Lawfulness of ministry reorganization challenging mandatory legislative council review and public consultation deadlines

Şedinţa publică din data de 13 iulie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice, B. şi C., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020.

2. Soluţia instanţei de fond

2.1. Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din data de 20.05.2021, a respins excepţiile lipsei de interes a reclamantei în formularea acţiunii, inadmisibilităţii cererilor de reparare a prejudiciului şi inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, ca neîntemeiate.

2.1. Aceeaşi instanţă, prin sentinţa civilă nr. 1425 din data de 15.10.2021, a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., care a solicitat casarea acesteia şi, în fond după rejudecare, admiterea în integralitate a acţiunii formulate şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor ocazionate de prezentul proces.

3.1. În primul motiv de recurs, întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că hotărârea judecătorească nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenta a susţinut faptul că prima instanţă nu a analizat critica de nelegalitate a actului administrativ contestat în cauză referitoare la lipsa motivării acestuia pe aspectul necesităţii desfiinţării Unităţii de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană (UCRBUE) şi transformării acesteia în serviciu, în contextul în care Unitatea îndeplineşte condiţia de număr de posturi (15) pentru a funcţiona ca direcţie în cadrul ministerului. De asemenea, instanţa nu a avut în vedere nici critica referitoare la restructurarea UCRBUE ca modalitate de eliberare din funcţie a directorului. În plus de aceasta, partea a prezentat în mod exhaustiv argumentele pentru care apreciază că măsura contestată nu putea fi adoptată, întrucât desfiinţarea UCRBUE este de natură să pună în pericol interesele financiare/strategice ale Statului Român. În opinia sa, realizarea unor reorganizări succesive, repetate, la intervale scurte de timp, promovate prin hotărâri ale Guvernului, este de natură să determine o instabilitate instituţională evidentă într-un domeniu important, respectiv cel financiar-fiscal.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.2.1. Prima instanţă nu a sancţionat încălcarea de către emitentul actului administrativ contestat în cauză a prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ care stabileşte instrumentele prin care ministrul îşi exercită competenţele. În concepţia recurentei, ministrul de resort a iniţiat procedura fără instrumente juridice, în mod abuziv şi nemotivat. În concret, întreaga procedură internă de elaborare şi iniţiere a actului administrativ dedus judecăţii, la nivelul Ministerului Finanţelor (care ar fi trebuit să fie iniţiatorul actului), a fost viciată prin faptul că:

- nicio structură din Ministerul Finanţelor Publice nu a elaborat proiectul de hotărâre de Guvern;

- singura structură care era în măsură să emită o viză de legalitate pe proiectul de hotărâre - Direcţia Generală Juridică - a fost exclusă din procesul de elaborare a regulilor aferente activităţii de reorganizare;

- nici Direcţia Generală Managementul Resurselor Umane, care trebuia să redacteze proiectul de hotărâre, nu a fost implicată.

La data de 07.05.2020, când Ministrul Finanţelor Publice a solicitat şi a obţinut prima dată aprobarea Guvernului pentru reorganizarea acestui minister, nicio structură din cadrul său nu a avut cunoştinţă despre această măsură şi, de asemenea, de prevederile primului proiect de hotărâre a Guvernului de reorganizare.

3.2.2. Instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Anterior adoptării H.G. nr. 380/2020, ultima reorganizare a Ministerului Finanţelor s-a produs la data de 12.01.2020, prin H.G. nr. 8/2020 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice. În atare situaţie, este vădită nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză în contextul în care acesta a fost emis cu eludarea termenului de 6 luni, instituit de norma aflată în discuţie.

Sentinţa instanţei de fond este criticabilă şi sub aspectul validării demersului Guvernului privind reorganizarea aprobată prin H.G. nr. 380/2020 în pofida inexistenţei vreunui motiv sau a vreunei justificări pentru o atare urgenţă.

3.2.4. Prima instanţă a pronunţat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (5) din Codul administrativ care impune două condiţii alternative pentru ca reducerea unui post să fie justificată şi, astfel, premisă pentru a se putea realiza de către autoritatea publică, respectiv: modificarea atribuţiilor aferente postului în proporţie de peste 50% şi schimbarea condiţiilor specifice referitoare la studii pentru ocuparea respectivului post.

