Suspension of administrative enforcement: evidentiary threshold for "well-justified case" and "impending damage" in audit disputes

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat:

- suspendarea constatărilor/măsurilor din:

a) Raportul de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte secţiunea A 3. pct. 2 si pct. 6;

b) constatările de Ia punctele 4 si 8 din Decizia nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curţii de Conturi a României şi măsurile I.4 si II.2 din aceeaşi Decizie; secţiunile/constatările/măsurile mai sus menţionate din încheierea nr. 2/06.09.2022 pronunţată de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României;

- anularea parţială a:

a) Raportului de audit financiar/Procesului-verbal de constatare nr. x/3176/08.06.2022 emis de către Departamentul I al Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte secţiunea A 3. pct. 2 si pct. 6;

b) Deciziei nr. 3/08.07.2022 emisă de către Departamentul I al Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte constatările de la punctele 4 şi 8 din Decizie şi măsurile I.4 si II.2 din Decizie;

c) încheierii nr. 2/06.09.2022 pronunţată de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte hotărârea de respingere a contestaţiei SRR şi raţiunile care au stat la baza acesteia cu referire la secţiunile/constatările/măsurile mai sus menţionate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din 1 martie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării până la soluţionarea definitivă a cauzei, formulată de reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE, în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SOCIETATEA ROMÂNĂ DE RADIODIFUZIUNE, neîncadrat în drept, solicitând admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În mod greşit, instanţa de fond nu a reţinut vădita nelegalitate care transpare la o cercetare sumară a actelor administrative contestate, motiv pentru care nici nu mai analizează cea de-a doua condiţie obligatorie prevăzută pentru a dispune suspendarea actelor administrative, întrucât cele două condiţii sunt cumulative.

Recurenta a susţinut că existenţa cazului bine justificat rezultă pentru prima măsură din contradictorialitatea afirmaţiilor preluate în întâmpinare din raportul auditorilor externi, care, pe de o parte, susţin că:

"în conformitate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 41/1994, aprobarea cheltuielilor nu intră în atribuţiile şi răspunderile Directorului General, prin actul de înfiinţare al SRR, legiuitorul stabilind exclusiv în sarcina Comitetului Director (organ colectiv de conducere executivă a SRR) aprobarea angajării cheltuielilor." (pagina 8 din întâmpinare - primul paragraf), iar pe de altă parte, în următoarele două paragrafe aceiaşi auditori externi susţin că "însă, având în vedere prevederile art. 39 alin. (2) din Legea nr. 41/1994, unde a fost statuat că pentru fondurile primite de la bugetul de stat Preşedintele Director General are calitatea de ordonator principal de credite, coroborate cu art. 22 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, prin care s-a stabilit în răspunderea ordonatorilor de credite angajarea cheltuielilor în limita creditelor de angajament şi creditelor bugetare, rezultă faptul că la nivelul SRR, aprobarea angajării cheltuielilor din fonduri publice trebuia să se realizeze suplimentar cu aprobarea Preşedintelui - Director General." În final auditorii publici au concluzionat că, pentru asigurarea unei bune gestiuni financiare angajarea cheltuielilor impunea o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât şi a ordonatorului de credite.

Această contradicţie flagrantă dintre susţinerile privind competenţa exclusivă a Comitetului Director şi cele privind impunerea unei aprobări suplimentare a Preşedintelui Director General, precum şi concluzia în care se stabileşte o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât şi a ordonatorului de credite, evidenţiază existenţa cazului bine justificat.

Şi cu privire la cea de-a doua măsură contestată existenţa cazului bine justificat este evidentă, deoarece SRR prin reprezentanţii săi legali au semnat contractele subsecvente cu SNR fără a solicita serviciul imputat, motiv pentru care neexistând această obligaţie contractuală nu există temei pentru aplicarea clauzei penale, aşa cum susţin auditorii publici, întrucât aceasta nu are ce sancţiona.

De asemenea, recurenta consideră că şi condiţia prejudiciului iminent este îndeplinită având în vedere perturbarea previzibilă, gravă a funcţionării serviciului public de radio în condiţiile în care trebuie să implementeze o dublă aprobare la nivelul societăţii, care excede prevederilor legale, precum şi prin aplicarea unei sancţiuni contractuale în lipsa existenţei în contract a obligaţiei care se doreşte a fi penalizată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar, pe fond, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Cu titlu preliminar, Înalta Curte respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată, având în vedere că prin cererea de recurs se critică legalitatea încheierii recurate din perspectiva interpretării şi aplicării dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, astfel că se invocă critici de nelegalitate ce pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând recursul prin prisma criticilor arătate, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a apreciat în mod corect că în cauză nu sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării constatărilor/măsurilor din actele emise de pârâta Curtea de Conturi, astfel cum au fost indicate de reclamantă.

În practica judiciară, s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 14 din Legea 554/2004, condiţiile pentru admiterea cererii de suspendare a executării actului administrativ sunt cazurile bine justificate şi prevenirea unei pagube iminente, noţiuni explicate de actul normativ menţionat, astfel: cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t) şi pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public (art. 2 alin. (1) lit. ş).).

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor. Ori, susţinerile reclamantei reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat.

Astfel, argumentele reclamantei referitoare la pretinsa contradicţie dintre susţinerile privind competenţa exclusivă a Comitetului Director şi cele privind impunerea unei aprobări suplimentare a Preşedintelui Director General, precum şi concluzia în care se stabileşte o dublă aprobare, atât din partea Comitetului Director, cât şi a ordonatorului de credite, ce ar evidenţia existenţa cazului bine justificat în privinţa măsurii I.4, precum şi susţinerea recurentei ca fiind evidentă îndeplinirea cazului bine justificat în privinţa măsurii II.2 prin aceea că reprezentanţii săi legali au semnat contractele subsecvente cu SNR fără a solicita serviciul imputat, motiv pentru care neexistând această obligaţie contractuală nu există temei pentru aplicarea clauzei penale, întrucât aceasta nu are ce sancţiona, presupun administrarea unui probatoriu mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează conţinutul actelor administrative în discuţie.

Aşadar, fără a tranşa problemele litigioase în care sunt angrenate părţile, în cadrul procedurii reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului presupune cu necesitate doar "pipăirea" fondului.

Ori, analizarea argumentelor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurenta-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine, de asemenea, că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Ordinului nr. 1123/19.05.2020 emis de intimatul-pârât, soluţia acesteia urmând a fi menţinută.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Societatea Română de Radiodifuziune împotriva încheierii din 1 martie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.