Invalidity of flight crew license issued following annulled examination session due to fraud: effect of non-communication of administrative decision and legal basis for annulment

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.10.2020 sub nr. x/2020, reclamanta Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul A., în temeiul art. 1 alin. (6) şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, anularea şi suspendarea executării actului administrativ licenţă de echipaj de zbor nr. x.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 750 din 13 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins excepţia tardivităţii, ca neîntemeiată;

- a respins acţiunea principală, ca neîntemeiată;

- a respins excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată;

- a obligat reclamanta să achite pârâtului suma de 3.000 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată cu onorariul de avocat.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamanta Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii aşa cum a fost formulată, în sensul anulării actului administrativ licenţa x, cu efectele ce decurg potrivit art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, iar până la soluţionare, suspendarea actului administrativ licenţa x.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, recurenta-reclamantă arată că instanţa de fond a apreciat eronat că nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004.

Or, împrejurarea vădită de fapt şi de drept, menită să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură licenţa de echipaj de zbor, constă în fraudarea examinării (constatată de organele de cercetare penală) în baza căreia s-a emis licenţa x, examinări ce au fost anulate prin decizia nr. 339/17.07.2020, iar paguba iminentă constă în pericolul asupra siguranţei zborului determinat de posibilitatea previzibilă ca în viitor să se întâmple un eveniment de aviaţie civilă provocat de titularul unei licenţe obţinute în mod fraudulos cu eventuale consecinţe grave materiale şi umane. Acest aspect a fost reţinut în ordonanţa de clasare de procuror, care a evidenţiat şi faptul că se impune ca Autoritatea Aeronautică Civilă Română să aplice prevederile art. (2) din Regulamentul de examen din cadrul Procedurilor interne privind modul de organizare şi desfăşurare a examenului pentru susţinerea licenţei de pilot PPL (PIAC-EXAM) şi să anuleze sesiunea de examinare desfăşurată în perioada 09 - 10.09.2019.

Cum, în urma cercetărilor finalizate prin ordonanţele de clasare, parchetul nu a constatat fără echivoc care dintre candidaţii participanţi au fraudat examinarea, însă a constatat fără echivoc că a avut loc fraudarea examinărilor, AACR a consemnat aceste aspecte în Raportul nr. x/17.07.2020 şi a decis prin Decizia Directorului General nr. D339/17.07.2020 anularea sesiunii de examinare teoretică pentru obţinerea licenţei PPL, desfăşurată la sediul AACR în perioada 09 - 10.09.2019, datorită impactului major asupra siguranţei zborului, având temei legal prevederile ARA.GEN.135. lit. c) din Regulamentul UE nr. 1178/2011: la primirea informaţiilor menţionate la lit. a) şi b), autoritatea competentă ia măsuri adecvate pentru soluţionarea problemei de siguranţă.

Ca urmare, împrejurările care au condus la efectuarea cercetării penale şi la anularea sesiunii de examinare produc o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ - licenţa PPL -, emis în contextul arătat.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de anulare, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Arată în acest sens că a respectat termenul pentru introducerea acţiunii în contencios, de 1 an de la data emiterii actului administrativ, iar cât priveşte aşa zisa întârziere a sesizării instanţei cu anularea licenţei, arată că aceasta nu a fost determinată de pasivitatea sa, ci de timpul necesar soluţionării plângerii AACR de către organele de cercetare penală, la finalizarea cercetărilor, AACR luând decizia prin actul D339/17.07.2020 de a anula sesiunea de examinare.

Din actele puse la dispoziţia instanţei rezultă faptul că sesiunea de examinare a fost viciată prin fraudare şi se impunea anularea ei. În contextul acesta, nici nu mai avea relevanţă care dintre candidaţi a fost prins în fapt, ci faptul că întreaga sesiunea a fost fraudată.

Chiar dacă instanţa motivează că decizia nr. D339/17.07.2020 nu îşi produce efectele întrucât nu a fost comunicată intimatului, sesiunea de examinare a fost anulată în integralitate şi cu privire la toţi participanţii, astfel că emiterea licenţei PPL nu avea niciun temei legal. Pe de altă parte, decizia invocată a fost comunicată atât instanţei, cât şi reclamantului în prezentul dosar. Totodată, comunicarea nr. 17566/28.07.2020 primită de intimat, în lipsa indicării deciziei de anulare a sesiunii de examinare nr. D339/17.07.2020, prin care acesta a fost încunoştinţat de AACR că sesiunea de examinare a fost anulată şi prin care a fost îndrumat să se înscrie la prima sesiune de examinare organizată de AACR în vederea obţinerii licenţei PPL, este act administrativ producător de efecte juridice, împotriva căruia intimatul se putea îndrepta cu plângere prealabilă. Comunicarea cuprinde temeiul legal - Codul aerian şi Regulamentul (UE) nr. 1178/2011 - cât şi motivarea anulării sesiunii de examinare - constatarea fără echivoc a fraudării examinărilor, fapt ce constituie un impact major asupra siguranţei zborului, examinările teoretice făcând parte integrantă din procesul de certificare în vederea obţinerii licenţei de pilot. De asemenea, intimatul se putea îndrepta împotriva Deciziei nr. D339/17.07.2020 după ce aceasta i-a fost comunicată în prezentul dosar.