Or, în cazul reducerii posturilor de director şi director adjunct în cadrul direcţiei UCRBUE, prin raportare la noua funcţie înfiinţată, nu se poate vorbi despre reducerea atribuţiilor în proporţie de peste 50%, iar în privinţa studiilor acestea au rămas nemodificate. În consecinţă, singura concluzie care se poate desprinde este aceea că această presupusă reorganizare, prin reducerea postului de director în cadrul direcţiei analizate, reprezintă o modalitate de înlăturare a unor funcţionari publici din funcţiile deţinute şi înlocuirea lor cu alte persoane, ceea ce se suprapunea perfect peste cele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 474/2019.

3.2.5. Hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (7) din Codul administrativ, în condiţiile în care reorganizarea s-a produs prin desfiinţarea postului de director în cadrul direcţiei UCRBUE şi înfiinţarea unui post de şef serviciu în cadrul serviciului UCRBUE, cu exact aceleaşi atribuţii ca postul de director desfiinţat.

3.2.6. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu eludarea dispoziţiilor Legii nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ.

În concret, au fost în discuţie două proiecte de hotărâri ale Guvernului, însă numai pentru unul, respectiv cel din data de 07.05.2020, s-a dat avizul Consiliului Legislativ.

Recurenta opinează în sensul că este eronată argumentaţia primei instanţe potrivit căreia legea în discuţie nu instituia în sarcina iniţiatorului proiectului de hotărâre de Guvern obligaţia de a-l mai supune încă o dată avizării Consiliului.

3.2.7. Hotărârea judecătorească a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 248/213 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată, deoarece prima instanţă a apreciat fără temei legal că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se circumscrie domeniului de specialitate al CES, în condiţiile în care actul administrativ în discuţie afectează personalul din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

3.2.8. Sentinţa recurată a fost pronunţată cu eludarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.

Recurenta arată că instanţa de primă jurisdicţie a confundat "transparenţa decizională" cu faptul că aceasta a luat cunoştinţă de existenţa proiectului de act normativ anterior adoptării sale în şedinţa de Guvern.

Însă, nici la adoptarea proiectului de hotărâre din data de 07.05.2020 şi nici la cel din data de 14.05.2020, devenit H.G. nr. 380/2020, Guvernul României nu şi-a respectat propriile proceduri adoptate prin H.G. nr. 561/2009, în baza Legii nr. 52/2003.

Mai mult decât atât, în ceea ce priveşte H.G. nr. 380/2020, nu s-au respectat prevederile art. 40 din Legea nr. 52/2003, întrucât iniţiatorul nu a arătat care este situaţia excepţională şi nu a motivat urgenţa adoptării proiectului în această modalitate.

3.2.9. Prima instanţă a pronunţat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispoziţiilor art. 487-489 din Codul Administrativ, în condiţiile în care a concluzionat că la momentul adoptării Hotărârii de Guvern contestate această Comisie din cadrul Ministerului Finanţelor Publice nu era legal constituită şi, în consecinţă, nu putea emite un aviz.

3.2.10. Instanţa de primă jurisdicţie a soluţionat greşit petitul referitor la acordarea daunelor materiale şi morale.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimaţii Ministerul Finanţelor, B. şi C. au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările expuse la dosar.

4.2. Recurenta a depus răspuns la întâmpinări .

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinărilor intimaţilor, Înalta Curte reţine următoarele:

Aşa cum s-a menţionat la pct. 1 din decizia de faţă, recurenta A. a supus controlului instanţei de contencios administrativ, în condiţiile art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, verificarea legalităţii:

- H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a efectelor produse de acest act administrativ asupra direcţiei UCRBUE şi asupra sa;

- OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020, prin care recurentei i s-a acordat un preaviz de 30 zile calendaristice, în baza art. 519 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 57/2019, la împlinirea acestui termen urmând ca aceasta să fie eliberată din funcţia publică de director, dacă în interiorul acestuia nu era numită într-o altă funcţie publică, în conformitate cu art. 519 alin. (7)-(10) din acelaşi act normativ.

După cum s-a arătat la pct. 2 al prezentei decizii, prima instanţă a respins acţiunea recurentei, ca neîntemeiată.

Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

5.1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate de textul legal mai sus citat, deoarece prima instanţă a analizat starea de fapt şi de drept cu privire la fiecare dintre susţinerile părţilor.

