Constitutional admissibility of unconstitutionality exception for ordinances challenged on extrinsic signing defects rather than content

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2021, reclamantul A. a formulat în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Justiţiei, Ministrul Justiţiei, Ministerul Sănătăţii, Ministrul Sănătăţii, plângere contravenţională împotriva procesului-verbal Seria x nr. x/12.01.2021, invocând, totodată, nelegalitatea şi neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 195/2002 şi O.G. nr. 2/2001.

Prin sentinţa civilă nr. 1203 din 14 septembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale cu privire la capătul principal al acţiunii, a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Justiţiei, Ministrul Justiţiei, Ministerul Sănătăţii, Ministrul Sănătăţii, referitor la capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de contravenţie în favoarea Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti, a disjuns cauza cu privire la restul capetelor de cerere şi a dispus formarea unui nou dosar separat cu termen de judecată la 12 octombrie 2021, fiind astfel înregistrat la data de 17 septembrie 2021 dosarul nr. x/2021.

2. Soluţia curţii de apel asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României

Prin sentinţa civilă nr. 1391 din 12 octombrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Justiţiei şi Ministerul Sănătăţii.

Respinge acţiunea formulată împotriva pârâţilor Ministerul Justiţiei şi Ministerul Sănătăţii, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

Admite excepţia inadmisibilităţii.

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, ca inadmisibilă.

Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 şi O.U.G. nr. 195/2002."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României pronunţate de curtea de apel, a declarat recurs reclamantul A., solicitând casarea în parte a hotărârii şi sesizarea instanţei de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a invocat un motiv de nelegalitate formală a respingerii cererii de sesizare, recurentul apreciind că potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 soluţia asupra cererii sale trebuind să fie pronunţată printr-o încheiere separată, iar nu prin sentinţă.

De asemenea, în susţinerea caracterului admisibil al căii de atac promovate, recurentul a invocat decizia CCR nr. 321/2017.

Pe fondul cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României, în privinţa cerinţei legăturii cu cauza a textului de lege criticat, s-a arătat că aceasta nu poate primi o abordare restrictivă şi nu poate fi legată de rezolvarea unei excepţii (inadmisibilitatea acţiunii) în cursul procedurii judiciare, printr-o hotărâre supusă controlului în calea de atac, întrucât în ipoteza în care recursul împotriva sentinţei pronunţate în fond va fi admis, instanţa de recurs nu se va mai putea pronunţa şi asupra cererii de sesizare cu excepţia de neconstituţionalitate.

Astfel, legătura unui text de lege cu cauza este conferită de problematica supusă dezbaterilor judiciare, de pretenţiile formulate şi de temeiurile de drept invocate, conform principiului disponibilităţii, iar nu de soluţia dată de instanţă cu privire la un aspect al cauzei.

În prezenta cauză, reclamantul a contestat un act administrativ (procesul-verbal de constatare a contravenţiei), iar legile şi ordonanţele a căror neconstituţionalitate se invocă reprezintă chiar normele în baza cărora acesta a fost emis.

Recurentul a reluat motivele expuse în cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României şi a arătat că O.U.G. nr. 195/2002, O.G. nr. 2/2001 sunt neconstituţionale raportat la faptul că nu au fost semnate de toţi miniştri care au obligaţia punerii lor în exercutare, ci încălcându-se dispoziţiile art. 108 alin. (4) din Constituţia României, au fost semnate de secretari de stat. De asemenea, Legea nr. 49/2006, pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002, este neconstituţională raportat la dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţia României, în sensul că nu se poate aproba prin lege o ordonanţă de urgenţă care afectează drepturi şi libertăţi prevăzute de Constituţie, cum este dreptul la libera circulaţie prevăzut de art. 25.

Astfel, în opinia recurentului hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare, neexistând posibilitatea derogării atribuţiilor stabilite prin Constituţie în sarcina miniştrilor. În speţă, recurentul a fost sancţionat contravenţional în baza O.U.G. nr. 195/2002, care a fost semnată de secretarul de stat B. în locul ministrului sănătăţii şi familiei, dar şi în baza O.G. nr. 2/2001, semnată de secretarul de stat C. în locul ministrului justiţiei.

A mai apreciat recurentul că neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 195/2002 trebuia constatată şi prin raportare la prevederile art. 25 alin. (1) teza finală din Constituţia României, faţă de împrejurarea că ordonanţa reglementează şi limitează exercitarea dreptului la liberă circulaţie, deşi dispoziţiile constituţionale impun ca aceste aspecte să fie reglementate prin "lege" în sens restrâns, adică lege adoptată în Parlament.

În mod similar, prin Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, ordonanţa a fost renumerotată şi modificată, fără însă a fi eliminate limitările dreptului la liberă circulaţie statuate prin ordonanţă, deşi Parlamentul avea obligaţia de elimina dispoziţiile adoptate de Guvern cu depăşirea atribuţiilor.

