Inadmissibility of constitutional exception against post-litigation emergency ordinance proroguing payment of statutory retirement allowances

Şedinţa publică din data de 12 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 24 mai 2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Afacerilor Interne, au solicitat obligarea pârâtului Statul Român să pună la dispoziţia Ministerului de Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special; obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 31 ianuarie 2023, reclamanţii au solicitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport de prevederile cuprinse la art. 1 alin. (5), art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 175 din 23 martie 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 în raport cu prevederile cuprinse la art. 1 alin. (5), art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Totodată, a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată prin întâmpinările formulate, iar pe fondul cauzei, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţei au declarat recurs reclamanţii, criticând soluţia prin care s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă.

Au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în urma rejudecării cererii, să se dispună sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022.

Recurenţii-reclamanţi au considerat că hotărârea este nelegală deoarece cererea de sesizare formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, respectiv: excepţia a fost invocată în faţa unei instanţe judecătoreşti - Curtea de Apel Cluj; excepţia se referă la O.U.G. nr. 168/2022, în vigoare la data formulării excepţiei; are legătură cu soluţionarea cauzei, fiind identică ca şi conţinut cu ordonanţa de urgenţă împotriva căreia s-a formulat prezenta acţiune; textul criticat nu a fost declarat neconstituţional printr-o hotărâre anterioară a Curţii Constituţionale a României.

În esenţă, s-au redat dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare şi s-a arătat că acestea reglementează un drept pecuniar stabilit prin lege în favoarea recurenţilor-reclamanţi, dar a cărui acordare a fost prorogată prin ordonanţe de urgenţă, emise an de an, ultima fiind O.U.G. nr. 168/2022, fără a exista o justificare legală.

S-a arătat că Legea nr. 284/2010 a fost abrogată prin Legea nr. 153/2017, dar drepturile câştigate în baza acestei legi şi neacordate nici până în prezent, au rămas în fiinţă, fiind un drept câştigat şi neplătit. Chiar dacă legea a fost abrogată, în anii 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 s-au emis în continuare ordonanţe de urgenţă prin care s-a prorogat acordarea acestor drepturi, astfel că, nici în anul 2022 nu pot fi plătite, nefiind cuprinse în bugetul naţional pentru anul 2022, la capitolul bugetar privind Ministerul de Interne. Toate aceste ordonanţe de prorogare a dispoziţiilor au aceeaşi motivare. La aceste ordonanţe adăugându-se şi legile de aprobare care, de asemenea, au adus modificări.

În continuare, cu privire la lipsa motivării actului normativ, s-a susţinut că niciunul dintre motivele invocate de către Guvernul României nu sunt de natură a justifica urgenţa din perspectiva art. 115 din Constituţie în modul în care aceasta a fost definită în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Motivele invocate de către Guvern în justificarea adoptării O.U.G. nr. 168/2022 sunt, de fapt, încercări de a justifica neputinţa acestuia de a adopta acte normative în timp util, încercându-se evitarea consecinţelor încălcării legii.

Făcând referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale (decizia nr. 650/2022), recurenţii-reclamanţi au arătat că prin neacordarea drepturilor cuvenite se aduce atingere dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, cu referire la interdicţia de a afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie.

De asemenea, au susţinut recurenţii-reclamanţi că O.U.G. nr. 168/2022 a fost adoptată cu nesocotirea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, deoarece această lege reglementează în Capitolul VI modificarea, completarea, abrogarea şi alte evenimente legislative, fără a utiliza noţiunea de prorogare a unor termene.

Modalitatea folosită de legiuitor în adoptarea O.U.G. nr. 168/2022, de prorogare a unor termene este contrară şi dispoziţiilor art. 78 din Constituţie, potrivit cărora "Legea intră în vigoare la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial sau de la o dată ulterioară, prevăzută în textul ei."

De la data prevăzută pentru intrarea sa în vigoare legea se aplică în ansamblul său şi nu doar o parte din articolele legii. Dacă legiuitorul delegat ar fi dorit să abroge anumite texte dintr-o altă lege prin această ordonanţă, avea posibilitatea să folosească una dintre modalităţile prevăzute în Legea nr. 24/2000, respectiv abrogarea, modificarea, dar în niciun caz prorogarea termenului, aşa cum a procedat. Câtă vreme legea este în vigoare, nu poate fi amânat de la aplicare niciun articol din conţinutul ei, decât prin metodele arătate. Cu atât mai mult, o dispoziţie dintr-o lege abrogată integral nu poate fi ţinută în vigoare printr-o O.U.G.

