Budget claim suspension denied: territorial unit fails to show well-justified case; appeal unfounded.

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21.07.2022, sub nr. x/2022 reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala Oraşul Novaci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022, act administrativ cu caracter individual emis de către pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1804 din 21 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ promovată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALA ORASUL NOVACI, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE SI ADMINISTRATIEI, ca neîntemeiată. Totodată, a dispus restituirea cauţiunii achitate de reclamantă prin recipisa nr. x din 14.10.2022 la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, a declarat recurs reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALA ORASUL NOVACI, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022 până la soluţionarea definitivă a acţiunii de fond, ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta -reclamantă a susţinut că sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Astfel, sentinţa conţine un considerent important ("Curtea reţine că reclamanta este parte a unei convenţii de finanţare din fonduri europene nerambursabile, astfel că se prezumă opozabilitatea criteriilor în funcţie de care se aplică regimul prescripţiei extinctive, existând multiple situaţii în care scadenţa unor obligaţii sau" - pagina 7) care redă un raţionament doar parţial, reclamanta neputând prin urmare cunoaşte motivul pentru care prima instanţă a apreciat că, faţă de argumentele prezentate în legătură cu prescripţia dreptului de a mai stabili creanţa bugetară, nu ar fi fost dovedit un caz bine justificat care să ducă la suspendarea PV de Constatare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a invocat următoarele:

Aplicarea greşită a normelor de drept material privind motivul de bănuială legitimă relativ la prescripţia dreptului de a stabili creanţa bugetară

Prima instanţă a aplicat dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 în mod greşit, reţinând că dreptul de a stabili creanţa bugetară prin procesul-verbal de constatare nu ar fi - în aparenţă - prescris.

În concret, dispoziţiile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 se impun a fi interpretate în sensul în care termenul de prescripţie a dreptului de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului - faţă de beneficiarul proiectului, prin raportare la documentele care atestă o atare finalizare.

În opinia recurentei, un posibil moment obiectiv pentru analizarea momentului de început a termenului de prescripţie a dreptului de a stabili creanţa bugetară este cel în care fondurile PHARE au fost plătite în mod integral către MDLPL, moment în mod evident anterior celui în care Ministerul a plătit la rândul său mai departe aceste sume, altfel spus anterior finalului anului 2012.

Un alt posibil moment obiectiv - ulterior chiar momentului enunţat anterior - este menţionat tot în cuprinsul PV de Constatare, mai precis la fila x:

"Se precizează faptul că acţiunile de control ale reprezentanţilor DLAF, CJ Gorj, Garda de Mediu a judeţului Gorj, ISC judeţul Gorj şi ADR SUD- VEST Oltenia au fost desfăşurate la nivelul anului 2016, la circa 3 ani de la semnarea Procesului-Verbal de recepţie finală nr. x/21.11.2013, prin urmare în perioada de sustenabilitate".

Astfel, anul 2016, în mod expres indicat de autoritatea emitentă a procesului-verbal de constatare, apare ca fiind cel mai recent şi ultimul dintre momentele din care putea începe să curgă prescripţia extinctivă a dreptului de a emite titlul de creanţă bugetară.

Nu în ultimul rând, a arătat că programele PHARE reprezintă programe pre-aderare pentru ţările care urmează, sau în cazul României, care urmau, să adere la Uniunea Europeană, în vederea facilitării procesului de aderare şi acordarea de sprijin investiţional.

În condiţiile în care finanţarea a fost acordată, proiectul a expirat, lucrările au fost în mod definitiv finalizate, şi toate acestea cu aproximativ 9-10 ani înaintea aplicării corecţiei, care la rândul său a fost aplicată la 6 ani după descoperirea unor nereguli, îndreptate între timp de altfel - a accepta o interpretare potrivit căreia cursul prescripţiei, cu toate consecinţele aferente acestei instituţii, ar fi lăsat să depindă sine die de emiterea unui act pur formal, este inadmisibil.

De asemenea, în mod greşit prima instanţă a înlăturat ca motiv de bănuială legitimă împrejurarea că pe rolul Curţii Constituţionale se află nu mai puţin de patru excepţii de neconstituţionalitate privind aplicabilitatea şi interpretarea prevederilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, considerând că excepţia de neconstituţionalitate este "un simplu mijloc juridic de apărare" şi nu poate pune sub semnul îndoielii legalitatea Procesului-verbal pentru scopurile unei cereri de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Însă, invocarea repetată drept neconstituţională a acestei prevederi legale, de părţi total diferite în cauze distincte, reprezintă un indiciu clar al îndoielii serioase asupra constituţionalităţii acestui text şi implicit a legalităţii actelor administrative de control susceptibile de a fi înlăturate pe motivul incidenţei prescripţiei extinctive.

Aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează principiul proporţionalităţii

În mod greşit prima instanţă a respins argumentele reclamantei referitoare la încălcarea principiului proporţionalităţii ca şi "caz bine justificat", reţinând că acestea ar presupune "o analiză pe fond a actelor contestate".

