Challenge of preparatory control protocol inadmissible for lack of independent legal effects under administrative litigation law.

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.05.2021, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Inspectoratul Judeţean în Construcţii Bihor şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea procesului-verbal înregistrat la U.A.T. Lugaşu De Jos sub nr. x din 20.08.2020 (nr. x/2020), întocmit de inspectorii sanitari B., C., D. şi E., precum şi a măsurilor de control dispuse, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa nr. 1081/CA/23.12.2021, Tribunalul Bihor a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Ca urmare a învestirii prin hotărârea de declinare a competenţei Curtea de Apel Oradea - Sercţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 48/CA/2022-PI a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul Judeţean în Construcţii Bihor, şi, pe cale de consecinţă:

A respins acţiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâtului - INSPECTORATUL JUDEŢEAN ÎN CONSTRUCŢII BIHOR, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu.

A respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ŞI ADMINISTRAŢIEI.

1.3 Calea de atac exercitată

Recursul recurentului - reclamant A.

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, a declarat recurs reclamantul A. din perspectiva motivelor de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând instanţei să constate nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii atacate.

În esenţă, în motivare, a susţinut că hotărârea a fost dată că încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv cu încălcarea art. 1 din Legea 554/2004.

De asemenea, a precizată că nu este de acord cu soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, dat fiind faptul că în speţă a fost atacat un act administrativ.

În plus, celelalte acte întocmite ulterior în baza actului atacat în prezentul litigiu au fost atacate pe cale separată prin plângerea contravenţională, conform procedurii.

Mai mult decât atât, instanţa de fond nu a indicat ce anume îi lipseşte actului administrativ atacat, emis de autoritatea publică pârâtă care să îl exclude de la dreptul comun în materie respectiv de la controlul exercitat din perspectiva Legii nr. 554/2004.

A mai susţinut că instanţa de fond nu a respectat nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin faptul că a reţinut că actul atacat de recurent are natura juridică a unui act preparator, pregătitor al actului de control final şi nu produce prin el însuşi efecte juridice.

In acest sens a apreciat că referirile primei instanţe la un act final, act care nu există şi nu a fost comunicat niciodată petentului nu au legătură cu prezenta cauză.

Pe fondul cauzei, în contextul reluării unor elemente subsumate situaţiei de fapt expuse şi la judecata din faţa primei instanţe, a arătat că actul de control a fost întocmit defectuos, creând prejudiciu persoanei fizice A., care a fost amendată cu suma de 50.000 RON.

A precizat că nu s-a acordat un termen de minim 5 zile pentru pregătirea documentelor care datau încă din anul 2016 şi că nu se poate aplica o sancţiune Primarului, cât timp nu acesta este persoana responsabilă pentru păstrarea actelor.

A arătat că sancţiunea trebuia aplicată Primăriei sau instituţiei Primarului şi nu unei persoane fizice.

Totodată, a menţionat că în cuprinsul Procesului-verbal de control din 20.08.2020 nu se menţionează că recurentul ar fi încălcat vreo normă legală sau că în urma controlului s-ar fi constatat nereguli.

Faţă de aceste aspecte, a solicitat admiterea recursului.

Recursul incident al recurentului - pârât MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Împotriva aceleiaşi sentinţe civile a formulat cerere de recurs incident şi pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei solicitând, în considerarea prevederilor art. 491 C. proc. civ., solicitând modificarea parţială a considerentelor sentinţei civile nr. 48/CA/10.03.2022, în ceea ce priveşte excepţiile invocate de către instituţie.

Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active, a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod eronat incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fără a cerceta existenţa vătămării aduse recurentului - reclamant prin actul administrativ atacat.

Astfel, deşi vătămarea reprezintă o condiţie esenţială în promovarea acţiunii, instanţa de fond a apreciat, netemeinic, că amendarea contravenţională a recurentului prin Procesul-verbal de constatare şi stabilire a contravenţiilor nr. x/21.08.2020 (act distinct de cel dedus judecăţii) poate fi asimilată unei vătămări, în sensul dispoziţiilor art. art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de obiectul procesului-verbal nr. x/20.08.2020 (respectiv prezentarea, de către UAT comuna Lugaşu de Jos, a unor "note de relaţii însoţite de documente justificative"), a solicitat să se constate că domnul A. nu are calitate procesuala activă, astfel că se impune respingerea acţiunii în consecinţă.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, raportat la lipsa plângerii prealabile, a arătat instanţa de fond a perpetuat confuzia între cele două acte administrative emise. Astfel, instanţa de control judiciar trebuie să constate faptul că recurentul a ataşat acţiunii dovada formulării unei plângeri prealabile adresate Inspectoratului Judeţean în Construcţii, instituţie care nu este emitentul actului administrativ atacat, ci al Procesului-verbal de constatare si stabilirea contravenţiilor nr. x/21.08.2020.

