei nulităţii recursului declarat cu privire la considerentele cuprinse în încheierea premergătoare din 3 decembrie 2021 şi admiterea recursului principal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând încheierea şi hotărârea atacate, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi prin răspunsul la întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1. Recursul principal formulat de reclamantă

a) Pentru stabilirea domeniului de aplicare a Capitolului II din O.U.G. nr. 69/2020 prin care se instituie măsura anulării unor obligaţii accesorii, Înalta Curte are în vedere denumirea actului normativ menţionat, preambulul şi conţinutul acestuia, îndeosebi dispoziţiile Capitolului II care se referă la măsura anulării unor obligaţii accesorii.

Conform art. 41 alin. (1) din Legea 24/2000, "Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic."

De aceea, denumirea O.U.G. nr. 69/2020 - "Ordonanţa de urgenţă nr. 69 din 14 mai 2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum şi pentru instituirea unor măsuri fiscale" indică obiectul de reglementare al actului normativ exprimat sintetic.

Potrivit denumirii O.U.G. nr. 69/2020, aceasta are ca obiect "modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal" şi "instituirea unor măsuri fiscale".

Din denumire se observă că este vorba despre un act normativ cu două funcţii: modificarea Codul fiscal şi instituirea unor măsuri fiscale.

Conţinutul actului normativ este structurat în două capitole - Capitolul I "Măsuri fiscale şi prorogarea unor termene" şi Capitolul II, "Anularea unor obligaţii accesorii".

Faptul că, în denumirea Capitolului II, nu se face referire expres la facilităţi/măsuri fiscale astfel cum apare în denumirea Capitolului I, nu duce la concluzia susţinută de recurenta-reclamantă, potrivit căreia Capitolul II s-ar aplica tuturor obligaţiilor bugetare, chiar dacă dispoziţiile Capitolului II utilizează sintagma "obligaţii bugetare".

Această concluzie a recurentei-reclamante este infirmată de existenţa în cuprinsul O.U.G. nr. 69/2020 a art. VIII, art. XX şi art. XXI.

Art. VIII stabileşte sfera de aplicare a măsurilor fiscale instituite prin Capitolul II din O.U.G. nr. 69/2020.

Dacă intenţia legiuitorului era de a include în sfera de aplicare toate creanţele bugetare, aşa cum susţine recurenta-reclamantă, art. VIII ar fi lipsit din cuprinsul O.U.G. nr. 69/2020.

De asemenea, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte observă că din cuprinsul dispoziţiilor art. XX, din Capitolul II, rezultă neîndoielnic că anularea accesoriilor în baza O.U.G. nr. 69/2020 reprezintă o facilitate fiscală, deoarece aceste dispoziţii menţionează că:

"facilitatea fiscală reprezentând anularea accesoriilor prevăzută de prezentul capitol îşi menţine valabilitatea". Fiind vorba despre o facilitate fiscală, aceasta, prin natura sa, este aplicabilă exclusiv în cazul obligaţiilor fiscale şi al celor bugetare asimilate acestora, cărora, ca efect al asimilării, li se aplică prevederile legislaţiei fiscale.

În plus, conform art. XXI din acelaşi act normativ, în aplicarea facilităţilor reglementate de către acesta, se emit acte administrative fiscale care se pot contesta potrivit procedurii prevăzute în Codul de procedură fiscală pentru calea de atac a contestaţiei, ce poate fi exercitată, potrivit art. 268 din Codul de procedură fiscală.

Din argumentele prezentate reiese că facilităţile O.U.G. nr. 69/2020 au în vedere exclusiv creanţele fiscale şi asimilate creanţelor fiscale.

Această concluzie nu este infirmată de faptul că în preambulul O.U.G. nr. 69/2020 se face referire la "contribuabili", în calitate de destinatari ai facilităţilor fiscale instituite, deoarece preambulul O.U.G. nr. 69/2020 trebuie corelat cu denumirea actului normativ, cu conţinutul său şi cu reglementarea din Capitolul II, corelaţie din care rezultă că intenţia legiuitorului de a adopta o facilitate fiscală în favoarea contribuabililor, respectiv a debitorilor obligaţiilor fiscale şi, prin asimilare, a debitorilor obligaţiilor bugetare cărora, potrivit legii, li se aplică legislaţia fiscală.