Înalta Curte nu poate primi alegaţia recurentei potrivit căreia instanţa de fond nu a analizat critica de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 referitoare la lipsa motivării acesteia pe aspectul necesităţii desfiinţării Unităţii de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană (UCRBUE) şi transformării acesteia în serviciu.

Ca atare, motivul de recurs este nefondat.

5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

5.2.1. Recurenta arată că în mod eronat prima instanţă nu a sancţionat încălcarea prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ de către emitentul H.G. nr. 380/2020.

În dezvoltarea acestei critici de nelegalitate a sentinţei, partea susţine, pe de o parte, faptul că iniţiativa promovării proiectului de hotărâre de Guvern trebuia să aparţină Ministerului Finanţelor Publice, iar, pe de altă parte, faptul că proiectul nu a urmat procedura de elaborare şi avizare corespunzătoare în condiţiile în care Direcţia Generală Juridică şi Direcţia Generală Managementul Resurselor Umane nu au fost implicate în procedură.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

Conform dispoziţiilor art. 56 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, Ministrul elaborează şi avizează proiectele de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată prin hotărâre a Guvernului.

Ca atare, contrar afirmaţiei recurentei, în aplicarea normei anterior nominalizate, Ministrul Finanţelor Publice avea competenţa legală de a demara procedura internă de elaborare a proiectului de hotărâre a Guvernului aflat în discuţie.

Mai mult decât atât, aşa cum s-a evidenţiat de prima instanţă, pe chestiunea analizată, prezintă relevanţă juridică şi prevederile art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 în care se stipulează faptul că notele de fundamentare la proiectele de ordonanţe şi de hotărâri ale Guvernului se semnează de ministrul sau de miniştrii iniţiatori, precum şi de cei care le-au avizat (sn).

Potrivit prevederilor art. 56 alin. (4) din Codul administrativ, Ministrul îşi îndeplineşte atribuţiile ce îi revin folosind aparatul propriu al ministerului, precum şi prin organe de specialitate, instituţii, operatori economici şi alte structuri aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea ministerului.

Instanţa de control judiciar constată că textul legal mai sus citat conferă o facultate şi nu impune Ministrului modalitatea de folosire a aparatului de specialitate al ministerului.

Cu alte cuvinte, implicarea departamentelor interne ale ministerului în procesul de reorganizare al acestuia nu poate condiţiona valabilitatea actului administrativ prin care se materializează, deoarece ele nu au un rol decizional cu privire la adoptarea măsurilor vizate prin hotărârea de Guvern.

5.2.2. Recurenta menţionează că instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, respectiv fără a ţine seama de faptul că H.G. nr. 380/2020 a fost emisă cu eludarea termenului de 6 luni şi fără a se dovedi situaţia urgentă care ar fi premis această reorganizare a ministerului într-un termen mai scurt.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

În baza normei aflate în discuţie, reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel puţin o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora.

În mod justificat, instanţa de fond a apreciat că prin H.G. nr. 8/2020, invocată de recurentă cu scopul de a justifica nerespectarea dispoziţiei normative analizate, nu au avut loc un veritabil proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice. Aşa cum rezultă din Nota sa de fundamentare, prin această hotărâre de Guvern s-a urmărit implementarea prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Mai precis, Ministerul Finanţelor Publice a preluat în subordine Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc şi Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, din subordinea Guvernului şi coordonarea primului-ministru. Totodată, Ministerului Finanţelor Publice i-au fost preluate din subordine Compania Naţională "Loteria Română" - S.A., aceasta fiind trecută sub autoritatea Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, şi Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice care a fost trecută în subordinea Secretariatului General al Guvernului.

Or, scopul edictării prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ este acela al protejării funcţiei publice, iar prin H.G. nr. 8/2020 nu a fost afectată structura organizatorică a aparatului propriu al Ministerului Finanţelor Publice. În atare situaţie, nu se poate reţine încălcarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare, conform susţinerilor recurentei.

În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar apreciază că procesul de reorganizare a ministerului realizat prin H.G. nr. 380/2020 a avut ca obiectiv eficientizarea activităţii acestuia, reducerea cheltuielilor cu resursa umană şi se încadrează în marja de apreciere a iniţiatorului şi emitentului hotărârii să stabilească ce măsuri se impun a fi luate pentru implementarea principiului eficienţei instituţionale.