Ca urmare, nu se poate trage concluzia că actele nr. 17566/08.07.2020 şi nr. D339/17.07.2020 nu produc efecte juridice în privinţa intimatului.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat în limitele şi pentru argumentele care vor fi arătate în cele ce urmează:

Instanţa de fond a respins cererea aşa cum a fost formulată de către reclamanta Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A., prin care a solicitat anularea actului administrativ emis solicitantului A., respectiv licenţa de echipaj de zbor nr. x, precum şi suspendarea executării licenţei până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Pentru a pronunţa soluţia de respingere a cererii de anulare (acţiunea principală), instanţa de fond a reţinut că nu există motive de anulare a licenţei de echipaj de zbor nr. x/25.10.2019, al cărei titular este pârâtul A., întrucât:

- reclamanta nu a prezentat dovezi care să ateste comunicarea către pârâtul A. a Deciziei Directorului General al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020; simpla înştiinţare cu privire la anularea sesiunii de examinare, realizată prin comunicarea nr. 17566/28.07.2020, în conţinutul căreia nu este indicată Decizia Directorului General al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020, nu poate suplini obligaţia de comunicare a Deciziei Directorului General al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020, în condiţiile în care pârâtul a participat şi a promovat examenele susţinute în cadrul sesiunii de examinare în cauză; pe cale de consecinţă, Decizia Directorului General al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020 nu produce efecte juridice în privinţa pârâtului A., deoarece acesta nu a avut posibilitatea să cunoască care este actul prin care s-a decis anularea sesiunii de examinare, care sunt motivele de fapt şi de drept pentru care a fost emisă decizia de anulare a sesiunii de examinare şi nici să conteste Decizia Directorului General al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020;

- din întreg materialul probator administrat în faţa organelor de urmărire penală şi din probele administrate în prezenta cauză a rezultat că pârâtul A. nu are, sub nicio formă, vreo legătură cu constatarea fraudării examinărilor, invocată de reclamantă ca motiv care a condus la anularea prin Decizia nr. D 339/17.07.2020 a sesiunii de examinare teoretică pentru obţinerea licenţei PPL(A), desfăşurată la sediul AACR în perioada 09-10.09.2019; dimpotrivă, toate probele administrate în cauză susţin concluzia că pârâtul A. a obţinut în mod legal licenţa de echipaj de zbor nr. x/25.10.2019, din moment ce a promovat, în condiţiile impuse de legislaţia specifică examinării, toate examenele susţinute în cadrul sesiunii de examinare teoretică pentru obţinerea licenţei de echipaj de zbor PPL(A), organizată de reclamantă, în calitate de autoritate competentă, în perioada 09-10.09.2019.

Pentru a pronunţa soluţia de respingere a cererii de suspendare, instanţa de fond a reţinut că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din acelaşi act normativ, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, respectiv nu există vreun dubiu asupra legalităţii actului contestat şi nu s-a dovedit incidenţa unei pagube iminente.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată este pronunţată cu aplicarea greşită a legii, atât în privinţa soluţiei de respingere a cererii de anulare a licenţei, cât şi a cererii de suspendare a executării aceluiaşi act.

Analizând cu prioritate criticile recurentei-reclamante vizând soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la cererea de anulare, Înalta Curte constată caracterul întemeiat al acestor critici.

Astfel, recurenta-reclamantă susţine că este greşită reţinerea instanţei de fond că Decizia directorului general al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D 339/17.07.2020 nu îşi produce efectele întrucât nu a fost comunicată intimatului-pârât, fără să ţină cont că sesiunea de examinare a fost anulată în integralitate şi cu privire la toţi participanţii, astfel că emiterea licenţei PPL nu avea niciun temei legal.

Înalta Curte reţine că cererea introductivă este întemeiată pe art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care prevede că: "(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului."

AACR a organizat la sediul său, în perioada 09-10 septembrie 2019, sesiunea de examinare teoretică în vederea obţinerii licenţei de echipaj de zbor PPL(A), sesiune la care a participat şi pilotul A., pârâtul din speţă.

Licenţa de zbor nr. x/25.10.2019, a cărei anulare o solicită prin demersul de faţă reclamanta AACR - emitenta actului administrativ, a fost emisă de aceasta în urma promovării de către pilot a sesiunii de examinare menţionată care, ulterior, a fost anulată prin Decizia directorului general al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D 339/17.07.2020.

Într-adevăr, decizia DG AACR nu a fost comunicată pârâtului, ci, doar prin intermediul comunicării nr. 17566/28.07.2020, AACR a adus la cunoştinţă pârâtului că a decis anularea sesiunii de examinare în baza căreia acesta a obţinut licenţa de zbor pentru că s-a constatat fraudarea examinărilor.