Nu trebuie confundată sfera de aplicare subiectivă a O.U.G. nr. 69/2020 cu sfera de aplicare obiectivă, considerând că cea dintâi este aptă să o determine pe de-a doua, aşa cum procedează recurenta-reclamantă în criticile sale.

În mod corect, prima instanţă a considerat că este vorba de facilităţi aplicabile contribuabililor din moment ce sunt reglementate raporturi juridice de drept fiscal, născute între organul fiscal şi contribuabil, persoană fizică sau persoană juridică.

Textul utilizează această sintagmă pentru a evidenţia că indiferent de calitatea subiectivă a debitorului (persoane fizice, juridice, asocieri, alte entităţi, etc.), acesta poate beneficia de anularea accesoriilor, fără ca acest lucru să influenţeze sfera de aplicare a actului juridic sau natura juridică a creanţelor ale căror accesorii pot fi anulate.

De aceea, orice contribuabil poate beneficia de facilităţile fiscale, dar nu pentru toate obligaţiile sale, ci exclusiv pentru obligaţiile care intră sub incidenţa O.U.G. nr. 69/2020, astfel cum înţelesul acestei noţiuni este determinat de înseşi prevederile actului normativ.

Scopul legiuitorului este aceea de oferi facilităţi fiscale unei categorii bine determinate de debitori, contribuabilii care acumulează obligaţii fiscale şi care, în raporturile de drept fiscal vor beneficia de beneficiile acordate prin actul normativ, iar, chiar şi atunci când se referă la mediul de afaceri sau la întreprinderi, raţiunea textului nu se poate pierde.

Legiuitorul nu a urmărit să lărgească sfera facilităţilor la acele obligaţii al căror izvor este contractual, întrucât acestea, ca manifestări de voinţă ale părţilor, nu pot fi incluse în sfera unor facilităţi fiscale, în caz contrar executarea contractelor încheiate cu autorităţile publice fiind pusă în pericol.

Nu este justificat ca obligaţiile precum cea de plată a redevenţelor datorate în temeiul unui contract de delegare de gestiune să beneficieze de facilităţile fiscale prevăzute de O.U.G. nr. 69/2020, câtă vreme recurenta-reclamantă prestează un serviciu de utilitate publică, care nu a încetat pe durata pandemiei de SARS-CoV-2.

De asemenea, nici folosirea noţiunii de "obligaţii bugetare" în cuprinsul Capitolului II nu duce la concluzia că facilităţile fiscale se aplică tuturor obligaţiilor bugetare, inclusiv celor care nu sunt asimilate potrivit legii obligaţiilor fiscale şi cărora nu li se aplică legislaţia fiscală, cât timp toate dispoziţiile din cuprinsul Capitolului II din O.U.G. nr. 69/2020 trebuie interpretate ţinând seama de corelaţiile dintre acestea (interpretarea sistematică) şi de legătura cu preambulul O.U.G. nr. 69/2020 şi denumirea actului normativ (interpretarea sistematică şi teleologică).

Astfel, prin art. VIII din O.U.G. nr. 69/2020 (denumit marginal "Sfera de aplicare"), legiuitorul a înţeles să stabilească sfera subiectivă şi obiectivă a aplicării facilităţilor fiscale.

Alin. (2) al art. VIII prevede ce se înţelege prin "obligaţie bugetară principală restantă la 31 martie 2020 inclusiv", ceea ce conferă acestui text de lege un caracter special (din punct de vedere al sferei sale de aplicare), ceea ce îl face să deroge şi să se aplice cu prioritate situaţiilor pe care le reglementează în raport cu norma generală din Codul de procedură fiscală, conţinută în art. 1 pct. 8, care stabileşte accepţiunea generală a noţiunii de creanţă bugetară principală, şi din care rezultă că obligaţia bugetară principală este obligaţia de plată a unei sume care se cuvine bugetului general consolidat, alta decât obligaţia bugetară accesorie,

Afimaţia recurentei-reclamante că "actul normativ este aplicabil obligaţiilor bugetare în integralitatea lor" este infirmată în mod expres de această restrângere operată de art. VIII alin. (2) din O.U.G. nr. 69/2020, intenţia legiuitorului fiind de a nu se aplica actului normativ la toate creanţele/obligaţiile bugetare, ci doar la cele prevăzute de norma specială. În caz contrar, dispoziţiile speciale ale art. VIII din O.U.G. nr. 69/2020 instituite în stabilirii obligaţiilor bugetare principale restante la 31 martie 2020 inclusiv nu s-ar mai aplica niciodată, încălcându-se regula de interpretare logică conform căreia "norma specială se aplică cu prioritate faţă de norma generală situaţiilor reglementate".