Chiar dacă legea este abrogată, dreptul şi obligaţia corelativă rămân în fiinţă. Art. 44 alin. (1) din Constituţia României garantează creanţele împotriva statului. Orice lege care încalcă această dispoziţie constituţională nu poate fi decât neconstituţională într-un stat de drept.

Or, în situaţia de faţă se încearcă evitarea aplicării legii din motive care nu sunt prevăzute nici în preambulul ordonanţei, nici în nota de fundamentare a acesteia. Este, deci, o modalitate abuzivă de ocolire a aplicării legii, ordonanţa fiind adoptată cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Făcând referire la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene, recurenţii-reclamanţi au mai invocat încălcarea dreptului de proprietate recunoscut şi ocrotit de art. 1 din Primul protocol adiţional la Convenţie, determinată de încălcarea caracterului rezonabil şi proporţional al diminuării drepturilor patrimoniale.

În opinia recurenţilor-reclamanţi, diminuarea drepturilor patrimoniale, cu consecinţa pierderii sprijinului financiar, impune persoanelor cărora le este aplicabilă o sarcină excesivă şi disproporţionată, fără a menţine un just echilibru între interesul general şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale persoanei.

Conform art. 53 din Constituţie, orice restrângere poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicabilă în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii, elemente care au fost nesocotite în prezenta cauză.

În cazul de faţă, nu este vorba de situaţia unei restrângeri temporare, ci este afectată însăşi existenţa dreptului pentru că textul art. VII din O.U.G. nr. 168/2022 impune că în anul 2021, dispoziţiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, a indemnizaţiilor la ieşirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică.

De asemenea, au apreciat că, dispoziţiile cuprinse în ordonanţa de urgenţă încalcă şi prevederile cuprinse în Directiva nr. 78/2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalităţii de tratament în ceea ce priveşte încadrarea în muncă şi ocuparea forţei de muncă.

În final, au susţinut şi încălcarea principiului constituţional al supremaţiei legii, arătând că în virtutea acestui principiu, organele statului sunt obligate să acţioneze în conformitate cu dispoziţiile legale şi să respecte speranţele legitime întemeiate pe prevederile legale în vigoare, indivizii putând conta pe previzibilitatea normelor legal adoptate şi fiind astfel în măsură să îşi planifice viitorul în contextul drepturilor conferite de aceste dispoziţii. Desigur, acest principiu nu împiedică statul să facă schimbări legislative, însă îi impune obligaţia ca, ori de câte ori o face, să menţină o balanţă rezonabilă între încrederea indivizilor în prevederile legale existente şi interesele pentru a căror satisfacere operează modificarea cadrului legal.

Au mai precizat recurenţii-reclamanţi că, în baza dispoziţiilor legale, în momentul ieşirii la pensie şi-au creat o proiecţie bugetară care să le permită un trai decent şi după data ieşirii la pensie. Această proiecţie nu poate fi distrusă printr-o lege ulterioară sau prin amânarea aplicării legii pentru că astfel se încalcă dreptul de proprietate protejat de CEDO şi Constituţia României. În cazul dedus judecăţii, nu mai este vorba de salariu ci este vorba despre un veniu cuvenit ca urmare a întregii activităţi desfăşurate în funcia respective, iar acest drept odată acordat nu mai poate fi anulat decât prin încălcarea legii fundamentale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii formulării cererii de recurs, arătând că termenul impus de legiuitor de 48 de ore curge de la pronunţarea sentinţei, respectiv 23.03.2023 şi s-a împlinit pe data de 26.03.2023 ora 00:00. Aşadar, depunerea recursului luni, pe data de 27.03.2023 este făcută cu depăşirea termenului legal.

Totodată, intimatul-pârât a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, arătând că recurenţi-reclamanţi nu au menţionat care sunt motivele de nelegalitate pe care îşi întemeiază recursul (indicarea temeiului legal), rezumându-se la reiterarea conţinutul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum aceasta a fost formulată la fond, fără a arăta motivele pentru care excepţia ar fi trebuit să fie catalogată drept admisibilă de către instanţa de fond.

Pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate, intimatul-pârât a arătat că soluţia pronunţată cu privire la excepţia de neconstituţionalitate este legală, instanţa reţinând în mod corect că norma de drept criticată sub aspectul constituţionalităţii nu are legătură cu cererea de chemare în judecată dedusă judecăţii şi nu poate influenţa modul de soluţionare a acesteia.

În speţă, a arătat că recurenţilor-reclamanţi le-au încetat raporturile de serviciu cu unităţile în cadrul cărora şi-au desfăşurat activitatea, în perioada cuprinsă între anii 2011-2017, iar în această situaţie, aceştia înţeleg să invoce o excepţie de neconstituţionalitate, din cadrul unui act normativ care a intrat în vigoare la data de 09.12.2022.