Pe cale de consecinţă, contrar afirmaţiilor recurentei, în sarcina emitentului H.G. nr. 380/2020 nu exista obligaţia de a motiva fiecare măsură inclusă în procesul de restructurare a Ministerului Finanţelor Publice. În realitate, aspectele reţinute în Nota de fundamentare sunt suficiente pentru a justifica procesul de reorganizare analizat. De asemenea, în raport de scopul măsurii de reorganizare, nu prezintă relevanţă activitatea desfăşurată de direcţia Unitatea de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană.

5.2.3. Recurenta arată că prima instanţă a pronunţat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (5) şi (7) din Codul administrativ, potrivit cărora reducerea unui post este justificată numai dacă atribuţiile acestuia se modifică în proporţie de 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.

În cadrul acestei critici de nelegalitate, recurenta opinează în sensul că, în cazul reducerii posturilor de director şi director adjunct în cadrul direcţiei UCRBUE, prin raportare la noua funcţie înfiinţată, nu se poate vorbi despre reducerea atribuţiilor în proporţie de peste 50%, iar în privinţa studiilor acestea au rămas nemodificate. Ca atare, scopul măsurii analizate a fost acela al înlăturării unor persoane din funcţiile publice de conducere şi înlocuirii acestora cu alte persoane.

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

Prin H.G. nr. 380/2020 nu s-a dispus doar reducerea postului de director ocupat de recurentă în cadrul direcţiei UCRBUE, ci un amplu proces de reorganizare/restructurare, cu transformarea direcţiei UCRBUE în serviciu în cadrul Direcţiei Generale de Sinteză a Politicilor Bugetare. Prin urmare, măsurii analizate nu îi sunt incidente prevederile art. 518 alin. (5) şi (7) din Codul administrativ, întrucât transformarea structurii în serviciu a determinat desfiinţarea postului de director deţinut de recurentă, fără să mai fie posibilă evaluarea gradului de modificare a atribuţiilor aferente postului de conducere specific vechii structuri.

5.2.4. Recurenta precizează faptul că sentinţa atacată a fost pronunţată cu eludarea dispoziţiilor Legii nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, deoarece pentru H.G. nr. 380/2020 nu a fost solicitat şi obţinut avizul Consiliului Legislativ, ci numai pentru proiectul iniţial, datat 07.05.2020.

Înalta Curte reţine că este fondată critica de nelegalitate.

Avizul Consiliului Legislativ materializat în adresa nr. x/11.05.2020 priveşte o altă formă a proiectului de act normativ retras de la publicare, iar nu proiectul pus în dezbatere publică la data de 12.05.2020 şi adoptat în şedinţa Guvernului din data de 14.05.2020. Drept urmare, emitentul H.G. nr. 380/2020 nu a respectat prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009 care impun emiterea avizului Consiliului Legislativ pentru proiectele de hotărâri de Guvern cu caracter normativ.

În apărare, intimaţii susţin că nu există deosebiri de esenţă între proiectul de act normativ care a avut avizul Consiliului Legislativ şi cel adoptat în data de 14.05.2020.

Instanţa de control judiciar nu poate primi această apărare, întrucât nu poate considera că avizul dat unui proiect de hotărâre de Guvern răspunde cerinţei de avizare pentru un alt proiect de hotărâre de Guvern, dacă conţinutul acestor proiecte este, în mare măsură, acelaşi. În mod indiscutabil, textele normative anterior enunţate obligă emitentul să obţină avizul consultativ al Consiliului Legislativ pentru proiectul de act normativ supus adoptării.

5.2.5. Recurenta arată faptul că hotărârea judecătorească a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor Legii nr. 248/213 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată, deoarece prima instanţă a apreciat fără temei legal că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se circumscrie domeniului de specialitate al CES, în condiţiile în care actul administrativ în discuţie afectează personalul din cadrul Ministerului Finanţelor Publice .

Înalta Curte consideră că este nefondată critica de nelegalitate.

În mod corect, instanţa de fond a apreciat că obiectul de reglementare al H.G. nr. 380/2020 nu se încadrează în ipotezele reglementate de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, în contextul în care adoptarea acestui act administrativ cu caracter normativ a avut ca obiectiv implementarea Programului de guvernare, respectiv: "restructurarea Guvernului şi refacerea capacităţii administrative şi a încrederii cetăţenilor în instituţiile statului prin reaşezarea structurilor de guvernare centrală şi locală pe principiile eficienţei instituţionale şi meritocraţiei administrative."