În considerarea tuturor acestor argumente, Înalta Curte apreciază că este legală concluzia primei instanţe potrivit căreia facilitatea fiscală constând în anularea unor obligaţii accesorii reglementată de Capitolul II din O.U.G. nr. 69/2020 este aplicabilă exclusiv obligaţiilor fiscale şi celor bugetare care sunt asimilate, potrivit legii, unor obligaţii fiscale, intrând astfel sub incidenţa legislaţiei fiscale, fiind excluse obligaţiile bugetare care nu sunt asimilate, potrivit legii, unor obligaţii fiscale.

b) Cu privire la regimul juridic al redevenţei din contractul de delegare de gestiune şi al accesoriilor acesteia, în sensul de a stabili dacă acestea fac parte din sfera de aplicare a O.U.G. nr. 69/2020, Înalta Curte observă că, potrivit art. 2 din Codul de procedură fiscală, "Obiectul şi sfera de aplicare a Codului de procedură fiscală":,,(1) Codul de procedură fiscală reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului general consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepţia cazului când prin lege se prevede altfel.

(2) În măsura în care prin lege specială nu se prevede altfel, prezentul cod se aplică şi pentru:

a) administrarea drepturilor vamale;

b) administrarea redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului;

c) alte creanţe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanţelor fiscale.

(3) În scopul aplicării alin. (2), drepturile vamale şi redevenţele sunt asimilate creanţelor fiscale.

(4) Prezentul cod nu se aplică pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale, cu excepţia celor prevăzute la alin. (2) lit. b).

(5) Activităţile de administrare a creanţelor fiscale desfăşurate de către instituţii publice care au calitatea de organe fiscale, altele decât organele fiscale centrale şi organele fiscale locale definite potrivit art. 1 pct. 31 şi 32, se realizează astfel:

a) potrivit regulilor prevăzute de prezentul cod pentru organele fiscale centrale, în situaţia în care instituţia face parte din structura administraţiei publice centrale;

b) potrivit regulilor prevăzute de prezentul cod pentru organele fiscale locale, în situaţia în care instituţia face parte din structura administraţiei publice locale.

(6) La nivelul unităţilor administrativ-teritoriale se poate decide încheierea unor acorduri de cooperare, potrivit prevederilor art. 24 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, pentru desfăşurarea în comun a activităţilor de administrare a creanţelor fiscale locale. Încheierea acordurilor de cooperare se decide prin hotărâri ale consiliilor locale interesate. Dispoziţiile alin. (5) lit. b) se aplică în mod corespunzător."

Din examinarea acestui text de lege rezultă că în sfera obligaţiilor (şi creanţelor) bugetare sunt incluse creanţe cu natură juridică diferită, dintre care cele fiscale reprezintă numai o parte. În consecinţă, creanţele fiscale sunt doar o categorie de creanţe bugetare, astfel încât toate creanţele fiscale sunt creanţe bugetare, dar nu toate creanţele bugetare sunt creanţe fiscale.

De aceea, afirmaţia recurentei-reclamante că "toate creanţele datorate bugetului general consolidat sau local, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepţia cazului când prin lege se prevede altfel, sunt supuse Codului de procedură fiscală" este nejustificată, deoarece se produce o echivalare a creanţelor bugetare cu cele fiscale, cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 din Codul de procedură fiscală, care stabilesc obiectul de reglementare a Codului de procedură fiscală, care constă în "drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului general consolidat".

De aceea, sfera de aplicare a Codului de procedură fiscală rămâne cea expres menţionată de către legiuitor, anume drepturile şi obligaţiile părţilor din raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului general consolidat.