Se cuvine a se menţiona că lipsa comunicării nu este o cauză de nulitate a actului administrativ, cauzele de nulitate raportându-se la momentul emiterii actului administrativ, fiind necesar să existe la momentul adoptării acestuia. Comunicarea actului este o procedură ulterioară ce nu afectează valabilitatea acestuia, ci produce efecte în privinţa termenului de contestare a actului şi a momentului de la care începe să curgă acest termen.

Prin urmare, în speţă, sancţiunea necomunicării deciziei DG AACR constă în posibilitatea destinatarului de a o ataca de la data luării la cunoştinţă de existenţa deciziei.

Înalta Curte reţine că cererea de chemare în judecată şi actele anexate acesteia, printre care şi Decizia nr. 339/17.07.2020, au fost comunicate pârâtului A. la data de 28.12.2020, acesta fiind, aşadar, momentul când pârâtul a avut cunoştinţă de existenţa deciziei şi de la care a început să curgă termenul de contestare.

Deşi, nimic nu îl împiedica pe intimatul-pârât ca, ulterior acestui moment, să se adreseze instanţei de judecată pentru a contesta actul prin care s-a dispus anularea sesiunii de examinare din 09-10.09.2019, se constată că, atât în faţa instanţei de fond, cât şi a celei de recurs, acesta a preferat să se apere în sensul că nu i s-a comunicat niciodată Decizia directorului general al AACR nr. D339/17.07.2020.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că actul de comunicare, respectiv Comunicarea nr. 17566/28.07.2020, face corp comun cu Decizia directorului general al AACR nr. D339/17.07.2020, ce reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că prin aceasta din urmă s-a dispus măsura anulării sesiunii de examinare în baza căreia pârâtul a obţinut licenţa de zbor pentru că s-a constatat fraudarea examinărilor, măsură care nu a fost efectiv comunicată destinatarului său decât sub forma înştiinţării prin comunicarea prim menţionată.

În acest context, în acord cu susţinerile recurentei-reclamante, se reţine că şi comunicarea nr. 17566/28.07.2020 este act producător de efecte juridice împotriva căruia intimatul-pârât se putea îndrepta cu plângere prealabilă, însă, fără a procedat astfel.

În egală măsură, în acord cu susţinerile recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut cu interpretarea greşită a legii că Decizia directorului general al AACR nr. D 339/17.07.2020 nu îşi produce efectele întrucât nu a fost comunicată intimatului-pârât, de vreme ce, nu există dispoziţii legale care să prevadă faptul că, necomunicarea actului administrativ persoanei vizate de acesta, nu produce efecte.

De altfel, aşa cum s-a arătat mai sus, intimatul-pârât a avut cunoştinţă de existenţa şi conţinutul actului administrativ (decizia DG AACR), atâta timp cât actul i s-a comunicat chiar în prezentul dosar, odată cu cererea de chemare în judecată.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, intimatul-pârât a cunoscut actul prin care s-a decis anularea sesiunii de examinare, care sunt motivele de fapt şi de drept pentru care a fost emisă decizia de anulare a sesiunii de examinare şi, cu toate acestea, nu a înţeles să conteste Decizia directorului general al Autorităţii Aeronautice Civile Române nr. D339/17.07.2020 prin care s-a luat respectiva măsură.

Este de menţionat că recurenta-reclamantă a arătat în recurs că, după formularea cererii introductive, alţi participanţi la sesiunea de examinare la care a participat şi pârâtul au încercat anularea în instanţă a deciziei prin care s-a anulat concursul, dar acţiunea a fost respinsă definitiv (sentinţa nr. 45 din 8 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin nerecurare).

Prin urmare, Decizia DG AACR nr. D 339/17.07.2020 produce efecte juridice în continuare în privinţa intimatului-pârât, în sensul că măsura anulării concursului produce efecte şi faţă de actul administrativ individual emis pilotului - licenţa de zbor nr. x, care este, practic, un act subsecvent, emis în temeiul acestei decizii.

În fine, nu poate fi primită apărarea intimatului-pârât în sensul că nu elevii şcolii de aviaţie din care făcea el parte au fraudat, ci alţii, deoarece acesta omite faptul că examenul a fost anulat în tot, faţă de toţi, nu doar faţă de acei elevi.

Din moment ce sesiunea de examinare a fost anulată în integralitate şi cu privire la toţi participanţii, rezultă că a dispărut/lipseşte temeiul pentru emiterea licenţei în discuţie.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că licenţa de zbor nr. x contestată în prezenta cauză este nelegală, iar hotărârea instanţei de fond care o validează este dată cu aplicarea şi interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Faţă de acestă soluţie definitivă, de anulare a licenţei, nu se mai impune suspendarea licenţei pentru că o astfel de soluţie se dispune până la rămânerea definitivă a sentinţei asupra fondului cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A. împotriva sentinţei civile nr. 750 din 13 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal; va casa în parte sentinţa şi, rejudecând: va admite în parte acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A., în contradictoriu cu pârâtul A.; va anula licenţa de zbor nr. x, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A. împotriva sentinţei civile nr. 750 din 13 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Aeronautică Civilă Română R.A., în contradictoriu cu pârâtul A..

Anulează licenţa de zbor nr. x.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.