5.2.6. Recurenta menţionează faptul că sentinţa atacată a fost pronunţată cu eludarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, precum şi ale H.G. nr. 561/2009.

În dezvoltarea acestei critici de nelegalitate, partea arată că instanţa de primă jurisdicţie a confundat "transparenţa decizională" cu faptul că aceasta a luat cunoştinţă de existenţa proiectului de act normativ anterior adoptării sale în şedinţa de Guvern. De asemenea, iniţiatorul nu a arătat care este situaţia excepţională şi nu a motivat urgenţa adoptării proiectului în această modalitate, ceea ce contravine prevederilor art. 40 din legea analizată.

În apărare, intimaţii susţin faptul că principiul transparenţei decizionale în activitatea administraţiei publice a fost respectat, deoarece recurenta şi-a exercitat dreptul de a fi consultată şi de a face propuneri, alături de alte entităţi publice vizate de actul în discuţie care, la rândul lor, au formulat puncte de vedere. Ca atare, scopul legii a fost atins, respectiv acela de a permite persoanelor interesate să fie informate şi să îşi exprime un punct de vedere în acord cu dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003 care reglementează obligaţia de transparenţă.

Înalta Curte reţine că este fondată critica de nelegalitate.

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 52/2003:

"(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii. (…)

(4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."

Proiectul hotărârii de Guvern analizate în cauză a fost publicat la data de 12.05.2020 şi a fost aprobat în şedinţa de Guvern din data de 14.05.2020. În atare situaţie, în mod indiscutabil, nu a fost respectat termenul de cel puţin 10 zile calendaristice de la data publicării proiectului pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, termen destinat primirii de propuneri, etc. cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Mai mult decât atât, nici Ministerului Finanţelor Publice, în calitate de iniţiator al proiectului, şi nici Guvernul României, în calitate de emitent, nu au arătat, din perspectiva dispoziţiilor art. 40 din lege, situaţia excepţională sau starea de urgenţă care ar fi permis restrângerea termenului impus de lege pentru publicarea proiectului, în vederea formulării de propuneri şi observaţii.

Pe subiectul analizat, prezintă relevanţă şi art. 1 din legea analizată în care se prevede faptul că obiectul său de reglementare este acela de a stabili "regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora."

Aşadar, din lecturarea conţinutului acestui articol, rezultă că legea în discuţie are ca obiect de reglementare asigurarea transparenţei decizionale faţă de cetăţeni, precum şi în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice.

De asemenea, în art. 2 alin. (1) din lege sunt individualizate obiectivele pe care Legea nr. 52/2003 şi le propune, respectiv: să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative; să implice participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative; să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.

Aşadar, în raport de cele anterior prezentate, nu se poate susţine cu temei faptul că legea în discuţie a fost respectată, întrucât recurenta a formulat propuneri cu privire la proiectul de act normativ.

5.2.7. Recurenta arată că prima instanţă a pronunţat hotărârea judecătorească atacată cu încălcarea dispoziţiilor art. 487-489 din Codul Administrativ, în condiţiile în care a concluzionat că la momentul adoptării hotărârii de Guvern contestate această Comisie din cadrul Ministerului Finanţelor Publice nu era legal constituită şi, în consecinţă, nu putea emite un aviz consultativ.

În apărare, intimaţii arată faptul că nu sunt incidente în speţa de faţă dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. c) din Codul Administrativ, deoarece Comisia Paritară exercită atribuţii legale privind îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pregătirea profesională a funcţionarilor, sesizările înaintate de aceştia, sporuri şi alte beneficii acordate acestora, exercitând un rol de mediere, de a propune şi negocia flexibilizarea programului de muncă. Ca atare, reorganizarea instituţională a unui minister nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei Paritare.

Înalta Curte reţine că este fondată critica de nelegalitate.

În mod evident, reorganizarea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, cu implicaţii asupra structurilor funcţiilor publice, trebuie subsumată măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţii publice centrale, în sensul art. 489 alin. (1) lit. a) din Codul Administrativ. În consecinţă, trebuia obţinut avizul consultativ al Comisiei Paritare.

Caracterul consultativ al avizului nu transformă obligaţia legală de a-l solicita, avută de iniţiatorul actului normativ, dintr-una imperativă într-una facultativă. Desigur, nu prezintă relevanţă dacă recurenta a fost sau nu vătămată de omisiunea iniţiatorului de a solicita avizul, dat fiind caracterul consultativ al acestuia.