În al doilea rând, conform art. 2 alin. (4) din Codul de procedură fiscală, dispoziţiile acestuia nu se aplică pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale, cu excepţia celor prevăzute la alin. (2) lit. b).

Aşadar, singura excepţie de la regula conform căreia dispoziţiile Codului de procedură fiscală nu se aplică pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale este cea prevăzută de art. 2 alin. (2) lit. b), iar redevenţa datorată de recurenta-reclamantă nu se regăseşte printre acestea, întrucât Codul de procedură fiscală devine aplicabil dacă raportul contractual are drept obiect:

- administrarea redevenţelor miniere

- administrarea redevenţelor petroliere

- administrarea redevenţelor rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte apreciază că textul de lege menţionat

Aşa cum în mod corect a statuat şi prima instanţă, textul de lege nu se referă la categoria generală a redevenţelor rezultate din toate contractele de concesiune, ci este determinată de sintagma "încheiate de Agenţia Domeniilor Statului", despărţită prin virgulă de restul textului de lege, ceea ce conduce la concluzia că toate cele trei categorii de contracte "concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă" trebuie să fie încheiate cu ADS pentru a intra în sfera de incidenţă a art. 2 alin. (2) lit. b) din Codul de procedură fiscală.

Dacă legiuitorul ar fi dorit ca doar contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă să fie încheiate cu ADS, virgula ar fi lipsit din conţinutul textului de lege analizat. În plus, atât contractele de concesiune, cât şi de arendă intră în sfera contractelor de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă.

De asemenea, contractul de delegare de gestiune, este un contract numit, ce beneficiază de o reglementare specială diferită de cea a contractelor de concesiune. Dacă s-ar asimila cele două contracte, aşa cum afirmă recurenta-reclamantă s-ar încălca regimul juridic diferit al celor două.

Sunt excluse aşadar, orice alte contracte care nu sunt contracte de concesiune, putându-se aprecia că dacă legiuitorul ar fi dorit să lărgească sfera de aplicare şi la alte contracte numite (sau chiar nenumite) ar fi făcut-o doar în mod expres prin completarea textului de lege.

În considerarea acestor argumente, Înalta Curte apreciază că redevenţa aferentă contractului de delegare a gestiunii nu poate fi asimilată unei creanţe fiscale, în cazul acesteia nefiind aplicabilă excepţia de la art. 2 alin. (2) lit. b) din Codul de procedură fiscală, care se referă, limitativ, la redevenţele miniere, la cele petroliere şi la redevenţele rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului. De aceea, obligaţia de plată a redevenţei şi implicit a penalităţilor aferente acesteia are natura juridică a unei obligaţii bugetare, care nu este asimilată potrivit legii unei obligaţii fiscale.

c) Cu privire la aplicabilitatea O.U.G. nr. 69/2020 pârâtului Consiliul Judeţean Giurgiu pentru accesoriile aferente redevenţei din contractul de delegare, Înalta Curte observă că art. XVII din O.U.G. nr. 69/2020 prevede că "(1) În cazul obligaţiilor bugetare restante la data de 31 martie 2020 inclusiv, datorate bugetelor locale, prevederile prezentului capitol se aplică de către unităţile administrativ-teritoriale, opţional, cu condiţia ca aplicarea acestor prevederi să fie stabilită prin hotărâre a consiliului local. (2) Prin hotărârea prevăzută la alin. (1) consiliul local aprobă şi procedura de acordare a anulării accesoriilor".

Textul de lege citat reprezintă o aplicare a principiului autonomiei locale, în virtutea căruia legiuitorul central, Guvernul, acţionând ca legiuitor delegat, nu poate interfera în sfera obligaţiilor bugetare aflate în administrarea autorităţilor publice locale, lăsând la latitudinea acestora opţiunea de a aplica sau nu facilitatea fiscală constând în anularea accesoriilor.

Or, în speţă, la nivelul Judeţului Giurgiu nu a fost adoptată o hotărâre de consiliu judeţean prin care să se prevadă anularea penalităţilor aferente redevenţei datorate în baza contractului de delegare a gestiunii unui serviciu public.

