Hydroelectric reservoir maintenance obligation: scope of statutory duty to clean floating debris under water law and concession contract

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 04.09.2020, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională Apele Române a solicitat anularea în parte a Autorizaţiei de Gospodărire a Apelor nr. 250/15.11.2019 privind Barajul şi acumularea Drăgăşani în sensul anulării obligaţiei nr. 7 din Cap. "Titularul autorizaţiei este obligat", măsură care instituie obligaţia "să ia măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori", iar în subsidiar, obligarea pârâtei la modificarea obligaţiei contestate în sensul respectării dispoziţiilor art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundaţii, secetă hidrologică, precum şi incidente/accidente la construcţii hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă şi poluări marine în zona costieră, astfel încât, obligaţia impusă societăţii să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenţie pentru asigurarea funcţionării în condiţii de siguranţă a echipamentelor hidromecanice.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 53 din 21 ianuarie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale S.A. în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională Apele Române, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit actul normativ reţinut drept temei juridic, respectiv art. 34 din Legea nr. 107/1996, iar pentru argumentarea soluţiei a împrumutat apărarea pârâtei.

Astfel, instanţa nu a analizat actele aflate la dosarul cauzei şi a făcut presupuneri fără temei legal, reţinând calitatea reclamantei de administrator al lucrărilor hidrotehnice, deşi contractul de concesiune nr. x/2004 stabileşte foarte clar atât calitatea reclamantei de concesionar, cât şi obligaţiile ce îi revin în această calitate, iar trimiterea la art. 11 lit. i) din acest contract unde este prevăzută obligaţia de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate precum (...) protecţia mediului (...), ar trebui să fie interpretată de instanţă cu privire la obligaţiile expres prevăzute în cuprinsul legii (dacă există) şi nu presupunând ca fiind legală orice altă sarcină stabilită de către o autoritate.

Instanţa a ignorat faptul că nu este prevăzută în mod expres în lege sau în Regulamentul de exploatare al Amenajării Drăgăşani vreo obligaţie privitoare la igienizarea apei/luciului de apă a lacului de acumulare, acest aspect fiind probat prin obiectul contractului de concesiune care nu cuprinde şi luciul de apă, ci, exclusiv construcţiile hidrotehnice (diguri, baraj) şi terenul pe care acestea sunt amplasate - cuveta lacului. Chiar dacă instanţa a prezentat în sentinţa recurată textele din Legea apelor (anexa1 pct. 5, 35 şi 75), print-o interpretare greşită, aceasta a considerat că obligaţia de ignienizare a luciului de apă intervine în mod natural, datorită dublei calităţi de "utilizator de apă" şi "persoană care are în exploatare alte asemenea lucrări".

În opinia recurentei, argumentele instanţei referitoare la caracterul preventiv al obligaţiei contestate şi necesitatea unei bune funcţionări a agregatelor hidrotehnice, precum şi prevenirea poluării cauzate de funcţionarea lor necorespunzătoare, nu pot justifica existenţa obligaţiei introdusă în autorizaţia de gospodărire a apelor, deoarece, tocmai modul de formulare a obligaţiei în discuţie presupune un anumit grad de poluare, iar societatea reclamantă este obligată să intervină pentru curăţarea apei poluate de alte persoane, cu intenţie sau fără intenţie. În consecinţă, a apreciat că nu există caracterul preventiv reţinut de prima instanţă în argumentarea soluţiei pronunţate.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 34 alin. (1) şi art. 31 din Legea nr. 107/1996 rezultă că asupra apei, ca bun al statului, reclamanta nu intervine sub nicio formă. Societatea nu are obligaţii expres prevăzute de lege cu privire la apă, care nu i-a fost dată în concesiune/administrare, ba din contra, Hidroelectrica este cea care achită pârâtei dreptul de folosinţă a apei.

A mai arătat recurenta că instanţa nu a analizat limitele dreptului autorităţii de a stabili obligaţii în sarcina Hidroelectrica, în acest sens susţinându-se că, deşi autoritatea trebuie să impună anumite măsuri cadru pentru funcţionarea unei amenajări hidroelectrice, aceasta şi instanţa de judecată nu pot face abstracţie de prevederile legislaţiei conexe ce reglementează dreptul persoanei juridice de a acţiona, limitat la activităţile cuprinse în actul său constitutiv.