Astfel, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a fost lipsit de posibilitatea de a formula apărări pe cale administrativă şi, în consecinţă, de posibilitatea de a beneficia de un proces echitabil.

În continuare, cu privire la excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, instanţa de fond a apreciat, netemeinic, că amendarea contravenţională a recurentului prin Procesul-verbal de constatare şi stabilire a contravenţiilor nr. x/21.08.2020 (act distinct de cel dedus judecăţii) poate fi asimilată unei reale vătămări, in sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la obiectul actului administrativ atacat, a considerat că nu se poate justifica interesul recurentului în promovarea acţiunii, actul administrativ producător de prejudicii (Procesul-verbal de constatare şi stabilire a contravenţiilor nr. x/21.08.2020) fiind distinct de cel ce face obiectul prezentei acţiuni.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului incident, cu consecinţa constatării legalităţii actului administrativ atacat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - reclamant prin care a solicitat respingerea cererii de recurs principal, ca nefondate.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul - reclamant A. a solicitat respingerea cererii de recurs incident a MINISTERULUI DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE şi înlăturarea apărărilor aduse de această parte procesuală.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor expuse în cuprinsul întâmpinării de la dosar, Înalta Curte constată că recursul principal şi cel incident sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Pornind la analiza cererii de recurs principal formulate de recurentul - reclamant A. din perspectiva motivelor de casare invocate, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi respectiv pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că toate criticile acestuia sunt neîntemeiate pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

Înalta Curte constată că prima instanţă a fost învestită cerere de anulare a procesului-verbal înregistrat la U.A.T. Lugaşu De Jos sub nr. x din 20.08.2020, cerere care a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa fondului a reţinut că prin procesul-verbal contestat s-a dispus o măsură în cadrul controlului efectuat în sensul prezentării unor note de relaţii însoţite de documente justificative cu privire la realizarea obiectivului de investiţii "canalizare menajeră şi staţie de epurare în comuna Lugaşu de Jos", în baza contractului de finanţare nr. x/28.08.2016 încheiat cu MDRAP.

Un astfel de act nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul său fiind de pregătire a controlului efectuat în baza planului de verificări nr. 111376/13.08.2020 aprobat de conducerea autorităţii pârâte, care nu poate fi supus controlului instanţei în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004.

Nemulţumit de soluţia primei instanţe, recurentul-reclamant a invocat, din perspectiva cazului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., faptul că prima instanţă nu a arătat motivele pe care se întemeiază hotărârea sau că aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei cu referire la inexistenţa actului final al controlului care a fost dispus la nivelul instituţiei în care este primar.

Acest motiv de casare nu este incident în cauză, deoarece din cuprinsul reglementării motivului invocat rezultă că, în concepţia legiuitorului, nemotivarea constituie un temei de casare nu numai atunci când nu se arată motivele pe care se sprijină "decizia" judecătorului.

Ipotezele în care se poate reţine o nemotivare a hotărârii judecătoreşti în sensul motivului de casare analizat sunt, potrivit dispoziţiei legale ce îl reglementează, existenţa unei contrarietăţi între considerentele hotărârii, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că acţiunea este fondată, contrarietatea flagrantă dintre dispozitiv şi considerente, cum este cazul admiterii acţiunii prin dispozitiv şi al justificării în considerente a soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată, nemotivarea soluţiei din dispozitiv ori prezentarea în exclusivitate a unor considerente străine de natura pricinii. De asemenea, jurisprudenţa a mai stabilit că motivarea sumară şi confuză echivalează deopotrivă cu o nemotivare.

Niciuna din aceste ipoteze nu se regăseşte în speţa dedusă judecăţii, fapt ce rezultă din considerentele sentinţei recurate prin care judecătorul fondului a analizat cererile şi susţinerile părţilor, neputându-se reţine existenţa unei contradicţii între considerentele expuse şi soluţia pronunţată şi nici existenţa unei contradicţii esenţiale între considerente, care să conducă la concluzia că nu se poate analiza raţionamentul logico-juridic în temeiul căruia a fost pronunţată sentinţa recurată.

Ca urmare, instanţa de recurs va reţine că sentinţa supusă controlului judiciar în cauza dedusă judecăţii răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. cuprinzând în considerentele sale, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, cu arătarea motivelor pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Instanţa de recurs subliniază că prin prisma motivelor de casare reglementate de legea de procedură nu trebuie confundată ipoteza lipsei motivării hotărârii judecătoreşti, ce poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar prin intermediul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu ipoteza în care partea este nemulţumită de raţionamentul logico-juridic expus de instanţă în considerentele hotărârii pronunţate, apreciind că acesta nu corespunde în mod satisfăcător argumentelor prezentate în susţinerea pretenţiilor sau apărărilor sale, respectiv acestea nu au fost reţinute ca întemeiate.

