Conflict of interests for local elected officials: scope of administrative acts including preparatory documents in conflict with spousal financial benefit

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/03.11.2021 reclamantul A. a contestat raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit la data de 18.10.2021 de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI) - Inpecţia de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) şi art. 24 din Legea nr. 176/2010 raportat la art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea acestuia în privinţa constatării existenţei, în privinţa sa, a conflictului de interese.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a fost anulat raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, vizând existenţa conflictului de interese reglementat de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 în privinţa reclamantului A., şi a fost obligată pârâta la plata către reclamant a sumei de 2550 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta a susţinut că instanţa de fond a pronunţat această soluţie cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 228 alin. (1) lit. a).) din O.U.G nr. 59/2019.

In primul rând, în opinia recurentei, în analiza sa, instanta de fond de fond a pornit de la o premisă greşită, şi anume că semnarea de către reclamant, în calitate de primar, a referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019 şi iniţierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019 privind transformarea postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică din cadrul aparatului său de specialitate, nu au semnificaţia emiterii unor acte administrative conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci a unor acte premergătoare actului administrativ-HCL al comunei Tătărăni nr. 45/2019.

În continuarea aceluiaşi raţionament, în mod nelegal, instanţa de fond a constatat că atât timp cât condiţia emiterii unui act administrativ, impusă de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 nu este îndeplinită (celelalte două variante enumerate de lege - încheiere act juridic sau emitere dispoziţie nefiind aplicabile situaţiei concrete din speţă) ..."reclamantul nu se află în situaţia de conflict de interese prevăzută de acest articol de lege."

În verificarea legalităţii şi temeiniciei raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, instanţa de fond s-a limitat la a analiza situaţia de conflict de interese, prevăzută de textele de lege menţionate mai sus.

Totodată, raportat la aceleasi considerente, instanţa de fond a mai reţinut şi faptul că, odată ce a constatat că una din condiţiile prevăzute de art. 76 din Legea nr. 161/2003 nu este îndeplinită, nu mai este necesar a analiza şi condiţia producerii unui folos material.

Or, conflictul de interese nu a fost reţinut de inspectorul de integritate din cadrul ANI raportat la emiterea unui act administrativ de către primar - Dispoziţia de numire nr. 256/31.10.2019 care a fost semnată de viceprimar, cum în mod greşit şi nelegal a reţinut instanţa de fond, ci faţă de semnarea referatului de aprobare şi iniţierea proiectului de Hotărâre din data de 23.10.2019 menţionate mai sus.

Ceea ce a omis instanţa de fond a analiza este faptul că, în sensul dispoziţiilor art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, prezintă relevanţă nu doar un folos material imediat şi efectiv, ci şi unul viitor, dar cert ca realizare.

Totodată, acelaşi text de lege reglementează, în mod complex, natura interesului alesului/local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate circumscriindu-se sferei interesului şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui avantaj, pentru sine sau sot, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv sau pentru o asociaţie sau fundaţie din care fac parte, ori pentru orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia.

A mai susţinut recurenta că o altă critică de nelegalitate vizează faptul că semnarea referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019, precum şi iniţierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019, privind transformarea postului contractual deţinut de soţia reclamantului în funcţie publică din cadrul aparatului său de specialitate, reprezintă, în mod evident, o manifestare de vointă a primarului A., săvârşită cu intentia de a produce efecte juridice, acesta aflându-se în situatia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu şi-a îndeplinit atribuţiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării functiei de primar.

Este de necontestat că soţia reclamantului poate avea o pregătire profesională corespunzătoare celor mai exigente cerinţe, însă soţul său, în calitate de primar, avea obligaţia legală de a se abţine de a participa la luarea deciziei privind transformarea postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică, influenţa interesul personal afectându-i obiectivitatea în exercitarea funcţiei de primar.

Ceea ce a ignorat instanţa de fond este faptul că materializarea deciziei primarului s-a concretizat, aşadar, prin semnarea referatului de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019, respectiv prin iniţierea proiectului de hotărâre din data de 23.10.2019, care au vizat transformarea postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică din cadrul aparatului său de specialitate.