Cu privire la respingerea de către prima instanţă a principiului "poluatorul plăteşte" recurenta a susţinut că în mod greşit a fost adoptată această soluţie, întrucât niciun act normativ invocat în cuprinsul sentinţei pronunţate drept temei pentru respingerea plângerii reclamantei nu prevede în mod expres obligaţia contestată de aceasta. În schimb, prima instanţă a făcut trimitere la textul de lege care prevede posibilitatea ca autoritatea să stabilească şi alte obligaţii, fără respectarea condiţiei de a se conforma legislaţiei în vigoare.

Pentru societatea reclamantă obligaţia contestată are caracter vătămător, deoarece ar trebui să facă ceea ce legislaţia impune poluatorului, aspect neanalizat de către prima instanţă, care a concluzionat în mod eronat asupra netemeiniciei cererii reclamantei.

În sprijinul opiniei exprimate, recurenta-reclamantă a invocat şi practica neunitară a pârâtei, susţinând că există unităţi din subordinea administrativă a acesteia care interpretează corect legislaţia şi stabilesc obligaţii, în temeiul aceloraşi acte normative, exemplificând în acest sens Autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 101 din 19.12.2019 privind Barajul şi lacul de acumulare Malaia, judeţul Vâlcea, prin care Administraţia Bazinală de Apă Olt a impus pentru Hidroelectrica S.A. obligaţia de a acţiona pentru curăţarea frontului de retenţie (frontal deversant şi prize hidroagregate) de plutitorii ce pot crea blocaje (lemn, buşteni, etc.) prin colectarea şi transportul acestora în locuri special amenajate.

În final, recurenta a arătat că în plângerea formulată au fost invocate dispoziţiile art. 42 alin. (2) lit. h) din anexa la Ordinul nr. 459/78/2019, în temeiul cărora Hidroelectrica asigură participarea cu forţte şi mijloace de intervenţie operativă penttru combaterea poluărilor accidentale în zona lacurilor de acumulare ale centralelor hidroelectrice din administrare, precum şi colectarea plutitorilor din zona frontului de barare al lucrărilor de administrare. Instanţa a menţionat în cuprinsul sentinţei acest fapt, însă preluând apărarea pârâtei, a reţinut greşit "că acestă atribuţie aparţine Ministerului Energiei, care o exercită prin intermediul reclamantei". Astfel, este corect şi legal ca reclamanta, pentru evitarea unor incidente cu efecte asupra construcţiilor hidrotejnice să ia măsuri în zona frontului de retenţie şi să îndepărteze plutitorii, însă această obligaţie nu poate fi extinsă pe toată suprafaţa lacului de acumulare.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Administraţia Naţională Apele Române a depus întâmpinare, şi a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii instanţei de fond, întrucât obligaţia impusă prin actul administrativ de reglementare contestat în cauză este în deplină concordanţă cu normele legale în vigoare.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de anulare în parte a Autorizaţiei de Gospodărire a Apelor nr. 250/15.11.2019 privind Barajul şi acumularea Drăgăşani, emisă de pârâta Administraţia Naţională Apele Române, respectiv obligaţia nr. 7 din Cap. "Titularul autorizaţiei este obligat", de a luat "măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori". În subsidiar, s-a solicitat obligarea pârâtei la modificarea obligaţiei contestate în sensul respectării dispoziţiilor art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/07.03.2019, astfel încât, obligaţia impusă societăţii să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenţie pentru asigurarea funcţionării în condiţii de siguranţă a echipamentelor hidromecanice.

Prima instanţă a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei, iar calea de atac promovată împotriva acestei soluţii a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit motivului de recurs invocat, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente.

Astfel, analizând punctual susţinerile recurentei, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticii vizând reţinerea greşită a calităţii sale de administrator al apei/luciului de apă, în considerarea căreia ar avea obligaţia realizării activităţilor de igienizare .

Sub aspectul reliefat prezintă relevanţă prevederile art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996, conform cărora: "În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligaţia de întreţinere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca şi de întreţinere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor şi a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective". Aplicând textul legal enunţat situaţiei deduse judecăţii în prezenta cauză, se desprinde concluzia că societatea Hidroelectrica S.A. trebuie să asigure, atât întreţinerea, repararea sau refacerea lucrărilor, cât şi întreţinerea albiilor, cuvetelor şi a malurilor.

