Railway tariff challenge: nullity of administrative action for insufficient factual motivation and misclassification of clarifying requests as modifications.

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 februarie 2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. - Sucursala Regională CF Bucureşti ("CFR") şi Consiliul Concurenţei, a solicitat anularea Deciziei nr. 2/31.05.2022 a Consiliului Naţional de Supraveghere din Domeniul Feroviar ("CNSDF") şi obligarea CFR la eliminarea componentei trafic propusă prin Anexa 24/01.01.2019 la Contractul de exploatare şi locaţiune a Liniei Ferate Industriale B. racordată la Staţia CFR Ploieşti Nord, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. La data de 13 ianuarie 2023, reclamanta a depus precizări ale cererii de chemare în judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 338 din 3 martie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia nulităţii cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul Consiliul Concurenţei prin întâmpinare şi a anulat cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. - Sucursala Regională CF Bucureşti şi Consiliul Concurenţei, pentru neindicarea motivelor de fapt.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 338 din 3 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, reclamanta susţine că soluţia de anulare a acţiunii a fost pronunţată cu încălcarea art. 9, art. 22, art. 117, art. 196, art. 200, art. 204, art. 397, art. 425 C. proc. civ., art. 8, art. 11, art. 28 din Legea nr. 554/2004 şi art. 57 din Legea nr. 202/2016.

Afirmă că motivul de nelegalitate principal a fost invocat expres prin cererea de chemare în judecată, în fila x, paragraful 5, iar prin întâmpinările depuse în dosar pârâtele au formulat apărări faţă de acest motiv de nelegalitate, astfel că nu le-a fost produsă nicio vătămare din perspectiva dreptului la apărare.

În opinia sa, sancţiunea nulităţii intervine, potrivit art. 196 C. proc. civ., exclusiv pentru nemotivarea în fapt a acţiunii, iar nu pentru nemotivarea în drept, însă prima instanţă a sancţionat pretinsa neinvocare a unui motiv de nelegalitate a deciziei, ceea ce nu se circumscrie unei nemotivări în fapt.

Pe de altă parte, nulitatea este incidentă doar dacă nu este posibilă înlăturarea vătămării suferite pe altă cale, astfel că, de câte ori este posibil, judecătorul va dispune îndreptarea neregularităţilor actului de procedură, conform art. 177 C. proc. civ.. În speţă, lipsa motivelor de fapt trebuia îndreptată în procedura de regularizare a cererii, conform art. 200 C. proc. civ., instanţa de fond având obligaţia de a semnala lipsurile cererii către reclamant. Or, instanţa de fond nu a constatat pretinsa nemotivare în procedura de regularizare şi nu a pus în vedere reclamantei să completeze acţiunea sub acest aspect.

Susţine recurenta-reclamantă că art. 196 C. proc. civ. sancţionează cu nulitatea doar nemotivarea totală în fapt a cererii, fără a prevedea acelaşi regim şi pentru nemotivarea în drept şi fără a include în această sancţiune motivarea insuficientă, dar care permite stabilirea cadrului procesual sub aspectul situaţiei de fapt. Din cuprinsul acţiunii de faţă rezultă atât împrejurările factuale care conturează demersul dedus judecăţii, precum şi motivul de nelegalitate invocat.

Cât priveşte cererea precizatoare a acţiunii, arată recurenta-reclamantă că prin această cerere nu au fost prezentate motive noi de nelegalitate, ci doar a fost dezvoltat motivul evocat în cerere, astfel că instanţa de fond putea să judece cererea în limitele acestui motiv. Refuzând să judece cererea în limitele stabilite prin cererea introductivă, prima instanţă a nesocotit dreptul de dispoziţie al părţilor, consacrat de art. 9 C. proc. civ., principiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, consacrat de art. 22 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 397 şi art. 425, care obligă instanţa să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii.