Prima instanţă s-a raportat la un text care prevede obligativitatea respectării principiului proporţionalităţii de către Comisia Europeană, cu ocazia stabilirii valorii corecţiei - neanalizând însă şi prevederile art. 9 din Codul Administrativ prin raportare la conduita intimatei, autoritatea naţională care a implementat corecţia şi cu care s-a născut raportul de drept administrativ supus analizei în prezenta cerere de suspendare.

Dispoziţiile O.U.G. nr. 76/2006 nu conţin nicio prevedere care să arate care este valoarea minimă şi/sau maximă a corecţiei ce poate fi aplicată, această atribuţie (stabilirea procentului corecţiei) revenind intimatei în baza prevederilor O.U.G nr. 66/2011, însă cu obligaţia de a respecta principiul proporţionalităţii şi, totodată, de a adopta o decizie care să nu fie apreciată drept exces de putere.

Intimata a stabilit o creanţă bugetară în vederea restituirii a 25% din valoarea unui proiect finalizat, bazându-şi decizia exclusiv pe nota de debit a Comisiei Europene (CE) nr. x, nerealizând o analiză proprie privind corecţia aplicată.

Greşita aplicare a normelor de drept material în legătură cu stabilirea existenţei unei nereguli

Recurenta a susţinut că pretinsa neregulă nu a fost de natură a prejudicia concret şi/sau potenţial bugetul Uniunii Europene şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Având în vedere că perioada de sustenabilitate a proiectului a început imediat după perioada de implementare a acestuia, indicatorii de rezultat pe termen lung nu au fost afectaţi, prin prisma obligaţiilor asumate în cadrul proiectului, în ceea ce priveşte rezultatele urmărite prin semnarea contractului de finanţare.

Faptul că în perioada 2014-2017 s-au constatat o serie de disfuncţionalităţi în procesul de uz, funcţionare, administrare şi operare a investiţiei nu a fost de natură să afecteze rezultatele obţinute după încetarea sursei de finanţare, precum şi indicatorii de rezultat, cu atât mai mult cu cât ulterior desfăşurării acţiunilor de control s-a constat că au fost obţinute toate documentele necesare de la autorităţile competente, mai precis Administraţia Bazinală de Apă Jiu şi Agenţia Judeţeană de Mediu Gorj, după cum a arătat deja şi în punctul de vedere.

De asemenea, documentele de control prealabile Procesului-verbal au evidenţiat faptul că nu au existat sume plătite necuvenit beneficiarilor, toate modificările de proiect fiind legal aprobate.

În niciun moment autoritatea emitentă a actului atacat nu a antamat chestiunea cuantificării, în mod concret şi prin raportare Ia consecinţe financiare demonstrate, a pretinsului prejudiciu generat de deficienţele (minore şi între timp remediate întru totul) constatate în urma controalelor efectuate şi nici nu putea să facă o asemenea cuantificare.

Prin urmare, în lipsa unui prejudiciu concret, cuantificat din punct de vedere financiar în baza unor parametrii clar determinaţi, sau măcar determinabili, aplicarea oricărei corecţii, şi cu atât mai mult a uneia în cuantum de 25% din întreaga finanţare este nelegală şi ar fi trebuit avută în vedere ca bănuială legitimă cu privire la nelegalitatea procesului-verbal de constatare, aptă să întemeieze suspendarea acestuia.

Aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează caracterul personal al răspunderii administrative

Instanţa de fond a reţinut că în cauză ar fi incident un raport de solidaritate între beneficiarii Acordului de Asociere, raportându-se însă la anumite prevederi care reglementează obligaţiile solidare de a participa la activităţile asociaţiei. Cu alte cuvinte, prima instanţă a realizat o confuzie între obligaţie solidară (de a participa la activităţile asociaţiei) şi răspundere solidară.

In acest sens, a arătat că dispoziţiile art. 8 din Acord de Asociere prevăd că părţile vor fi deplin responsabile de achitarea contribuţiilor lor, în cotele stabilite şi la termen, conform condiţiilor stipulate în Ghidul Solicitantului.

Recurenta UAT Novaci a fost sancţionată în mod nelegal cu întreaga corecţie financiară, deşi a fost doar un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri recunoscute de autoritatea emitentă, compusa din 3 (trei) asociaţi distincţi.

Ori, nu poate fi ţinută răspunzătoare integral pentru o sancţiune aplicată unei asocieri în cadrul căreia oraşul Novaci nu a avut decât funcţie de reprezentare, şi în cadrul căreia toate cele 3 (trei) părţi asociate au participat şi de care toate cele 3 (trei) părţi asociate au beneficiat.