Din această perspectivă este de observat că prima instanţă a făcut o justă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale menţionate, reţinând că reclamanta se înscrie în ipoteza normei legale enunţate ca urmare a contractului de concesiune a barajului şi lacului de acumulare Drăgăşani nr. 171/27.12.2004, încheiat între Ministerul Economiei şi Comerţului, în calitate de concedent, şi reclamantă, în calitate de concesionar, aprobat prin H.G. nr. 2077/2004. Acest contract are ca obiect concesiunea bunurilor proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice şi a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, în scopul exploatării, reabilitării, modernizării, retehnologizării, precum şi a construirii de noi amenajări hidroenergetice conform programelor de investiţii.

Art. 11 lit. i) din acest contract de concesiune prevede că una dintre obligaţiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecţia mediului. Or, îndeplinirea obligaţiei contestate din cuprinsul autorizaţiei în discuţie are drept scop chiar asigurarea protecţiei mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producţie a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea.

Parte integrantă a autorizaţiei de gospodărire a apelor, care reprezintă actul ce condiţionează din punct de vedere tehnic şi juridic funcţionarea sau exploatarea obiectivelor construite pe ape sau care au legătură cu apele de suprafaţă, subterane, precum şi funcţionarea şi exploatarea în continuare a acestora, este Regulamentul de exploatare aferent fiecărei lucrări hidrotehnice, iar recurenta face parte din categoria persoanelor care au în exploatare "alte asemenea lucrări", astfel că obligaţia de întreţinere îi revine în considerarea acestei calităţi, fiind un utilizator de apă, incumbându-i întreţinerea inclusiv a apei ce ocupă terenul pe care se află lucrările exploatate.

În consecinţă, nu pot fi primite argumentele recurentei din această perspectivă, prima instanţă procedând în mod corect la verificarea legalităţii obligaţiei stabilite în sarcina părţii prin raportare la întregul ansamblu normativ incident în materie (pct. 5, 35 şi 75 Anexa 1 la Legea nr. 107/1996, art. 1 alin. (2) şi art. 6 din Anexa 1 la Ordinul nr. 891/2019), nefiind identificate elemente de natură a contura nelegalitatea actului contestat.

În mod similar, faţă de trimiterea reclamantei la prevederile art. 42 alin. (2) lit. h) din anexa la Ordinul nr. 459/78/2019 pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea situaţiilor de urgenţă generate de fenomene hidrometeorologice periculoase având ca efect producerea de inundaţii, secetă hidrologică, precum şi incidente/accidente la construcţiile hidrotehnice, poluări accidentale pe cursurile de apă şi poluări marine în zona costieră, instanţa de control judiciar reţine că acest text legal nu este incident în prezenta cauză, deoarece această atribuţie aparţine Ministerului Energiei, care o exercită prin intermediul reclamantei.

Nefondate sunt şi susţinerile referitoare la principiul "poluatorul plăteşte" şi, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte observă că recurenta conferă principiului o accepţiune proprie, diferită de cea consacrată la nivel naţional şi european.

Principiul invocat are în vedere situaţia în care o companie, în realizarea obiectului său de activitate, cauzează daune mediului înconjurător, situaţie în care este răspunzătoare pentru acestea şi trebuie să ia măsurile de reparare sau de prevenire necesare şi să suporte toate costurile aferente, vizând astfel activităţile profesionale care prezintă un risc pentru sănătatea umană sau pentru mediu.

Sub acest aspect este important a se aminti că Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European şi a Consiliului, din 21 aprilie 2004, privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea şi repararea daunelor aduse mediului, care instituie acest principiu, are în vedere, pe de o parte daunele aduse mediului prin exercitarea uneia dintre activităţile enumerate în anexa a III-a la directivă, cum ar fi industria energetică, producţia şi prelucrarea metalelor, industria extractivă, industria chimică, gestionarea deşeurilor, producţia de celuloză, hârtie şi carton la scară largă, vopsirea textilelor şi tăbăcăria, producţia de carne, produse lactate şi produse alimentare la scară largă, iar, pe de altă parte, daunele ecologice aduse speciilor protejate şi habitatelor naturale(sau o ameninţare iminentă de producere a unor asemenea daune) prin exercitarea altor activităţi profesionale decât cele enumerate în anexa a III-a şi în cazul în care compania a comis vreo eroare sau vreo neglijenţă.