O.U.G. nr. 69/2020 stabileşte sfera entităţilor care sunt abilitate să acorde facilităţi fiscale:

- organul fiscal central (inclusiv organul vamal), potrivit art. 1 alin. (1) din Procedura de anulare stabilită prin Ordinul nr. 2100/2020;

- consiliile locale, potrivit art. XVII din O.U.G. nr. 69/2020;

- alte instituţii sau autorităţi publice, potrivit art. XVIII din O.U.G. nr. 69/2020.

Faptul că legiuitorul se referă în art. XVII doar la consiliul local, nu şi la cel judeţean, nu înseamnă că textul nu este aplicabil acestuia din urmă şi că în cazul consiliului judeţean ar fi aplicabil, eventual, art. XVIII, cum susţine recurenta-reclamantă, ci confirmă concluzia prezentată anterior potrivit căreia facilitatea fiscală se aplică doar obligaţiilor fiscale şi celor bugetare asimilate acestora, de vreme ce doar la nivelul consiliilor locale se administrează creanţe fiscale, respectiv taxe, impozite şi contribuţii care se fac venit la bugetul local, nu şi la nivelul consiliilor judeţene.

Potrivit art. XVIII din O.U.G. nr. 69/2020, "Prevederile prezentului capitol sunt aplicabile şi în cazul obligaţiilor bugetare administrate de alte instituţii sau autorităţi publice. În acest caz, cererea de anulare a accesoriilor se depune şi se soluţionează de către instituţia sau autoritatea publică care administrează respectivele obligaţii bugetare."

De asemenea, conform art. XXII alin. (2) din acelaşi act normativ, "(2) În cazul obligaţiilor bugetare administrate de alte instituţii sau autorităţi publice, cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale şi a subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti, procedura de aplicare a prezentului capitol se aprobă de conducătorul instituţiei sau autorităţii publice, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă."

Este neîntemeiată susţinerea recurentei-reclamante că în cazul consiliului judeţean este aplicabil art. XVIII, care se referă la obligaţiile bugetare administrate de alte instituţii sau autorităţi publice, deoarece art. XXII alin. (2) prevede că sunt avute în vedere obligaţiile bugetare administrate de alte instituţii sau autorităţi publice, cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale şi a subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureşti. Această excepţie este motivată de faptul că autorităţile administraţiei publice locale adoptă propria procedură, aplicând opţional facilitatea fiscală.

Aşadar, din categoria "alte instituţii sau autorităţi publice" sunt excluse în mod expres unităţile administrativ-teritoriale (contrar afirmaţiilor recurentei-reclamante), iar Judeţul Giurgiu reprezintă o autoritate administrativ-teritorială.

Din aceste motive, recursul formulat de recurenta-reclamantă împotriva sentinţei civile nr. 1953 din 16 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este nefondat.

Înalta Curte va examina în continuare recursul formulat de recurenta-reclamantă împotriva considerentelor încheierii din 3 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Recurenta-reclamantă a invocat drept unic motiv de recurs faptul că este nejustificată afirmaţia din considerentele încheiii recurate conform căreia a recunoscut existenţa obligaţiei de plată a penalităţilor, cu atât mai mult cu cât acestea formează obiectul dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Tribunalului Giurgiu.

Conform art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., în cazul în care calea de atac vizează numai considerentele hotărârii prin care s-au dat dezlegări unor probleme de drept ce nu au legătură cu judecata acelui proces sau care sunt greşite ori cuprind constatări de fapt ce prejudiciază partea, instanţa, admiţând calea de atac, va înlătura acele considerente şi le va înlocui cu propriile considerente, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate.

Considerentele din încheierea din 3 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu privire la recunoaşterea existenţa obligaţiei de plată a penalităţilor de către recurenta-reclamantă nu reprezintă un considerent prin care s-a dat o dezlegare unei probleme de drept, ci reprezintă constatarea primei instanţe a unei stări de fapt.