Împrejurarea că o persoană, fie ea fizică sau juridică, de drept public sau privat, acţionează în numele oricărei alte persoane, sau oricăror altor persoane, echivalează cu împrejurarea că nu acţionează în nume propriu, şi că deci nu poate fi trasă la răspundere în nume propriu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele stabilite de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Susţinerea recurentei referitoare la faptul că instanţa de fond a omis să redea în integralitate raţionamentul din cuprinsul considerentului redat la pagina 7 din hotărâre, nu se circumscrie motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488, respective al ipotezei nemotivării hotărârii.

Aspectul invocat nu este decât o eroare materială, săvârşită de instanţa de fond în redactarea hotărârii.

Astfel, dintr-o eroare materială instanţa de fond nu a redat până la capăt următorul considerent:

"Curtea reţine că reclamanta este parte a unei convenţii de finanţare din fonduri europene nerambursabile, astfel că se prezumă opozabilitatea criteriilor în funcţie de care se aplică regimul prescripţiei extinctive, existând multiple situaţii în care scadenţa unor obligaţii sau ."

Cu toate acestea, eroarea materială de redactare nu a afectat în niciun caz raţionamentul logico-juridic al instanţei ce a stat la baza aplicării normelor legale la situaţia de fapt şi nu a influenţat cu nimic hotărârea pronunţată, neputându-se susţine că instanţa de control judiciar nu stabili motivele care au stat la baza soluţiei.

Nici din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recursul nu este fondat.

În ceea ce priveşte prescripţia dreptului de a stabili creanţa bugetară din perspectiva momentului la care actul a fost încheiat, având în vedere prevederile art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "Dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare", Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine că în lipsa închiderii oficiale a PHARE CES 2006, program care a stat la baza acordării sprijinului financiar, Înalta Curte reţine că emiterea titlului de creanţă a fost realizată cu respectarea clauzei contractuale asumate de reclamantă, respectiv a normei legale menţionate mai sus.

De asemenea, nici împrejurarea existenţei pe rolul Curţii Constituţionale a unor cereri de sesizare cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 nu poate fi de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În ceea ce priveşte critica referitoare la aplicarea greşită a normelor de drept material care reglementează principiul proporţionalităţii, instanţa de control judiciar reţine că din elementele prezentate şi verificările sumare pe care instanţa este ţinută a le efectua nu rezultă că s-ar fi produs o astfel de încălcare prin emiterea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare. În acest sens, în sarcina reclamantei s-au reţinut nereguli/abateri identificate în derularea proiectului pentru care a primit finanţare nerambursabilă, iar faţă de această constatare aplicarea unei corecţii financiare de 25% la valoarea finanţării acordate nu relevă, la o analiză sumară, specifică demersului judiciar întemeiat pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, nicio aparentă încălcare a principiului proporţionalităţii. Aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, această critică necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Argumentele invocate de recurenta-reclamantă, referitoare la faptul că, în speţă, pretinsa neregulă nu a fost de natură a prejudicia concret şi/sau potenţial bugetul UE şi/sau fondurile publice naţionale, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ fiscal şi să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia.

Aceasta întrucât, în privinţa prejudiciului, indicarea în concret a acestuia nu este o condiţie pentru constatarea neregulii în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, neregula reprezintă, potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, rezultă şi din cadrul normativ european.

În conformitate cu jurisprudenţa consolidată a ÎCCJ-SCAF, în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecţiei financiare pentru recuperarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora nu este condiţionată de existenţa unui prejudiciu asupra bugetului Uniunii Europene/fondurilor publice naţionale (cu excepţia situaţiilor expres şi limitativ prevăzute în anexa la ordonanţa de urgenţă în care aplicarea corecţiei financiare este condiţionată de existenţa prejudiciului).

Reclamanta a mai invocat în susţinerea existenţei cazului bine justificat şi faptul că a fost sancţionată cu întreaga corecţie financiară, deşi a fost un coparticipant la proiect, în cadrul unei asocieri. Însă, Înalta Curte constată că argumentele invocate de recurenta-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ fiscal şi să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia, în condiţiile în care s-a este lider al Asocierii, asumându-şi rolul de autoritate coordonatoare, fiind şi solicitantul finanţării, iar plăţile au fost efectuate conform înţelegerii contractuale, către liderul Asocierii.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere şi faptul că prin sentinţa civilă nr. 1108 din 6 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2022, a fost respinsă acţiunea având ca obiect anularea Procesului-Verbal de Constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022, formulată de reclamanta UAT Oraşul Novaci.

Aşadar, nici pronunţarea acestei hotărâri judecătoreşti nu are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinită condiţia "cazului bine justificat" nici din această perspectivă. Aceasta întrucât hotărârea menţionată, chiar dacă nu este definitivă şi are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate ţinând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probatorii şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Înalta Curte reţine, de asemenea, că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare cu nr. x/18.01.2022 emis de intimatul-pârât, soluţia acesteia urmând a fi menţinută.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Novaci împotriva sentinţei civile nr. 1804 din 21 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.