Illegality of forest land retrocession without prior transfer from public to private state domain

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată în data de 16 aprilie 2019, pe rolul Tribunalului Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, a solicitat anularea Dispoziţiei obligatorii nr. CRR AIF 2363/15.10.2018 şi a Raportului de inspecţie economico -financiară nr. CRR AIF 2362/15.10.2018, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, precum şi a Deciziei nr. 102/P/21.12.2018, privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva dispoziţiei obligatorii.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 927 din 13 iunie 2019, Tribunalul Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 16 septembrie 2019, sub nr. x/2019.

1.3. Prin sentinţa civilă nr. 429 din 27 noiembrie 2019, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

1.4. Prin decizia nr. 1878 din 16 martie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj împotriva sentinţei civile nr. 429 din 27 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.5. Cauza a fost înregistrată în rejudecare, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 mai 2022, sub nr. x/2019*.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 176 din 28 iunie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 176 din 28 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă învederează că, în condiţiile art. 41 din Legea nr. 18/1991, art. 24 alin. (1) din legea nr. 1/2000 şi pct. 22 din Legea nr. 247/2005, Statul Român a cumpărat, prin RNP Romsilva, suprafeţe de teren forestier atribuite în baza Legii nr. 18/1991, în trupuri izolate sau la margine de masiv, suprafeţe pe care le-a înscris în proprietate publică ca amenajamente silvice. Aceste terenuri constituiau, totodată, vechile amplasamente solicitate de foştii proprietari sau moştenitprii legali ai acestora în baza Legii nr. 1/2000. Deoarece actul normativ prevedea imperativ că restituirea terenurilor forestiere se face pe vechile amplasamente, fără a excepta terenurile forestiere cumpărate, comisiile locale şi judeţene de fond funciar au propus şi validat aceste amplasamente pentru a fi atribuite foştilor proprietari sau moştenitorilor legali.

În ceea ce priveşte suprafaţa de 11,625 ha teren forestier, arată recurenta-reclamantă că aceasta face parte din suprafaţa de 123,27 ha validată, prin anexa 37 la Hotărârea nr. 1721/14.07.2006 a Comisiei Judeţene Dolj, la propunerea Comisiei Locale Fărcas, ca drept de proprietate în favoarea numitului A.. Întrucât, din acest teren, pe suprafaţa de 17,42 ha fuseseră puşi în posesie alţi proprietari în baza Legii nr. 1/2000, iar suprafaţa de 68 ha se regăsea în raza Comunei Murgaşi, Ocolul Silvic Amaradia nu a pus la dispoziţie Comisie Locale Fărcas amplasamentul suprafeţei de 123,27 ha. Astfel, fără a se proceda la modificarea anexei 37 la Hotărârea nr. 1721/14.07.2006 şi fără validarea unui alt amplasament, Ocolul Amaradia a pus la dispoziţia Comisiei Locale Farcas un alt amplasament, iar comisia locală a întocmit procesul-verbal de punere în posesie nr. x/28.07.2008.

Mai arată recurenta-reclamantă că procesul-verbal nr. x/28.07.2008 şi titlul de proprietate emise în favoarea numitului A. au făcut obiectul unei acţiuni în anulare, înregistrată sub nr. de dosar x/2019, soluţionat prin sentinţa civilă nr. 5023/13.07.2020, rămasă definitivă. Instanţa învestită cu soluţionarea acestui dosar a constatat că, din împrejurarea că există neconcordanţă între anexa validată şi procesul-verbal de punere în posesie în privinţa amplasamentului, nu poate conduce la concluzia că pârâtul nu era persoană îndreptăţită la restituire. De asemenea, instanţa a reţinut că terenul nu era liber în sensul legilor fondului funciar, pârâtul fiind pus în posesie cu o suprafaţă echivalentă, fiind astfel respinsă acţiunea în anulare.

În ceea ce priveşte suprafaţa de 27025,65 ha teren forestier, recurenta-reclamantă menţionează că retrocedarea s-a realizat în condiţiile legilor fondului funciar, legi speciale cu caracter de reparaţie morală, terenurile fiind scoase din proprietatea publică a statului şi din evidenţele amenajamentelor silvice în baza proceselor-verbale de punere în posesie, respectiv a protocoalelor de predare-primire încheiate între comisiile locale şi ocoalele silvice.

Subliniază recurenta-reclamantă că decizia Curţii Constituţionale nr. 395/2017, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al Statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat în condiţiile legii, produce efecte de la data de 18 iulie 2017, până la acest moment trecerea din domeniul public al Statului în domeniul privat făcându-se cu ocazia punerii în posesie, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000.

