Reimbursement of student transport costs: prior administrative exhaustion satisfied by addressing the minister and the ministry representing the state

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2023

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17.03.2022 sub nr. x/2021* (prin declinare de la Curtea de Apel Constanţa - Sentinţa civilă nr. 29/CA din 14.02.2022), reclamanţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Primarul Municipiului Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, obligarea acestora la transferarea din bugetul de stat a sumei de 3.953.750 RON, reprezentând decontarea contravalorii gratuităţii acordate elevilor la cheltuielile de transport local, pentru perioada ianuarie - septembrie 2021, iar, în subsidiar, obligarea pârâţilor la plata sumei menţionate mai sus.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 06 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a constatat că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, având în vedere că reclamanţii nu au făcut dovada adresării către pârâţii menţionaţi cu solicitări de recunoaştere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată anterior sesizării instanţei de contencios administrativ cu acţiunea de faţă şi, având nevoie pentru a delibera cu privire la fondul cauzei, a amânat pronunţarea la data de 13.05.2022 şi apoi, succesiv, la data de 20.05.2022 şi 26.05.2022.

Prin sentinţa civilă nr. 988 din 26 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanţii Municipiul Constanţa prin Primar şi Primarul Municipiului Constanţa în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, ca inadmisibilă.

A respins acţiunea formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs reclamanţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Primarul Municipiului Constanţa, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Circumscris motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenţii reclamanţi au susţinut că încheierea din data de 06.05.2022, care face parte din sentinţa civilă nr. 988/26.05.2022, nu le-a fost comunicată, motiv pentru care au considerat că este posibil ca încheierea anterior indicată să nu existe la dosarul cauzei.

Au arătat că prevederile art. 396 alin. (1) din C. proc. civ. prevăd posibilitatea amânării pronunţării hotărârii, măsură care este necesar să se regăsească într-o încheiere de amânare a pronunţării.

Întrucât încheierea de amânare a pronunţării face parte integrantă din hotărârea pronunţată, absenţa acestei încheieri atrage sancţiunea nulităţii, în condiţiile în care hotărârea nu este completă, împrejurare care, de asemenea, este sinonimă cu nesemnarea hotărârii judecătoreşti.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenţii reclamanţi au arătat că motivarea instanţei de fond este în mod vădit contradictorie, în condiţiile în care, pe de o parte, reţine că reclamanţii nu s-ar fi adresat pârâţilor în raport de care s-a admis excepţia inadmisibilităţii cu o cerere de recunoaştere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată, însă, pe de altă parte, instanţa de fond demonstrează caracterul nefondat al admiterii excepţiei inadmisibilităţii, tocmai prin prezentarea numeroaselor demersuri efectuate de către reclamanţi anterior promovării cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat recunoaşterea dreptului pretins ce formează obiectul prezentei cauze.

Recurenţii au susţinut că s-au adresat atât Statului Roman cât şi Guvernului României, prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice, care îndeplineşte funcţia de reprezentare a celor doua entităţi, în temeiul prevederilor Hotărârii nr. 34 din 22 ianuarie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice.

S-a mai arătat că motivarea instanţei de fond în sensul că nu ar fi existat o cerere adresată Ministrului Educaţiei este nelegală, în condiţiile în care cererea adresată Ministerului Educaţiei vizează atât ministerul cât şi conducătorul acestuia, împrejurare care rezultă inclusiv din cererea înaintată de către reclamanţi, disocierea realizată de către instanţa de fond neavând niciun suport legal.

Argumentele subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. au vizat aplicarea dispoziţiilor art. 84 alin. (11) din Legea nr. 1/2011 care prevăd că sumele reprezentând contravaloarea gratuităţii transportului public la elevi trebuie decontate de la bugetul de stat, ordonatorul de credite Ministrul Educaţiei fiind obligat la transferarea acestora către bugetul local.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurenţii reclamanţi au susţinut că fundamentul decontării este reprezentat de dispoziţiile art. 84 alin. (11) Legea nr. 1/2011, neprevederea în buget a sumelor necesare nefiind o cauză de ineficacitate a dispoziţiilor legale anterior indicate, ci o încălcare a acestor dispoziţii de către destinatarii normei, care aveau obligaţia să-şi adaptateze conduita în vederea respectării acesteia.

Recurenţii au criticat şi reţinerea instanţei de fond potrivit căreia Ministerul Educaţiei nu are atribuţii de transferare a unor sume din bugetul de stat către bugetele locale şi că legea nu prevede ca gratuitatea în discuţie sa fie suportată din bugetul Ministerului Educaţiei.

În opinia recurenţilor, motivarea instanţei de fond reprezintă o înfrângere a reglementării prevăzute de dispoziţiile art. 5 alin. (1), (2) şi 3 din C. proc. civ. şi este sinonimă cu o denegare de dreptate. Această denegare de dreptate este cu atât mai evidentă în condiţiile în care, deşi instanţa de fond reţine că nu Ministerul Educaţiei suportă gratuitatea, nu este urmată de consecinţa firească a acestei concluzii, respectiv indicarea entităţii care ar avea această obligaţie, în condiţiile în care orice normă juridică trebuie în mod necesar să producă efecte.