În ceea ce priveşte cea de-a treia teză prevăzută de art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., critica recurentei-reclamante nu poate fi analizată de către instanţa de recurs, deoarece aceasta nu poate analiza constatările de fapt reţinute de prima instanţă, constatări de vizează netemeinicia încheierii recurate şi nu legalitatea acesteia. A treia teză prevăzută de art. 461 alin. (2) din C. proc. civ. este aplicabilă doar în cazul căilor de atac ce permit instanţei de control judiciar inclusiv o analiză a temeiniciei hotărârii recurate (cum este cazul apelului). Scopul recursului, cale de atac extraordinară, nu este acela de a verifica dacă faptele reţinute de prima instanţă sunt reale, ci doar să analizeze legalitatea hotărârii recurate, prin invocarea pe calea recursului a unuia din cazurile de nelegalitate prevăzute limitativ de dispoziţiile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

De aceea, recursul formulat de recurenta-reclamantă împotriva considerentelor încheierii din 3 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este nefondat.

6.2. Recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Judeţean Giurgiu împotriva încheierii din 3 decembrie 2021 şi a sentinţei civile nr. 1953 din data de 16.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

a) Recursul incident formulat de recurentul-pârât împotriva încheierii din 3 decembrie 2021

Singurul motiv de recurs invocat este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., vizând soluţia dată prin încheierea recurată de respingerea ca inadmisibilă a cererii reconvenţionale formulată de recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu.

În motivarea soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii reconvenţionale, prima instanţă a arătat că prin prezentul dosar se cere înlăturarea penalităţilor ca efect al aplicării unor facilităţi fiscale, în timp ce prin cererea reconvenţională se aduc în discuţie pretenţii de natură contractuală care, deşi, într-adevăr, sunt în relaţie cu obiectul litigiului de faţă, prin prisma faptului că se referă la aceleaşi penalităţi a căror anulare se solicită prin acţiune, nu prezintă totuşi interes pentru soluţionarea raportului juridic principal, lipsind aşadar strânsa legătură între pretenţii impusă de lege pentru judecarea împreună a cererilor.

Înalta Curte observă că prin cererea reconvenţională, pârâtul a solicitat obligarea reclamantei la plata penalităţilor de întârziere restante şi datorate conform contractului de gestiune, menţionând în susţinerea cererii că se referă la "restul neachitat din penalităţi de întârziere aferente redevenţei exigibile, în termenele şi condiţiile stabilite prin contractul de delegare".

Recurentul-pârât a afirmat admisibilitatea cererii sale reconvenţionale potrivit art. 209 din C. proc. civ. prin faptul ca daunele contractuale pretinse de acesta ar avea acelaşi izvor ca şi obligaţiile accesorii a căror anulare a fost solicitată de recurenta-reclamantă, existând o suprapunere între pretenţiile sale contractuale şi obligaţiile accesorii în privinţa cărora recurenta-reclamantă solicita anularea în prezentul litigiu.

Conform art. 209 alin. (1) din C. proc. civ., "Dacă pârâtul are, în legătură cu cererea reclamantului, pretenţii derivând din acelaşi raport juridic sau strâns legate de aceasta, poate să formuleze cerere reconvenţională."

Aşadar, pe calea cererii reconvenţionale nu se pot formula orice pretenţii, ci numai acelea care au o legătură cu cererea de chemare în judecată, aspect ce rezultă din caracterul incidental al cererii reconvenţionale, iar pe de altă parte legea impune condiţia ca pretenţiile pârâtului să derive din acelaşi raport juridic din care s-au născut şi pretenţiile reclamantului sau ca acesta să fie strâns legate de cele ale reclamantului.

Recurenta-reclamantă a formulat o acţiune având ca obiect anularea adreselor nr. x/08.04.2021 şi y/16.04.2021 emise de recurentul-pârât şi admiterea cererii de anulare a accesoriilor, formulată în temeiul O.U.G. nr. 69/2020, respectiv obligarea recurentului-pârât la soluţionarea cererii de anulare a accesoriilor.

Limitele învestirii instanţei prin cererea principală nu presupune analiza fondului raportului juridic dintre părţi, respectiv nu impune analiza îndeplinirii sau nu a condiţiilor de aplicare a penalităţilor aferente redevenţei, respectiv dacă recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu este îndreptăţit sau nu să pretindă penalităţi, cum s-ar calcula aceste penalităţi, de când ar putea fi percepute astfel de penalităţi, daca este împlinit sau nu termenul de prescripţie al dreptului la acţiune pentru penalităţi etc.