Recurenta-reclamantă subliniază că nici dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 şi nici cele ale art. 57 din Legea nr. 202/2016 nu prevăd vreo sancţiunea pentru dezvoltarea insuficientă a motivelor de nelegalitate subsumate acţiunii în anulare, ci exclusiv pentru nedepunerea acţiunii. Dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004 prevăd că acest act normativ se completează cu prevederile C. proc. civ., deci şi cu dispoziţiile art. 204 din acest cod, care prevăd posibilitatea reclamantului de a-şi modifica cererea până la primul termen de judecată la care este legal citat. Astfel fiind, reclamantul are dreptul de a invoca motivele de nelegalitate oricând până la primul termen de judecată, cu condiţia ca acţiunea să fie formulată în termenul legal. În acest sens, invocă recurenta şi dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, care prevăd posibilitatea invocării în cererea de anulare a actului a unor motive care nu sunt limitate la cele invocate în plângerea prealabilă.

În concluzie, recurenta-reclamantă apreciază că instanţa avea obligaţia de a soluţiona cauza pe fond în raport de motivul de nelegalitate invocat prin acţiune şi dezvoltat prin cererea precizatoare, iar dacă ar fi apreciat că dezvoltarea succintă a motivului de nelegalitate echivalează cu lipsa motivării, acest pretins viciu a fost acoperit în termenul legal.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul Înaltei Curţi, intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Susţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. priveşte neregularităţi procedurale sancţionate cu nulitatea de art. 174 din acelaşi act normativ, iar între acestea nu se înscrie şi împrejurarea sesizată de recurenta-reclamantă cu privire la neaplicarea art. 200 C. proc. civ. în procedura de regularizare a cererii de chemare în judecată. Principiile procesului civil au fost respectate, prima instanţă punând în discuţia părţilor excepţia nulităţii cererii de chemare în judecată, invocată de Consiliul Concurenţei prin întâmpinare, precum şi chestiunea vizând respectarea termenului de invocare a motivelor de nelegalitate, ridicată din oficiu.

Consideră intimatul-pârât că cererea precizatoare nu se circumscrie noţiunii de cerere modificatoare, conform art. 204 C. proc. civ., întrucât reclamanta nu a modificat obiectul acţiunii, nu a formulat noi capete de cerere, nu a chemat în judecată alte persoane şi în cauză nu este incident niciunul dintre cazurile prevăzute de art. 204 alin. (2) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte conţinutul acţiunii, intimatul-pârât apreciază a fi corectă soluţia instanţei de fond şi considerentele pe care se sprijină, din care rezultă că în cererea introductivă nu au fost expuse motive de nelegalitate ale deciziei atacate şi nici aspecte de natură factuală, reclamanta procedând la expunerea unor simple afirmaţii, care nu pot fi încadrate ca fiind critici de nelegalitate.

Neîntemeiate sunt, în opinia intimatului-pârât, şi susţinerile recurentei-reclamante referitoare la incidenţa nulităţii cererii doar pentru situaţia nemotivării totale în fapt a acţiunii, în condiţiile în care reclamanta a omis în totalitate să motiveze în fapt obiectul cererii, prin raportare la decizia CNSDF nr. 2/2022.

Nu pot fi reţinute, susţine intimatul-pârât, nici argumentele recurentei-reclamante referitoare la lipsa vătămării produse pârâţilor. Este necesar a fi respectate principiile contradictorialităţii, dreptului la apărare şi al egalităţii părţilor în procesul civil, iar Consiliul Concurenţei a arătat în mod expres, prin întâmpinare, că se află in imposibilitatea de a-şi pregăti apărarea din cauza lipsei oricărei argumentări formulate de reclamantă.

4.2. Intimata-pârâtă Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. - Sucursala Regională CF Bucureşti a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În acest sens, arată că în cuprinsul cererii recurenta-reclamantă a făcut doar o scurtă prezentare a unei situaţii care nu poate fi încadrată într-un motiv de nelegalitate, iar vătămarea nu poate fi probată în lipsa unei motivări în fapt a acţiunii. Cererea precizatoare depusă ulterior de reclamantă nu reprezintă o cerere modificatoare, dar nu cuprinde nici elementele unei cereri precizatoare, astfel cum rezultă acestea din cuprinsul art. 204 alin. (2) C. proc. civ.. Singurul motiv pentru care reclamanta a întemeiat această cerere pe dispoziţiile art. 204 C. proc. civ. este acela de a repara omisiunea motivării cererii introductive.