În speţa de faţă, prima instanţă a stabilit că actul administrativ atacat în cauză are natura unui act administrativ preparator, care nu produce efecte prin el însuşi, respectiv care poate fi atacat doar odată cu actul final care în cauză era reprezentat de raportul de control, însă aceste considerente nu sunt străine de natura cauzei, aşa cum încearcă recurentul-reclamant să acrediteze ideea.

Dimpotrivă, instanţa de fond prin intermediul acestei argumentaţii a explicat soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii formulate în temeiul legii contenciosului administrativ, care nu se poate îndrepta împotriva actelor prealabile, faptelor administrative premergătoare emiterii actului administrativ, tipic sau asimilat, nu pot fi deduse controlului instanţei de contencios administrativ.

Prin urmare, considerentele primei instanţe nu sunt străine de natura cauzei şi nici contradictorii sens în care se impune respingerea criticilor recurentului - reclamant expuse în cadrul căii de atac cu privire la acest motiv de casare.

Analizând speţa dedusă judecăţii prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că acest motiv este nefondat, hotărârea primei instanţe fiind expresia aplicării şi interpretării corecte a normelor de drept material.

În acest sens, Înalta Curte va reţine că nu se confirmă alegaţia recurentului-reclamant potrivit căreia, în mod incorect, i s-a respins cererea ca inadmisibilă câtă vreme acesta a atacat în mod direct un act ce nu reprezintă din punct de vedere al art. 2 alin. (1) lit. c) şi respectiv lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 un act administrativ tipic sau asimilat, ci reprezintă un act premergător emis în cadrul unui control dispus la sediul primăriei.

Cu o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei, prima instanţă a concluzionat că actul supus atenţiei are natura juridică a unui act preparator, pregătitor al actului de control final, şi nu produce prin el însuşi efecte juridice, întrucât nu dă naştere unor raporturi juridice distincte de drept administrativ. Astfel, a apreciat că acest act poate fi contestat o dată cu actul administrativ final la baza căruia a stat.

Nici critica recurentului - reclamant referitoare la faptul că prima instanţă nu a indicat care sunt elementele care lipsesc actului pentru a putea fi direct atacat la instanţă nu este fondată, deoarece din raţionamentul expus în motivare de judecătorul fondului reiese că a calificat actul atacat ca un act premergător, neproducător de efecte juridice de sine stătătoare. Tocmai aceasta este raţiunea, pentru care şi instanţa de control judiciar apreciază că acţiunea de faţă are caracter inadmisibil.

Analizând şi critica potrivit căreia sancţiunea trebuia aplicată Primăriei sau instituţiei Primarului şi nu unei persoane fizice, Înalta Curte reţine că actul administrativ preparator ce a fost atacat în cauza de faţă nu conţine nicio sancţiune pentru persoana fizică dl. A., ci conţine elemente relevante din etapa derulării controlului la entitatea verificată.

În continuare, pornind la analiza cererii de recurs incident formulate de recurentul - pârât MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ŞI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE, rezultă că şi acesta are caracter nefondat pentru argumentele arătate în cele ce urmează.

În realitate, recurentul - pârât a formulat calea de atac fiind nemulţumit de soluţia dată de prima instanţă excepţiilor procesuale invocate la judecata în fond.

Analizând criticile părţii recurente - pârâte, Înalta Curte constată că, soluţionând excepţia lipsei calităţii procesuale active, prima instanţă a dat o interpretare corectă dispoziţiilor legale de la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, apreciind că poate avea calitate procesuală de reclamant chiar şi un terţ faţă de actul administrativ atacat dacă acesta a suferit o vătămare de pe urma emiterii respectivului act.

Din perspectiva criticii privind inadmisibilitatea acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, Înalta Curte reţine că, din analiza înscrisurilor de la dosar, nu rezultă că recurentul - reclamant nu a formulat plângere prealabilă împotriva procesului-verbal atacat în prezenta cauză, instanţa de control judiciar având în vedere înscrisul existent la dosarului de fond.

Totodată, aspectele referitoare la respectarea dreptului la un proces echitabil invocate de recurentul - pârât nu prezintă relevanţă în cauză, deoarece această critică poate fi formulată numai cu privire la etapa derulată în faţa instanţei de judecată iar nu cu privire la etapa administrativă desfăşurată în faţa autorităţii.

În ceea ce priveşte critica din recursul incident referitoare la excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, Înalta Curte reţine că aceasta este o critică nouă, formulată direct în faza procesuală a recursului, care nu a făcut obiectul analizei primei instanţe şi care, în virtutea respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, nu va fi analizată de instanţa de control judiciar.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul principal şi recursul incident, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurentul-reclamant A. şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei-Serviciul Corp Control împotriva sentinţei nr. 48/CA/2022-PI din 10 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 iunie 2023.