Ca atare, aplicarea acestui principiu nu poate constitui temei de anulare a obligaţiei instituite în sarcina sa prin autorizaţie, deoarece acest act nu a fost emis ca urmare a faptului că poluarea suprafeţei luciului de apă cu plutitori, lemne şi PET-uri s-ar datora activităţii societăţii reclamante, pentru a fi incident acest principiu, ci, în scopul asigurării protecţiei mediului, prin evitarea producerii unor accidente în activitatea de producţie a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea.

Şi din această perspectivă hotărârea primei instanţe este la adăpost de orice critică, judecătorul fondului interpretând şi aplicând în mod corect normele de drept material incidente şi adoptând o soluţie justă prin raportare la contextul factual reţinut.

Instanţa de control judiciar constată că nu pot fi primite nici criticile recurentei-reclamante formulate sub aspectul caracterului vătămător al obligaţiei contestate pentru societate, dat fiind faptul că prin măsura dispusă în sarcina sa ar trebui să facă ceea ce legislaţia impune poluatorului. Astfel, pe de o parte recurenta-reclamantă nu a arătat în concret în ce constă pretinsa vătămare cauzată de obligaţia stabilită în sarcina prin actul contestat, iar, pe de altă parte, nu s-au administrat dovezi sub acest aspect, simpla afirmaţie că pentru societatea reclamantă obligaţia contestată ar avea caracter vătămător, nesusţinută de un suport probator corespunzător, nefiind aptă să conducă la constatarea nelegalităţii acestei măsuri.

În egală măsură, Înalta Curte reţine că măsura impusă prin autorizaţia de gospodărire a apelor, contestată în cauză, previne eventualele daune aduse apelor şi mediului înconjurător, susţinerea privind pretinsul caracter vătămător al obligaţiei stabilite în sarcina sa neconstituind, aşadar, motiv de nelegalitate care să conducă la anularea actului administrativ atacat.

Cât priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la existenţa unei practici neunitare prin raportare la măsura dispusă prin Autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 250 din data de 15.11.2019, Înalta Curte reţine că acestea nu pot constitui un motiv de nelegalitate a actului contestat în cauza pendinte.

Sub acest aspect este de observat că autoritatea pârâtă este abilitată să emită autorizaţia de gospodărire a apelor, dispoziţiile legale conferindu-i acesteia dreptul de a institui o serie de obligaţii/interdicţii în vederea asigurării funcţionării normale şi în condiţii de deplină siguranţă a obiectivului, în raport de particularităţile fiecărei situaţii în parte, iar Regulamentul de exploatare ce face parte integrantă din respectiva autorizaţie este aferent fiecărei lucrări hidrotehnice, astfel încât nu se poate concluziona în sensul existenţei unei interpretări diferite a cadrului normativ incident în materie, în situaţii identice, în lipsa oricăror elemente şi dovezi care să susţină această ipoteză.

Or, simpla afirmaţie a recurentei privind interpretarea incorectă, de către autoritatea pârâtă, a legislaţiei incidente în materie, care a stat la baza emiterii autorizaţiei de gospodărire a apelor contestate în prezenta cauză, evocată prin cererea de recurs şi prin care a susţinut că s-a dispus o măsură adaptată strict pe obiectul său de activitate, nu poate demonstra nelegalitatea actului contestat în cauză, în lipsa dovezilor pe care, de altfel, avea obligaţia să le administreze partea care a făcut această afirmaţie, în acord cu principiul reglementat de art. 249 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte apărările formulate de intimata-pârâtă se constată că, prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, aceasta a făcut trimitere la jurisprudenţa unitară în materie şi a prezentat, în esenţă, apărările de fond formulate în faţa primei instanţe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de reclamantă. De asemenea, intimata a înţeles să invoce puterea de lucru judecat, având în vedere soluţiile pronunţate de instanţe în legătură cu obligaţia de igienizare a luciului de apă. Or, este de observat că efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat nu se invocă pe cale de excepţie, ci reprezintă o apărare analizată, implicit, în cadrul recursului supus examinării instanţei de control judiciar, astfel încât nu presupune pronunţarea distinctă asupra ei, în sensul admiterii sau respingerii.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 53 din 21 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 ianuarie 2023.