II. Soluţia instanţei de recurs

Argumentele de fapt şi de drept relevante

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte va respinge excepţia tardivităţii şi excepţia nulităţii recursului invocate prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne pentru considerentele arătate în continuare:

Referitor la excepţia tardivităţii recursului, Înalta Curte reţine că sunt incidente dispoziţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 potrivit cărora:

"Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare. (...)".

Totodată, în ceea ce priveşte calculul termenelor procedurale sunt relevante dispoziţiile art. 181 alin. (1) pct. 1 C. civ. care prevăd momentul de la care începe să curgă termenul socotit pe ore, respectiv:

"când termenul se socoteşte pe ore, acesta începe să curgă de la ora zero a zilei următoare."

În cauză, se constată că sentinţa civilă nr. 175 din 23 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal prin care s-a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a fost pronunţată la data de 23 martie 2023, iar recursul formulat de reclamanţi împotriva acestei soluţii a fost transmis instanţei prin email, la data de 24 martie 2023 (vineri), orele 13:45, astfel cum reiese din dovada ataşată la dosarului.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamanţii a fost declarat cu respectarea termenului de 48 de ore de la pronunţare, prevăzut de art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, fiind relevantă menţiunea datei şi orei primirii e-mail-ului, astfel cum acestea sunt atestate de către calculatorul instanţei, potrivit dispoziţiilor art. 183 alin. (3) C. proc. civ., şi nu data înregistrării în format fizic a dosarului pe rolul instanţei de judecată (în speţă, data de 27.03.2023, luni - prima zi lucrătoare), la care în mod eronat s-a raportat intimatul-pârât în susţinerea excepţiei tardivităţii.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi au expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi care vizează soluţionarea în mod greşit de către prima instanţă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, invocându-se o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992 cu privire la condiţiile de admisibilitate pe care trebuie să le îndeplinească excepţia de neconstituţionalitate invocată.

2.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiţii:

(1) excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

(2) excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

(3) norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia;

(4) norma vizată să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

În analizarea criticilor care vizează soluţia de respingerea a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, Înalta Curte observă că prima instanţă a respins această cerere ca inadmisibilă, în raport de dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţinând că nu este îndeplinită cea de-a treia condiţie, respectiv faptul că norma criticată nu are legătură cu cererea de chemare dedusă judecăţii şi nu poate influenţa modul de soluţionare a acesteia.

Această soluţie este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, întrucât, sesizarea instanţei de contencios constituţional se dispune în condiţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 dacă sunt îndeplinite cumulativ mai multe condiţii, printre care şi aceea ca legea, ordonanţa sau dispoziţia normativă criticată ca fiind neconstituţională să aibă legătură cu soluţionarea cauzei.

În cauză, prin acţiunea dedusă judecăţii înregistrată pe rolul instanţei de contencios administrativ la data de 24 mai 2022, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului Statul Român să pună la dispoziţia Ministerului Afacerilor Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, precum şi obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite.

Reclamanţii au solicitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport de prevederile cuprinse la art. 1 alin. (5), art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Acest act normativ (O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative) a fost adoptat la data de 8 decembrie 2022 şi a intrat în vigoare la data de 9 decembrie 2022 prin publicarea în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1186.

Având în vedere contextul factual, Înalta Curte aminteşte că legalitatea unui act administrativ tipic sau asimilat se apreciază în raport cu dispoziţiile legale existente la momentul emiterii actului administrativ.

Or, în cauză, aşa cum în mod corect a reţinut prima instanţă, norma de drept criticată sub aspectul constituţionalităţii a fost adoptată ulterior momentului sesizării instanţei de contencios administrativ de către recurenţii-reclamanţi şi nu poate influenţa modul de soluţionare al cererii de chemare în judecată.

Faptul că O.U.G. nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative ar avea un conţinut identic cu ordonanţele de urgenţă anterioare, aşa cum susţin recurenţii-reclamanţi, inclusiv cu cea împotriva căreia s-a formulat cererea de chemare în judecată în prezenta cauză (Ordonanţa de urgenţă nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative) nu poate produce efecte juridice câtă vreme actul juridic se încheie în conformitate cu prevederile legale în vigoare la data întocmirii lui, şi este supus acestora.

În considerarea tuturor acestor aspecte, recursul apare ca fiind nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul reclamanţilor va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului şi excepţia nulităţii recursului invocate de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. şi FF. împotriva sentinţei civile nr. 175 din 23 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, cu privire la dispoziţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 în raport cu prevederile cuprinse la art. 1 alin. (5), art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.