Instanţa de control judiciar nu poate primi argumentaţia primei instanţe potrivit căreia avizul consultativ nu a putut fi emis, deoarece Comisia Paritară nu funcţiona la nivelul Ministerului Finanţelor Publice. Din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, rezultă faptul că respectiva comisie îşi desfăşura activitatea la momentul iniţierii proiectului hotărârii de Guvern analizate.

5.2.8. Referitor la acordarea daunelor materiale şi morale

Prin OMFP nr. 2214/2020, astfel cum a fost acesta a fost modificat prin OMFP nr. 2227/2020, recurentei i s-a acordat un preaviz de 30 de zile calendaristice, în conformitate cu prevederile art. 519 alin. (4) din Codul Administrativ. Totodată, părţii i s-a pus la dispoziţie lista funcţiilor publice vacante corespunzătoare din cadrul aparatului propriu al Ministerului Finanţelor Publice.

Prin adresa nr. x/2020, recurenta a fost informată cu privire la posibilitatea consultări listei funcţiilor publice de conducere vacante din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice existente în evidentele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Prin opţiunea înregistrată cu nr. x/2020 la Direcţia Generală Managementul Resurselor Umane, recurenta a optat pentru ocuparea funcţiei publice de execuţie vacantă de consilier clasa I, grad profesional superior la Centrul Naţional pentru Informaţii Financiare, Direcţia Data warehouse - Serviciul aplicaţii administrare fiscală - Schimb de informaţii.

Prin OMFP nr. 2747/2020, recurenta a fost numită în funcţia publică pentru care a optat, începând cu data de 17.09.2020.

În raport de dispoziţiile art. 466 alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale art. 519 din Codul Administrativ, în situaţia reducerii numărului de posturi ca urmare a reorganizării instituţiile publice, funcţionarul public al cărui post a fost redus are la dispoziţie două posibilităţi:

- fie optează pentru o funcţie publică vacantă în cadrul instituţiei publice (dacă o asemenea funcţie există) sau pentru o funcţie publică vacantă din lista funcţiilor publice vacante comunicată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici; prin urmare, funcţionarul public respectiv este numit pe funcţia publică pentru care au optat, respectiv este transferat la instituţia publică în cadrul căreia există funcţia publică din lista comunicată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

- fie nu optează pentru o funcţie publică vacantă corespunzătoare; în atare situaţie, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice emite un act administrativ prin care dispune eliberarea sa din funcţia publică.

Din cele anterior prezentate, instanţa de control judiciar reţine faptul că recurenta, deşi a optat pentru o funcţie publică vacantă corespunzătoare în termenul de preaviz şi şi a fost numită, în baza legii, prin act administrativ, în această funcţie publică, a solicitat, în paralel, anularea ordinului prin care i s-a acordat preavizul şi i s-a dat posibilitatea de a opta pentru o funcţie publică corespunzătoare.

Desigur, în situaţia în care recurenta a optat pentru o funcţie publică vacantă în termenul de preaviz şi a fost numită în această funcţie publică, nu mai are posibilitatea legală de a urma şi o altă procedură.

Recurenta susţine că îi sunt aplicabile prevederile art. 527 din Codul Administrativ, conform cărora:

"(1) În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.

(2) La solicitarea funcţionarului public, instanţa care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia publică deţinută, dacă aceasta mai există în statul de funcţii al autorităţii sau instituţiei publice, sau, în cazul în care funcţia publică deţinută nu mai există, într-o funcţie publică echivalentă.

(3) În cazul în care prin hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, perioada de timp dintre data încetării raportului de serviciu al funcţionarului public şi data reintegrării efective în funcţia publică constituie vechime în muncă, vechime în specialitate, precum şi vechime în grad profesional, potrivit legii."

Din interpretarea dispoziţiei normative anterior citate, rezulta faptul că instanţa poate dispune o eventuală reintegrare a funcţionarului public, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferenţa între veniturile obţinute în perioada respectivă şi cuantumul salariilor indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public numai ca urmare a anulării unui act administrativ de eliberare din funcţia publică (sn).

Însă, în speţa de faţă, această situaţie nu se regăseşte, deoarece, aşa cum s-a menţionat anterior, recurenta nu a fost eliberată din funcţie, ci a fost numită într-o funcţie publică de execuţie ca urmare a propriei sale opţiuni.