În speţă, în procesul de luare a deciziei, de către primarul A., de a transforma postul contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică în cadrul aparatului său de specialitate, a intrat în conflict interesul personal cu cel public, condiţie care a fost îndeplinită în momentul în care reclamantul a procedat la semnarea actelor juridice reprezentate de referatul de aprobare înregistrat sub nr. x/23.10.2019 şi proiectul de hotărâre din data de 23.10.2019.

Aşadar, situaţia de conflict de interese menţionată mai sus se încadrează în ipoteza normei prevăzută de legiuitor la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât interesul patrimonial a primat în dauna interesului public.

Exista posibilitatea ca primarul A., în conformitate cu dispoziţiile art. 157 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019, să delege, prin dispoziţie, atribuţiile de îi sunt conferite de lege şi alte acte normative viceprimarului, secretarului general al unităţii/subdiviziuni.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

În esenţă, a susţinut că referatul de aprobare nu este act administrativ şi nici act juridic apt să producă efecte juridice.

Astfel, singurul act producător de efecte juridice este Hotărârea Consiliului local al comunei Tătărani şi Dispoziţia de numire în funcţie, act adoptat de consilierii locali, respectiv semnat de viceprimar, reclamantul abţinându-se de la luarea deciziei privind transformarea postului contractual deţinut de soţia sa.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esenţă argumentele prezentate prin cererea de recurs.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 8 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Consiliul Local al comunei Tătărani, întrunit în şedinţa din 29.10.2019, a adoptat HCL nr. 45/2019 de modificare a calităţii a două posturi de natură contractuală în funcţii publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărani, judeţul Vaslui, după cum urmează: transformarea calităţii postului de natură contractuală de Consilier, clasa I, grad debutant, gradaţia vechime 2, din cadrul Compartimentului administrativ, în funcţia publică de execuţie de Consilier Achiziţii publice, clasa I, grad profesional debutant, gradaţia vechime 2, din cadrul Compartimentului financiar - contabilitate - ocupat de numita B.; transformarea calităţii postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradaţia vechime 5, în funcţia publică de execuţie de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradaţia vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistenţă socială - ocupat de numita C., soţia primarului comunei Tătărani - A..

Prin Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate (ANI) - Inpecţia de Integritate (punctele 1 şi 2 din raport) s-a constatat că primarul A. se află în conflict de interese, potrivit art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/20003, cu privire la faptele constând în semnarea referatului înregistrat sub nr. x/23.10.2019 şi iniţierea proiectului de Hotărâre din data de 23.10.2019 privind modificarea calităţii a celor două posturi de natură contractuală în funcţii publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărăni, judeţul Vaslui, proiect în urma căruia a fost adoptată HCL nr. 45/29.10.2019.

În acest context factual, instanţa de contencios administartiv şi fiscal a fost învestită de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, cu verificarea legalităţii Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, pârâta Agenţia Naţională de Integritate formulând recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., a căror incidenţă Înalta Curte o reţine în cauză.

Astfel, se constată că potrivit proiectului de hotărâre in discuţie, iniţiat de reclamantul A., s-a propus, în baza dispoziţiilor art. 612 alin. (1) şi (2) din Codul administrativ, transformarea a două posturi de natură contractuală în funcţii publice de execuţie, după cum urmează: transformarea calităţii postului de natură contractuală de Consilier, clasa I, grad debutant, gradaţia vechime 2, din cadrul Compartimentului administrativ, în funcţia publică de execuţie de Consilier Achiziţii publice, clasa I, grad profesional debutant, gradaţia vechime 2, din cadrul Compartimentului financiar- contabilitate - ocupat de numita B.; transformarea calităţii postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradaţia vechime 5, în funcţia publică de execuţie de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradaţia vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistenţă socială - ocupat de numita C., soţia reclamantului, angajată la data de 09.05.2005 pe postul de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradaţie vechime 5.