Concluzionează recurenta-reclamantă în sensul că sentinţa instanţei de fond este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000, câtă vreme trecerea efectivă a terenurilor în proprietate privată se face cu ocazia punerii în posesie, sens în care indică, cu titlu de practică judiciară, decizia nr. 390/2013, pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia I civilă în dosarul nr. x/2012.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin măsura nr. 2 din Dispoziţia obligatorie nr. x/15.10.2018 (menţinută în urma soluţionării plângerii prealabile prin Decizia nr. 102/P/21.12.2018), organul de inspecţie economico-financiară a dispus în sarcina Direcţiei Silvice Dolj să aducă la cunoştinţa RNP Romsilva RA constatările echipei de inspecţie economico-financiară cu privire la punerea în posesie a unor persoane asupra unor terenuri forestiere din domeniul public al statului, operaţiuni în cadrul cărora nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea terenurilor din domeniul public în domeniul privat al statului, suprafeţele de teren forestier fiind retrocedate în baza unor hotărâri ale comisiei judeţene de fond funciar, în vederea: a) întreprinderii demersurilor legale pentru reîntregirea patrimoniului public al statului, dat în administrarea regiei, cu suprafeţele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului şi care au fost retrocedate în baza unor hotărâri ale Comisiei judeţene de fond funciar; b) stabilirii eventualelor prejudicii sau a eventualelor fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracţiuni prevăzute de legea penală şi eventualele persoane responsabile, cu sesizarea în acest caz a organelor abilitate ale statului.

Înalta Curte constată că măsura din dispoziţia obligatorie vizează toate retrocedările de terenuri forestiere realizate fără respectarea regimului proprietăţii publice, respectiv atât suprafaţa de 11,625 ha, care făcea pate din suprafaţa de 528,52 ha terenuri cu vegetaţie forestieră, restituită foştilor proprietari în urma validării propunerii Comisiei Locale Fărcaş, prin Hotărârea nr. 1721/14.07.2006 a Comisiei Judeţene Dolj pentru aplicarea Legii nr. 247/2005, cât şi suprafaţa de 27025,65 ha teren forestier, retrocedată până la data de 31.12.2016 către persoane fizice, unităţi administrativ-teritoriale, unităţi de învăţământ, unităţi de cult, Academia Română şi B..

Aşadar, deşi recurenta-reclamantă a formulat critici distincte cu privire la suprafaţa de teren forestier de 11,625 ha, respectiv cu privire la suprafaţa de 27025,65 ha, chestiunea litigioasă este aceeaşi şi priveşte modalitatea de restituire către foştii proprietari a bunurilor aflate în patrimoniul public al Statului Român, raportat la dispoziţiile legale incidente. Mai exact, organul de inspecţie economico-financiară a reţinut nelegalitatea reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere în discuţie din două perspective: nerespectarea regimului proprietăţii publice şi greşita reconstituire a dreptului de proprietate asupra unor terenuri care au făcut anterior obiectul restituirii, iar ulterior au reintrat în proprietatea publică a statului prin achiziţionarea lor de la proprietarii persoane fizice.

Cât priveşte reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unor terenuri aflate în proprietatea publică a statului, recurenta-reclamantă a susţinut că, anterior datei de 18.07.2017 (n.r.: data publicării deciziei Curţii Constituţionale nr. 395/2017), trecerea terenurilor din proprietatea publică a statului în proprietate privată se făcea în mod legal cu ocazia punerii în posesie a persoanelor fizice beneficiare ale restituirii, astfel cum s-a procedat în cazul terenurilor în litigiu, argument pe care instanţa de recurs îl apreciază a fi nefondat.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, "(1) În situaţia în care restituirea terenurilor forestiere pe vechile amplasamente nu este posibilă, reconstituirea dreptului de proprietate se face pe alte amplasamente de pe raza unităţii administrativ-teritoriale, chiar dacă acestea s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948, au intrat ulterior în proprietatea statului sau au fost incluse în amenajamente silvice după această dată." Acest text de lege nu poate fi interpretat ca referindu-se la terenurile forestiere din domeniul public al statului, câtă vreme, potrivit art. 136 alin. (4) teza I din Constituţie, "(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile.", iar potrivit art. 34 din Codul silvic, "Terenurile forestiere proprietate publică a statului nu fac obiectul constituirii dreptului de proprietate sau al vreunui dezmembrământ al acestuia."

Este adevărat că, potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, legiuitorul a prevăzut un mecanism care să asigure posibilitatea statului de a modifica regimul de proprietate publică, prin trecerea bunului din proprietatea publică a statului în cea privată a acestuia prin hotărâre de guvern, însă această procedură nu a fost urmată în speţă, recurenta-reclamantă susţinând în mod eronat că era suficientă punerea în posesie a persoanelor îndreptăţite la restituire pentru ca terenurile să fie scoase de sub regimul proprietăţii publice.

Interpretând dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 din perspectiva conformităţii lor cu Constituţia, prin decizia nr. 395/13.06.2017 Curtea Constituţională a constatat că prevederile acestui text de lege sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile legii. Relevante în speţă sunt următoarele considerente ale deciziei:

"41. Prin urmare, reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unui teren forestier aflat, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului, şi care este în mod intrinsec afectat unei utilităţi publice, contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, prin afectarea regimului juridic al dreptului de proprietate publică şi, pe cale de consecinţă, contravine şi dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitoare la respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale. (...)