În cadrul cererii principale, se analizează doar aplicabilitatea unei norme de drept asupra unor accesorii, din perspectiva regimului de fiscalitate prevăzut de O.U.G. nr. 69/2020. Această analiză nu presupune stabilirea existenţei şi întinderii acestor accesorii prin analiza raportului substanţial dintre părţi, existenţa sau inexistenţa temeiului pretenţiilor privind penalităţile.

De aceea, pretenţiile recurentului-pârâtului formulate pe cale reconvenţională nu derivă din acelaşi raport juridic ce face obiectul cererii principale şi nici nu sunt strâns legate de acesta, astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă. Pe de o parte există raportul juridic de fond invocat prin cererea reconvenţională ce vizează existenţa şi modul de calcul al penalităţilor invocate, raport izvorât din contractul de delegare de gestiune încheiat, iar pe de altă parte, există raportul juridic privind anularea accesoriilor şi obligarea recurentului-pârât la soluţionarea cererii de anulare a accesoriilor, raport juridic izvorât din dispoziţiile O.U.G. nr. 69/2020.

Cele două raporturi juridice sunt distincte şi nu pot fi confundate.

De aceea, nu este fondată susţinerea recurentului-pârât în sensul că cele doua pretenţii ar deriva din acelaşi raport juridic.

Nu este întemeiată nici critica recurentului-pârât în sensul că prima instanţă ar fi interpretat greşit noţiunea de "legătura strânsă" în sensul art. 209 alin. (1) din C. proc. civ.

Legiuitorul nu o menţionat criteriile în funcţie de care să se poată stabili existenţa unei strânse legături, însă, prin raportare la cealaltă ipoteză prevăzută de lege (derivate din acelaşi raport juridic) precum şi la scopul cererii reconvenţionale de a paraliza, cel puţin în parte, pretenţia reclamantului invocată prin cererea principală, rezultă că, în speţă, nu este îndeplinită condiţia existenţei unei strânse legături între pretenţiile invocate prin cererea de chemare în judecată şi cererea reconvenţională, de vreme ce prin admiterea cererii reconvenţionale, ce priveşte existenţa şi modul de calcul al penalităţilor invocate nu se ajunge la respingerea cererii principale, care vizează anularea accesoriilor şi obligarea recurentului-pârât la soluţionarea cererii de anulare a accesoriilor.

Nu este întemeiată nici afirmaţia recurentului-pârât potrivit căreia analiza primei instanţe asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii reconvenţionale ar exceda sferei condiţiilor de admisibilitate prevăzute de lege.

Prima instanţă a avut în vedere condiţiile impuse de art. 209 din C. proc. civ., respectiv dacă pretenţiile deduse judecăţii prin cererea reconvenţională sunt derivate din acelaşi raport juridic precum cele din cererea principală sau dacă ele sunt strâns legate de cererea principală.

De aceea, recursul incident formulat de recurentul-pârât împotriva încheierii din 3 decembrie 2021 este nefondat.

b) Recursul incident formulat de recurentul-pârât împotriva sentinţei civile nr. 1953 din data de 16.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Recurentul-pârât a invocat două motive de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Primul motiv de recurs este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. şi constă în faptul că hotărârea primei instanţe nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, deoarece prima instanţă a soluţionat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, analizând doar primul motiv invocat de recurentul-pârât referitor la faptul că adresele nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021, a căror anulare s-a solicitat prin cererea de chemare în judecată nu sunt acte administrative, Prima instanţă nu a analizat şi al doilea motiv invocat de recurentul-pârât în susţinerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, cel referitor la imposibilitatea legală a instanţei de a anula penalităţile de întârziere, acesta fiind un atribut exclusiv al autorităţilor publice.

Înalta Curte observă că, prin întâmpinarea expediată prin email la 20.07.2021, recurentul-pârât a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, exclusiv din perspectiva lipsei caracterului de act administrativ al adreselor nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021, nu şi din perspectiva imposibilităţii legale a instanţei de a anula penalităţile de întârziere, aşa cum afirmă în cererea de recurs incident.

De aceea, motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat, de vreme ce prima instanţă a analizat şi a motivat soluţia respingerii excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată din perspectiva singurului motiv invocat în susţinerea acestei excepţii de către recurentul-pârât.

Nici al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este fondat.