Deşi a fost legal citat, intimatul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, nu a depus întâmpinare şi nu a formulat apărări în cauză.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992:

"(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1), (2) şi (3) al Legii nr. 47/1992 rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

- excepţia să vizeze neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Condiţia relevanţei excepţiei, care impune ca normele criticate să aibă incidenţă în soluţionarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracto, ci dedusă din orice fel de tangenţă a prevederilor legale în discuţie cu litigiul aflat pe rolul instanţei. Astfel, se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepţiei de neconstituţionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual şi a stadiului concret în care se află litigiul.

Excepţia de neconstituţionalitate constituie un mijloc procedural prin intermediul căruia se asigură, în condiţiile legii, analiza conformităţii anumitor dispoziţii legale cu Constituţia României. Potrivit art. 146 lit. d) din Constituţia României, competenţa de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti, revine Curţii Constituţionale.

Sesizarea instanţei de contencios constituţional nu se face direct, deoarece prin Legea nr. 47/1992 se stabileşte un veritabil filtru, în virtutea căruia instanţa în faţa căreia se invocă excepţia de neconstituţionalitate efectuează un examen cu privire la îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate, în funcţie de care admite sau respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Pentru a admite cererea de învestire a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, instanţa în faţa căreia a fost invocată nu se poate limita la constatarea unei legături formale cu soluţionarea cauzei a textului invocat ca neconstituţional. De asemenea, partea care invocă excepţia de neconstituţionalitate nu trebuie să indice doar textele de lege pe care doreşte să le supună controlului, ci are obligaţia să raporteze aceste dispoziţii la legea fundamentală şi să-şi argumenteze pertinent cererea, prin referiri la măsura în care dispoziţia legală contestată corespunde sau nu cu prevederile constituţionale şi care sunt implicaţiile declarării neconstituţionalităţii acestor dispoziţii asupra finalizării cauzei.

În prezenta cauză, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantului întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, ca urmare a faptului că obiectul exclusiv al acţiunii îl reprezintă constatarea nelegalităţii/neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 195/2002 şi O.G. nr. 2/2001, excepţia de neconstituţionalitate pierzându-şi natura sa mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii.

De asemenea, în privinţa excepţiei de neconstituţionalitate a aceloraşi acte normative, s-a apreciat că şi aceasta este inadmisibilă, întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, reclamantul neaducând critici de neconstituţionalitate cu privire la un anumit articol al ordonanţelor, ci apreciind că, în ansamblul, lor cele două acte normative sunt neconstituţionale pentru motive extrinseci (modul de contrasemnare), iar nu prin conţinut.

Instanţa de control judiciar constată legalitatea soluţiei astfel pronunţate, întrucât, într-adevăr, recurentul nu a prezentat în concret dispoziţii din cuprinsul ordonanţelor pretins neconstituţionale şi nici nu a indicat motivele pentru care apreciază că acestea încalcă norme constituţionale.

De asemenea, caracterul inadmisibil al cererii de sesizare este determinat şi de neîndeplinirea condiţiei referitoare la legătura cu soluţionarea cauzei, în privinţa acesteia Înalta Curte reţinând că statuarea de către Curtea Constituţională a României cu privire la eventuala neconstituţionalitate a dispoziţiilor criticate nu poate determina schimbarea modului de soluţionare a excepţiilor invocate în cauză, în sensul dorit de recurent.

Altfel spus, relevanţa excepţiei de neconstituţionalitate şi legătura cu soluţionarea cauzei ar fi putut fi constatate doar dacă excepţia ar fi fost invocată în cadrul unui demers judiciar ce întruneşte condiţiile de admisibilitate, situaţie ce nu se regăseşte, însă, în prezenta cauză.

În acelaşi timp, Înalta Curte reţine caracterul nefondat şi al criticii vizând nerespectarea dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, ca urmare a respingerii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României prin sentinţa pronunţată asupra acţiunii, iar nu printr-o încheiere separată.

Dat fiind scopul recursului reglementat de dispoziţiile menţionate, care este acela al verificării legalităţii soluţiei de respingere a cererii de sesizare prin prisma analizei condiţiilor de admisibilitate anterior enunţate, având în vedere şi faptul că aceleaşi dispoziţii nu reglementează şi o nulitate expresă în acest sens, Înalta Curte apreciază că pronunţarea soluţiei prin dispozitivul sentinţei, iar nu printr-o încheiere separată nu produce recurentului o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin casarea hotărârii atacate.

De asemenea, Înalta Curte nu poate analiza argumentele recurentului vizând neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii nr. 49/2006, acestea reprezentând o cerere nouă, formulată direct în recurs, întrucât prin cererea depusă în faţa instanţei de fond reclamantul nu a invocat şi excepţia de neconstituţionalitate a acestui act normativ.

Pentru considerentele expuse, constatând că în mod corect prima instanţă a reţinut neîndeplinirea condiţiilor cumulative de admisibilitate a cererii recurentului de sesizare a Curţii Constituţionale a României, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României, pronunţate prin sentinţa civilă nr. 1391 din 12 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 ianuarie 2023.