Arată intimata-pârâtă că, potrivit art. 196 C. proc. civ., nulitatea cererii datorate lipsei motivării în fapt nu poate fi acoperită printr-o cerere modificatoare ori precizatoare, iar împrejurarea că pârâtele au formulat apărări punctuale prin întâmpinări nu probează că cererea recurentei-reclamante era motivată.

Intimata-pârâtă reiterează şi argumentele formulate cu privire la fondul cauzei, astfel cum au fost expuse în întâmpinarea depusă în fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a anulat cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., reţinând că acţiunea introductivă este lipsită de motivarea în fapt, nerespectând rigorile art. 196 C. proc. civ., respectiv nefiind expuse motivele de nelegalitate care, în opinia reclamantei, ar afecta actul atacat şi vătămarea produsă prin acesta.

Referitor la cererea precizatoare depusă la primul termen de judecată (13.01.2023), instanţa de fond a considerat că această cerere reprezintă o modificare de acţiune, conform art. 204 C. proc. civ.. Raportat la dispoziţiile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 202/2016, a apreciat că cererea este tardiv formulată, cu depăşirea termenului de atacare a Deciziei CNSDF nr. 2/2022, de 30 de zile de la comunicare, termen incident şi pentru indicarea motivelor de nelegalitate.

În ceea ce priveşte cererea introductivă, Înalta Curte reţine că reclamanta a solicitat anularea Deciziei nr. 2/31.05.2022 a Consiliului Naţional de Supraveghere din Domeniul Feroviar şi obligarea pârâtei CFR la eliminarea componentei trafic propusă prin Anexa 24/01.01.2019 la Contractul de exploatare şi locaţiune a Liniei Ferate Industriale B. racordată la Staţia CFR Ploieşti Nord, indicând ca temei de drept prevederile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 202/2019 şi art. 194 C. proc. civ.

În motivare, reclamanta a arătat că la data de 11.06.2018 a încheiat cu pârâta CFR contractul anterior menţionat şi că, în anul 2018, la sesizarea sa, CNSDF a emis Decizia nr. 1/28.06.2018, prin care s-a constatat încălcarea de către pârâta CFR a dispoziţiilor art. 56 alin. (2) din Legea nr. 202/2016 în legătură cu modificarea tarifelor contractuale. Totodată, au fost dispuse mai multe măsuri, în executarea cărora au fost adoptate Deciziile Directorului General CFR S.A. nr. 172/03.08.2018 şi nr. 197/29.08.2018.

A mai arătat reclamanta că, în luna ianuarie 2019, pârâta CFR a propus un nou proiect de Contract de exploatare, prin care creşte valoarea componentei trafic conform Anexei 4 la contract, componentă care reprezintă serviciile prestate pentru deservirea cu personal de către CFR, a ramificaţiilor şi semnalelor de acoperire a liniilor ferate industriale. Procedând în acest mod, CFR a încălcat Decizia CNSDF nr. 1/2018 şi Dispoziţiile Directorului General CFR S.A. nr. 172/2018 şi nr. 197/29.08.2018, reclamanta apreciind că valoarea componentei trafic ar trebui să fie zero, întrucât personalul utilizat de CFR S.A. în staţia Ploieşti Nord nu este pus exclusiv la dispoziţia deţinătorului de linie ferată industrială, astfel cum prevăd cele două decizii şi că, în realitate, CFR beneficiază de poziţia sa de monopol, urmărind încasarea componentei trafic în integralitate de la deţinătorul de linie ferată industrială.

Înalta Curte reţine şi că, potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 202/2016 privind integrarea sistemului feroviar din România în spaţiul feroviar unic european, "Deciziile Consiliul Naţional de Supraveghere din Domeniul Feroviar pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare.", iar potrivit art. 196 alin. (1) C. proc. civ., "Cererea de chemare în judecată care nu cuprinde numele şi prenumele sau, după caz, denumirea oricăreia dintre părţi, obiectul cererii, motivele de fapt ale acesteia ori semnătura părţii sau a reprezentantului acesteia este nulă. Dispoziţiile art. 200 sunt aplicabile."

Raportând aceste texte de lege la conţinutul cererii introductive, Înalta Curte constată că este greşită concluzia primei instanţe cu privire la caracterul nemotivat al acţiunii. Nu se poate nega că cererea a fost motivată succint, însă aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 196 alin. (1) C. proc. civ., a căror omisiune este sancţionată cu nulitatea cererii.