Astfel, conform art. XV din O.U.G. nr. 69/2020, cererea de anulare a accesoriilor se soluţionează prin decizie de anulare a accesoriilor sau, după caz, decizie de respingere a cererii de anulare a accesoriilor.

De asemenea, potrivit art. XXI din O.U.G. nr. 69/2020, "Împotriva actelor administrative fiscale emise potrivit prezentului capitol se poate formula contestaţie potrivit art. 268-281 din Legea nr. 207/2015, cu modificările si completările ulterioare".

În temeiul art. 281 alin. (2) din Codul de procedură fiscală, "(2) Deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor împreună cu actele administrative fiscale la care se referă pot fi atacate de către contestator sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a contestaţiei, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competenta, în condiţiile legii."

Aşadar, actul prin care se soluţionează cererea de anulare a accesoriilor este calificat de legiuitor ca un act administrativ fiscal, de vreme ce acesta este supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ conform prevederilor exprese ale art. XV şi art. XXI din O.U.G. nr. 69/2020, art. 281 din Codul de procedură fiscală (Legea nr. 207/2015) şi completate cu prevederile de drept comun ale Legii nr. 554/2004, astfel cum în mod legal a reţinut prima instanţă prin hotărârea pronunţată, respectiv că actele deduse judecăţii au natura juridică a unui act administrativ asimilat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din legea nr. 554/2004.

Chiar dacă cererea de anulare a accesoriilor nu a fost soluţionată prin decizie, aşa cum precizează dispoziţiile art. XV din O.U.G. nr. 69/2020, ci prin adresele nr. x/08.04.2021 şi nr. y/16.04.2021, acte prin care a fost comunicată recurentei-reclamante modalitatea de soluţionare, nu schimbă calificarea actului prin care potrivit legii se soluţionează aceasta cerere, deoarece, pe de o parte, nu poate depinde natura acestui act de voinţa recurentului-pârât, iar pe de altă parte, nu poate fi pusă recurenta-reclamantă în imposibilitatea exercitării dreptului de acces la justiţie prin voinţa recurentului-pârât.

Nu este întemeiată nici susţinerea recurentului-pârât în sensul că actele atacate nu ar fi acte administrative faţă de împrejurarea ca acestea ar fi fost emise de "entităţi ce nu deţin competenţa legala de a emite acte administrative". cu referire la structurile interne funcţionale de la nivelul Consiliului Judeţean

Nu poate fi imputabil recurentei-reclamante, în calitate de destinatar al actelor atacate, conduita autorităţii în privinţa modalităţii interne în care aceasta îşi organizează activitatea şi înţelege să emită actele în soluţionarea cererilor cu care autoritatea a fost investită. În caz contrar, s-ar admite ca autoritatea publică să invoce propria culpă pentru a obţine respingerea cererii recurentei-reclamante, ceea ce nu poate fi admis. De aceea, întocmirea actelor la nivelul unor structuri interne nu poate schimba calificarea actelor ca nefiind administrative, de vreme ce eventuala culpă în această modalitate de întocmire ar reveni în exclusivitate autorităţii publice.

În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a mai invocat încălcarea dispoziţiilor art. XVII din O.U.G. nr. 69/2020.

Înalta Curte observă că acest motiv nu a fost invocat prin întâmpinare în faţa primei instanţe, astfel încât nu poate fi invocat pentru prima dată în cererea de recurs incident, deoarece s-ar încălca dispoziţiile art. 488 alin. (2) din C. proc. civ., conform căruia motivele de nelegalitate pot fi primite de instanţa de recurs dacă au fost invocate în termen în faţa primei instanţe şi aceasta le-a respins sau a omis să se pronunţa asupra lor.

Ca urmare a neinvocării acestui motiv în termen prin întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe, conform dispoziţiilor art. 488 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte nu va mai examina acest motiv de recurs pe fondul lui.

De aceea, recursul incident formulat de recurentul-pârât împotriva sentinţei civile nr. 1953 din data de 16.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este nefondat.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul textelor de lege menţionate, a prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu împotriva încheierii de şedinţă din 3 decembrie 2021 şi a sentinţei nr. 1953 din 16 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Consiliul Judeţean Giurgiu împotriva încheierii de şedinţă din 3 decembrie 2021 şi a sentinţei nr. 1953 din 16 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.