Recurenţii au considerat că întregul raţionament al instanţei de fond a plecat de la premisa greşită că "legea nu prevede", ceea ce reprezintă o încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1), (2) şi 3 din C. proc. civ.

II. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi Ministerul Educaţiei şi Guvernul României au depus întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 04.11.2021 sub nr. x/2021, reclamanţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Primarul Municipiului Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, obligarea acestora la transferarea din bugetul de stat a sumei de 3.953.750 RON, reprezentând decontarea contravalorii gratuităţii acordate elevilor la cheltuielile de transport local, pentru perioada ianuarie - septembrie 2021, iar, în subsidiar, obligarea pârâţilor la plata sumei menţionate anterior.

La data de 14.02.2022, reclamanţii au depus la dosar o cerere de completare a cadrului procesual pasiv, solicitând introducerea în cauză, în calitate de pârât, şi a Ministerului Educaţiei.

Prin sentinţa civilă nr. 29/CA din 14 februarie 2022, Curtea de Apel Constanţa a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, dosarul fiind înregistrat pe rolul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 17.03.2022 sub nr. x/2021*.

La termenul de judecată din data de 06.05.2022, s-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate de reclamanţi în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, excepţie invocată de instanţă din oficiu, curtea de apel reţinând că, anterior promovării acţiunii, reclamanţii nu au făcut dovada că s-ar fi adresat pârâţilor menţionaţi cu o solicitare de recunoaştere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată.

Referitor la pârâtul Statul Român, instanţa de fond a constatat că reclamanţii nu s-au adresat acestei entităţi, ci Ministerului Finanţelor în calitatea sa de autoritate responsabilă cu elaborarea proiectului bugetului de stat, iar nu în calitate de reprezentant al Statului Român. Cu privire la pârâtul Ministrul Educaţiei, curtea de apel a reţinut că cererea anterioară sesizării instanţei nu a fost adresată acestuia, ca autoritate distinctă de ministerul pe care îl conduce, ci Ministerului Educaţiei.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată, cu motivarea că nu există fundament pentru decontarea sumelor solicitate întrucât nu au fost prevăzute în Legea bugetului de stat pentru anul 2021. Totodată, instanţa de fond a reţinut că nu există o normă legală care să prevadă că suma reprezentând cheltuielile cu transportul local al elevilor din învăţământul preuniversitar este suportată din bugetul Ministerului Educaţiei, pentru ca acestuia să îi incumbe vreo obligaţie de plată.

Preliminar, analizând recursul formulat în cauză, se observă că recurenţii-reclamanţi au renunţat la criticile vizând inexistenţa încheierii de şedinţă din 06 mai 2022, întrucât aceasta se află în dosarul de fond, Înalta Curte luând act de acest aspect.

În continuare, instanţa de recurs constată că este fondată critica recurenţilor reclamanţi privind soluţia de respingere a acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor ca inadmisibilă.

Aşa cum a reţinut şi judecătorul fondului, anterior sesizării instanţei de contencios administrativ, la data de 31.12.2020, Primăria Municipiului Constanţa s-a adresat Ministerului Educaţiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Instituţiei Prefectului Judeţului Constanţa şi Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală - Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Judeţului Constanţa, solicitând, potrivit atribuţiilor fiecărei autorităţi sesizate, alocarea sumei necesare acoperirii în anul 2021 a cheltuielilor pentru transportul local al elevilor în conformitate cu prevederile art. 84 alin. (1) şi alin. (11) din Legea nr. 1/2011.

În urma răspunsului primit din partea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, prin care s-a precizat că Ministerul Finanţelor este autoritatea responsabilă de elaborarea şi urmărirea execuţiei operative a bugetului general consolidat, la data de 12.04.2021, Primăria Municipiului Constanţa a revenit la solicitarea de mai sus, solicitând să se facă toate demersurile necesare în vederea alocării respectivelor sume.

La această adresă a răspuns Ministerul Finanţelor, care a învederat că administrează bugetul de stat, dar nu are atribuţia legală de a propune sume pentru finanţarea unor cheltuieli din domenii specifice altor ministere. S-a menţionat totodată că art. 84 alin. (11) din Legea nr. 1/2011 nu precizează prin bugetul cărui minister se asigură transferurile la care se referă texul de lege, context în care Primăria Municipiului Constanţa a fost îndrumată să se adreseze Ministerului Educaţiei, ca autoritate centrală cu rol de reglementare în domeniul educaţiei şi învăţământului, care elaborează legislaţia şi asigură aplicarea strategiilor şi politicilor în acest domeniu.

La data de 11.06.2021, Primăria Municipiului Constanţa a transmis o nouă adresă de revenire, mai puţin către Ministerul Finanţelor, cu aceeaşi solicitare, învederând suplimentar că acumulează substanţiale plăţi restante către operatorul local de transport în comun.