Textul de lege ce a stat la baza proiectului, art. 612 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, stipulează că, prin excepţie de la prevederile art. 464, până la data de 1 ianuarie 2020, calitatea de funcţionar public se poate dobândi şi prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcţiilor publice, în condiţiile prevăzute la art. 406.

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, în cazul prevăzut la alin. (1), persoanele încadrate cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată în posturi de natură contractuală care au fost stabilite ca funcţii publice sunt numite în funcţii publice de execuţie pentru care îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 465 şi condiţiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în luna octombrie 2019, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Art. 71 din acelaşi act prevede că "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Totodată, conform art. 76 alin. (1) "Primarii (...) sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care prevăd că "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; (...)".

Aminteşte Înalta Curte că situaţia conflictului de interese, ca instituţie juridică administrativă, are în vedere modul în care o persoană îşi exercită atribuţiile pe care le deţine, în temeiul unei funcţii/calităţi pe care o deţine, relativ la eventuala creare a unui context favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine, pentru soţ, sau pentru o serie de alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relaţii.

Funcţia de autoritate publică este o funcţie specială, persoana care o deţine trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul acelei autorităţi, şi respectiv este o funcţie electivă, care presupune reprezentarea cetăţenilor ce şi-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii către o persoană a respectivei calităţi.

Aşa cum s-a reţinut constant în practica judecătorească, raţiunea instituirii acestei stări de conflict de interese, ca şi în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum şi de alte acte normative, este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici şi de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului statului.

Aşadar, avantajul patrimonial, chiar şi eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat, încadrându-se în sfera interesului personal şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui avantaj, pentru sine sau sot, soţie, rude ori celelalte persoane expres prevăzute.

În lumina acestor considerente, prin raportare la dispoziţiile legale antereferite, Înalta Curte constată că, în mod greşit, instanţa de fond a apreciat că semnarea referatului de aprobare, respectiv a proiectului de hotărâre de consiliu local nu are semnificaţia emiterii unor acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, aşa încât că nu sunt incidente dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în baza cărora s-a întocmit în Raportul de evaluare contestat.

Astfel, se reţine că definiţia data la art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 trebuie coroborată cu prevederile art. 70 din aceeaşi lege menţionat anterior privind definiţia conflictului de intretrese şi, din această perspectivă este nerelevant dacă Primarul a emis un act administrativ stricto sensu sau doar a participat, în exercitarea funcţiei sale, la emiterea/adoptarea unui astfel de act.

În speţă, este necontestat faptul că reclamantul a semnat referatul înregistrat sub nr. x/23.10.2019 şi a iniţiat proiectul de Hotărâre din data de 23.10.2019 privind modificarea calităţii a două posturi de natură contractuală în funcţii publice din cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Tătărăni, judeţul Vaslui, proiect în urma căruia a fost adoptată HCL nr. 45/29.10.2019, prin care s-a dispus şi transformarea calităţii postului de natură contractuală de Referent, treapta IA, gradaţia vechime 5, în funcţia publică de execuţie de Referent, grad profesional superior, studii medii, gradaţia vechime 5, din cadrul Compartimentului de Asistenţă socială - ocupat de numita C., soţia reclamantului.

Or, aceste demersuri efectuate de intimatul-reclamant erau necesare şi au contribuit în mod esenţial la adoptarea HCL nr. 45/2019, care a condus la transformarea postului pentru soţia sa, contrar reţinerilor primei instanţe.

Aşadar, intimatul-reclamant şi-a exercitat atribuţiile de o manieră care a condus în final la obţinerea unui folos material pentru soţia sa, cu nerespectarea principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese şi a obligaţiei prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a cărui incidenţă a fost reţinută în Raporul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, contestat în cauză, astfel că sunt nefondate apărările formulate de intimatul-reclamant formulate prin întâmpinare, cărora instanţa le-a răspuns implicit în analiza motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., incident în cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept aplicabile circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, urmând să fie reformată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtă, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate împotriva sentinţei nr. 12 din 31 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.