Astfel, cererea îndeplineşte cerinţele de formă indicate în textul de lege, obiectul cererii este clar indicat (anularea Deciziei CNSDF nr. 2/2022), criticile de nelegalitate aduse actului administrativ fiind uşor identificabile (încălcarea Deciziei CNSDF nr. 1/2018 şi a Dispoziţiilor Directorului General CFR S.A. nr. 172/2018 şi nr. 197/29.08.2018, prin raportare la prevederile art. 56 alin. (2) din Legea nr. 202/2016), iar argumentele care susţin pretinsa încălcare sunt indicate rezumativ (se contestă modificarea contractuală constând în creşterea valorii componentei trafic, întrucât personalul utilizat de CFR S.A. în staţia Ploieşti Nord nu este pus exclusiv la dispoziţia deţinătorului de linie ferată industrială, astfel cum prevăd cele două decizii ale directorului general CFR SA), fiind evidentă şi vătămarea produsă prin actul administrativ (suportarea de către reclamantă a unei valori mai ridicate a componentei de trafic). Aşadar, acţiunea cuprinde motive de fapt suficiente, în acord cu art. 194 lit. d) C. proc. civ., pentru ca instanţa să procedeze la judecarea cauzei.

Înalta Curte mai reţine că art. 196 alin. (1) C. proc. civ. sancţionează cu nulitatea cererii doar lipsa motivelor de fapt ale acţiunii, revenind în sarcina judecătorului cauzei, conform art. 22 alin. (1) C. proc. civ., să judece cauza conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, ceea ce presupune şi stabilirea cadrului normativ incident cauzei. Se observă că reclamanta a întemeiat acţiunea pe prevederile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 202/2016, făcând trimitere şi la dispoziţiile art. 56 alin. (2) din acelaşi act normativ, iar acest temei de drept se coroborează cu motivele de fapt expuse.

În consecinţă, Înalta Curte constată că acţiunea cuprindea toate elementele prevăzute de art. 194 C. proc. civ. pentru a putea fi analizată de instanţa de contencios administrativ, modalitatea în care prima instanţă a verificat îndeplinirea acestor condiţii fiind una excesiv de formală. Astfel fiind, soluţia de anulare este nelegală, raportat la conţinutul concret al cererii introductive.

În ceea ce priveşte cererea precizatoare depusă la în şedinţa publică din 13 ianuarie 2023, Înalta Curte constată, contrar celor reţinute de prima instanţă, că această cerere nu are caracteristicile unei cereri modificatoare, ci reprezintă o dezvoltare a argumentelor de nelegalitate din cuprinsul acţiunii introductive.

Astfel, prin cererea precizatoare, reclamanta a descris activitatea pe care o prestează şi modalitatea în care a dobândit calitatea de operator de transport feroviar şi pe aceea de deţinător de linie ferată industrială (pct. 1), a prezentat Decizia CNSDF nr. 1/2018 (pct. 2), iar apoi (pct. 3) a înfăţişat criticile de nelegalitate aduse Deciziei CNSDF nr. 2/2022, atacate în cauză, explicitând motivele pentru care consideră că valoarea componentei trafic al trebui eliminată din contractul de exploatare, raportat la activitatea prestată de personalul utilizat de CFR în staţia Ploieşti Nord, susţinând pretinsa încercare a CFR de a uza nelegal de poziţia sa de monopol şi greşita calculare a tarifului pentru deservirea ramificaţiilor şi semnalelor de acoperire.

Prima instanţă a considerat în mod greşit că această cerere este una modificatoare, plecând de la premisa eronată că acţiunea introductivă nu cuprinde niciun fel de motive de nelegalitate, astfel că stipularea lor ulterioară îmbracă forma unei cereri modificatoare. Or, toate motivele de nelegalitate expuse anterior reprezintă o dezvoltare a celor cuprinse în cererea iniţială. Deci, cererea precizatoare nu are caracter modificator, aşa cum a apreciat instanţa de fond, dezvoltând numai motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă.

Această neregulă de ordin procedural identificată nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanţa de fond să rejudece cauza în raport atât de motivele cererii introductive, cât şi de cele ale cererii precizatoare depuse de reclamantă.

În condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 338 din 3 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.