45. În concluzie, având în vedere faptul că, pe de o parte, terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie şi a legii organice în materie, respectiv Codul silvic, iar, pe de altă parte, acest act normativ nu interzice dezafectarea terenurilor forestiere din domeniul public al statului şi trecerea acestora în domeniul său privat, prin decizia autorităţii competente, Curtea reţine că aceste terenuri pot fi destinate reconstituirii dreptului de proprietate privată, în condiţiile legii speciale, însă numai după trecerea lor în domeniul privat al statului, în condiţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.(...)

47. De altfel, Curtea observă că, prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a constatat, în esenţă, că dispoziţiile menţionate nu pot reglementa o dezafectare ope legis din domeniul public al statului, prin trecerea respectivelor terenuri în domeniul privat, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foştilor proprietari, statuând că "se impune îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se prevede altfel.". De asemenea a mai statuat că "Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998" şi că "se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalităţile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică (...)".

Din aceste considerente rezultă că reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unui teren forestier aflat, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului şi pentru care nu a fost respectată procedura prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 contravine atât dispoziţiilor legii fundamentale (art. 136 alin. (4) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie), cât şi cadrului legislativ în vigoare.

Este de observat că interdicţia înstrăinării terenurilor din domeniul public al statului şi necesitatea îndeplinirii procedurii prevăzute de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 reprezintă cerinţe de legalitate anterioare deciziei nr. 395 din 13 iunie 2017 a Curţii Constituţionale, astfel că nu poate fi primit nici argumentul recurentei-reclamante în sensul aplicabilităţii acestei decizii doar pentru o perioadă ulterioară reconstituirii dreptului de proprietate. Altfel spus, în baza unei legislaţii care era în vigoare la data retrocedării suprafeţelor de teren în litigiu (inclusiv la data emiterii Hotărârii nr. 1721/14.07.2006 a Comisiei Judeţene de Fond Funciar Dolj referitoare, printre altele, la suprafaţa de 11,625 ha), nu se putea reconstitui dreptul de proprietate privată asupra terenurilor forestiere aflate în proprietatea publică a statului doar prin întocmirea proceselor-verbale de punere în posesie, cum greşit susţine recurenta-reclamantă.

Necesitatea respectării mecanismului legal de modificare a regimului proprietăţii publice a fost constatat şi anterior pronunţării deciziei Curţii Constituţionale nr. 395/2017, printr-o decizie interpretativă pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii. Astfel, prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, s-a statuat că "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 referitor la trecerea terenurilor aflate în administrarea instituţiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) şi art. 9 alin. (11) din Legea nr. 1/2000 din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, stabileşte că sintagma "în condiţiile legii" din cuprinsul Legii nr. 1/2000 trebuie înţeleasă în sensul trimiterii la condiţiile prevăzute de Legea nr. 213/1998 cu privire la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului, emisă cu privire la terenurile delimitate în condiţiile art. 9 şi 12 din Legea nr. 1/2000.".

Înalta Curte mai reţine că, în privinţa suprafeţei de 11,625 ha, apărările recurentei-reclamante referitoare la modalitatea în care s-a ajuns la reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea numitului A. nu prezintă relevanţă în contextul încălcării dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţie şi art. 34 din Codul silvic. Cerinţa respectării dreptului de proprietate privată al persoanei fizice îndreptăţite la reconstituire nu justifică încălcarea caracterului inalienabil al proprietăţii publice a Statului, prevăzut de textele normative anterior menţionate.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a făcut o corectă interpretare şi aplicare în speţă a prevederilor art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, raportat la art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, art. 34 din Codul silvic şi art. 136 alin. (4) din Constituţie, criticile reclamantei fiind nefondate.

În ceea ce priveşte legalitatea actelor de control prin prisma constatării că nu pot face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate terenurile care au mai făcut odată obiectul reconstituirii dreptului de proprietate, recurenta-reclamantă a susţinut în calea de atac că dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 1/2000 statuau în mod imperativ asupra restituirii pe vechile amplasamente, astfel că în mod corect s-a procedat la achiziţionarea de la proprietarii persoane fizice a terenurilor pe care s-a reconstituit dreptul de proprietate, pentru ca, ulterior, aceste terenuri să facă obiectul unei noi reconstituiri, în favoarea foştilor proprietari ai vechilor amplsamente.

Înalta Curte constată că argumentul recurentei-reclamante este nefondat, fiind contrar dispoziţiilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, potrivit cărora "(2) Se exceptează de la reconstituirea dreptului de proprietate pe vechile amplasamente terenurile atribuite foştilor proprietari, cu respectarea prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, pentru care s-au eliberat titluri de proprietate sau procese-verbale de punere în posesie.". Aşadar, dobândirea terenurilor în discuţie de la persoane cărora statul le-a reconstituit dreptul de proprietate în baza mecanismului de restituire instituit prin legile proprietăţii exclude posibilitatea ca aceste terenuri să mai facă obiectul restituirii prin acelaşi mecanism.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe este legală, recurenta-reclamantă neprezentând critici apte să conducă la reformarea soluţiei.

În consecinţă, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj împotriva sentinţei civile nr. 176 din 28 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.