Cu alte cuvinte, în privinţa despăgubirilor materiale solicitate de recurentă, prevederile art. 527 din Codul Administrativ nu sunt aplicabile, deoarece raportul de serviciu al acesteia nu a încetat.

Cu toate acestea, având în vedere împrejurarea că recurenta a fost vătămată prin emiterea în mod nelegal a H.G. nr. 380/2020, respectiv prin mutarea sa de pe funcţia de conducere pe funcţia de execuţie, instanţa de control judiciar apreciază că aceasta poate fi despăgubită material în baza art. 18 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (temei juridic invocat în acţiunea dedusă judecăţii).

Despăgubirile materiale cuvenite recurentei constau în diferenţa de drepturi de natură salarială dintre cele obţinute de aceasta din exercitarea funcţiei de execuţie de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradaţia 5, la Centrul Naţional pentru Informaţii Financiare, Direcţia Data warehouse, Serviciul aplicaţii administrare fiscală - Schimb de informaţii şi cele pe care le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director al Unităţii de coordonare a relaţiilor bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 şi 18.02.2022.

La stabilirea perioadei, Înalta Curte are în vedere faptul că, ulterior adoptării H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, a intervenit o nouă modificare în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, fiind adoptată H.G. nr. 238/2022 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi pentru modificarea H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, act normativ care produce efecte juridice inclusiv în privinţa Unităţii de coordonare a relaţiilor bugetare Uniunea Europeană, în sensul că aceasta este reorganizată şi în prezent la nivel de serviciu.

Prin urmare, recurenta este îndreptăţită să primească despăgubiri materiale de la data de 17.09.2020 (data indicată în acţiune, adică de la data numirii pe funcţia publică de execuţie) şi data adoptării H.G. nr. 238/2022, respectiv 18.02.2022 (publicată în Monitorul Oficial nr. 167/2022 din 18.02.2022). La stabilirea perioadei finale pentru care se cuvin despăgubirile materiale, Înalta Curte ţine seama de faptul efectele vătămătoare ale H.G. nr. 380/2020 s-au produs până la momentul adoptării H.G. nr. 238/2022.

În ceea ce priveşte daunele morale solicitate de recurentă, instanţa de control judiciar apreciază că aceasta nu a suferit un prejudiciu moral în condiţiile în care reorganizarea Ministerului Finanţelor Publice nu a avut legătură cu prestaţia profesională a recurentei şi, prin urmare, nu poate invoca afectarea imaginii sale de funcţionar public. În plus de aceasta, anularea H.G. nr. 380/2020 în privinţa funcţiei publice de conducere deţinute de recurentă reprezintă o reparaţie echitabilă.

5.2.9. În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

- va admite în parte acţiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată;

- va anula în parte H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, respectiv în privinţa funcţiei deţinute de reclamantă de director, gradul II, la Unitatea de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană;

- va obliga pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei, cu titlu de despăgubiri materiale, diferenţa de drepturi de natură salarială dintre cele obţinute de aceasta din exercitarea funcţiei de execuţie de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradaţia 5, la Centrul Naţional pentru Informaţii Financiare, Direcţia Data warehouse, Serviciul aplicaţii administrare fiscală - Schimb de informaţii şi cele pe care le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director al Unităţii de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 şi 18.02.2022;

- va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

În raport de prevederile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei A. cheltuieli de judecată în sumă de 5.000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1425 din 15 octombrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată.

Anulează în parte H.G. nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, respectiv în privinţa funcţiei deţinute de reclamantă de director, gradul II, la Unitatea de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană.

Obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei, cu titlu de despăgubiri materiale, diferenţa de drepturi de natură salarială dintre cele obţinute de aceasta din exercitarea funcţiei de execuţie de consilier, clasa I, grad profesional superior, gradaţia 5, la Centrul Naţional pentru Informaţii Financiare, Direcţia Data warehouse, Serviciul aplicaţii administrare fiscală - Schimb de informaţii şi cele pe care le-ar fi obţinut pentru exercitarea funcţiei de director al Unităţii de Coordonare a Relaţiilor Bugetare cu Uniunea Europeană, pentru perioada cuprinsă între 17.09.2020 şi 18.02.2022.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei A. cheltuieli de judecată în sumă de 5.000 RON.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 13 iulie 2023.