S-a primit răspuns doar de la Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Judeţului Constanţa, care a învederat că, întrucât la nivelul Judeţului Constanţa, prin Legea bugetului de stat pe anul 2021, nu s-au alocat sume cu această destinaţie, solicitarea a fost înaintată către Ministerul Finanţelor.

În acest context, în mod greşit instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă în contradictoriu cu Ministrul Educaţiei, apreciind că recurenţii reclamanţi nu s-au adresat acestui pârât, ca autoritate distinctă de ministerul pe care îl conduce, ci Ministerului Educaţiei.

Potrivit art. 55 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, miniştrii au calitatea de conducatori ai ministerelor, asigurând atât coordonarea acestora, cât şi reprezentarea în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie

Prin urmare, actele îndeplinite de ministru nu sunt acte realizate în nume propriu, ci acte realizate în numele şi pe seama ministerului pe care îl conduce şi reprezintă, constituind, deci, actele ministerului însuşi, distincţia dintre minister şi ministru fiind, aşadar, strict formală.

Împrejurarea că anumite dispoziţii legale, din diferite materii, atribuie exclusiv persoanei care ocupă funcţia de ministru anumite prerogative sau competenţe nu reprezintă o derogare de la regula de mai sus, ci semnifică doar faptul că acele prerogative sau competenţe nu pot fi delegate unei alte persoane, exercitarea lor implicând un act personal de deliberare şi decizie al ocupantului funcţiei de ministru.

În speţă, recurenţii reclamanţi s-au adresat în repetate rânduri Ministerului Educaţiei, menţionând că sesizarea este în "atenţia domnului ministru A." (la data de 31.12.2020 - fila x, 12.04.2021 - fila x şi 11.06.2021 - dosarul Curţii de Apel Constanţa), astfel încât cererea de chemare în judecată trebuia analizată şi în raport cu pârâtul Ministrul Educaţiei, soluţia instanţei de fond de respingere a acţiunii ca inadmisibilă faţă de acest pârât având ca premisă o distincţie artificială între ministru şi minister.

De asemenea, nu se poate reţine că recurenţii-reclamanţi nu au făcut dovada că s-ar fi adresat pârâţilor Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi Guvernul României, anterior promovării acţiunii, cu o solicitare de recunoaştere a dreptului pretins prin cererea de chemare în judecată.

Dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice enumeră, printre atribuţiile conferite acestei structuri, şi pe cea de reprezentare în plan intern şi extern a Statului Român şi a Guvernului României, în domeniul său de activitate şi în realizarea funcţiilor sale astfel cum sunt prevăzute la art. 3 din acelaşi act normativ.

Prin urmare, având în vedere adresele nr. x/31.12.2020 şi nr. y/12.04.2021 destinate Ministerului Finanţelor şi calitatea de reprezentant a acestei instituţii pentru Statul Român şi Guvernul României, se constată că este îndeplinită condiţia sesizării anterioare promovării acţiuni şi cu privire la aceşti pârâţi, cererea de chemare în judecată urmând a fi analizată în acest cadru procesual.

Pe cale de consecinţă, instanţa de recurs constată că prin hotărârea atacată s-a admis în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate de reclamanţi în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei, Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, soluţia legală fiind aceea de respingere, ca nefondată, a acestei excepţii procesuale, pentru considerentele arătate anterior.

Procedând în acest mod, curtea de apel nu a analizat fondul cauzei prin raportare la toţi pârâţii, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 497 raportat la art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. cu consecinţa casării hotărârilor recurate şi trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

O soluţie unitară pe fondul cauzei, cu manifestarea rolului activ al judecătorului în condiţiile art. 22 alin. (2), (5) şi (6) din C. proc. civ., se impune având în vedere şi răspunsurile primite de reclamanţi de la instituţiile sesizate, prin care Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei susţine că Ministerul Finanţelor este autoritatea responsabilă de elaborarea şi urmărirea execuţiei operative a bugetului general consolidat, Ministerul Finanţelor îndrumă reclamanţii să se adreseze Ministerului Educaţiei, minister care nu oferă niciun răspuns în procedura administrativă, iar Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Judeţului Constanţa precizează că a înaintat sesizarea către Ministerul Finanţelor, cu motivarea că la nivelul Judeţului Constanţa, prin Legea bugetului de stat pe anul 2021, nu s-au alocat sume având ca destinaţie decontarea contravalorii gratuităţii acordate elevilor la cheltuielile de transport local.

Pentru adoptarea unei soluţii judicioase asupra fondului raportului juridic dedus judecăţii, este necesară examinarea tuturor motivelor invocate de reclamanţi şi a apărărilor formulate de pârâţi prin raportare la obiectul acţiunii şi cu luarea în considerare a atribuţiilor şi reponsabilităţilor instituţiilor şi entităţilor pârâte indicate în cererea de chemare în judecată.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa civilă nr. 988 din 26 mai 2022 şi încheierea din 06 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Primarul Municipiului Constanţa şi Municipiul Constanţa-prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 988 din 26 mai 2022 şi a încheierii din 06 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.