Prescription of action for compensation of administrative act under Law 554/2004; start of one-year limit from knowledge of prejudice

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 2 aprilie 2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate sub nr. x/16.03.2016 şi să se dispună obligarea pârâtului la soluţionarea, de îndată, a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale. Totodată, a solicitat şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. La data de 07 iunie 2021, reclamanta A. S.A. a formulat cerere modificatoare, în conformitate cu dispoziţiile art. 204 C. proc. civ., prin care a solicitat instanţei de judecată ca, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.03.2016, constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CAS 14/2011 - 2674,24 RON, calculate până la data de 6 martie 2021 şi în continuare, până la data plăţii efective;

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1647 din data de 15 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

a) a respins ca neîntemeiate excepţiile privind inadmisibilitatea cererii, excepţia lipsei de interes şi a lipsei de obiect a cererii, astfel cum a fost modificată.

b) a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi în consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată, ca fiind prescrisă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei anterior menţionate, a declarat recurs reclamanta A. S.A. prin care, evocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate, mai precis, cu privire la soluţia dată excepţiei prescripţiei şi trimiterea cauzei pentru soluţionare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti.

În esenţă, recurenta-reclamantă a susţinut că, în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526 din actul normativ menţionat, concluzionând recurenta în sensul că, fiind în prezenţa unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate mai înainte de data plăţii efective a despăgubirilor, nu se putea pune problema prescripţiei dreptului material la acţiune.

Sub aspectul evidenţiat a făcut trimitere la poziţia exprimată de Ministerul Public şi reţinută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat la data plăţii despăgubirilor, şi anume la 29.10.2021, dreptul său la acţiune nefiind prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care stabileşte că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripţie de 1 an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului şi, având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorităţii administrative presupune îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudenţă consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoştinţă de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

În speţă, decizia privind refuzul de plată, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi cu considerentele Deciziei Î.C.C.J. nr. 22/2019, dreptul la acţiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripţia.

În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost, în mod automat, recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14452/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri şi, implicit, având loc dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

A mai arătat că nu pot fi primite susţinerile primei instanţe în sensul că reclamanta cunoştea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Totodată, recurenta a învederat că legea specială care guvernează raporturile dintre părţi instituie în mod expres un termen special de prescripţie de 5 ani.

De asemenea, recurenta a învederat că prima instanţă a încălcat prevederile art. 2537 C. civ., precum şi natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu faţă de dreptul principal al reclamantei la plata de despăgubiri, concluzionând că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, faţă de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii-accesorii dreptului principal - nu poate fi considerat prescris.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului promovat de recurenta - reclamantă, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate prin întâmpinare şi de normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, rezultă că, prin demersul judiciar iniţiat, astfel cum a fost ulterior modificat, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului apreciat de aceasta ca fiind cauzat patrimoniului său prin respingerea cererii de plată nr. x/16.03.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1 %/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 şi, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti, după respingerea excepţiilor inadmisibilităţii, lipsei de interes şi a lipsei de obiect a cererii invocate de către pârât, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins pe acest temei, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, astfel cum a fost modificată.

Prevalându-se de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reclamanta A. S.A. a formulat recurs, apreciind că sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită şi cu încălcarea normelor de drept materiale care reglementează prescripţia extinctivă.

În continuare, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea de recurs.

Înalta Curte constată că, prin decizia nr. 14452/03.05.2018, intimatul - pârât a respins mai multe cereri de plată formulate de A. S.A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea ce face obiectul litigiului pendinte, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, rămasă definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost anulată decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul F.G.A. să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei (acţiunea fiind respinsă, în rest, ca neîntemeiată).

Recurenta - reclamantă a arătat că prejudiciul ar consta în lipsa de folosinţă a sumei de bani solicitate prin cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze, prejudiciul fiind calculat pentru perioada cuprinsă între data de 15.04.2016 şi data plăţii efective a sumei în urma reanalizării cererii de plată.

Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut că temeiul acţiunii îl constituie, pe de o parte, hotărârea judecătorească de anulare a deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, iar pe de altă parte, întârzierea în plata sumei solicitată de reclamantă prin cererea nr. x/16.03.2016.

Prejudiciul este cuantificat de reclamantă în forma penalităţii de întârziere sau, în subsidiar, în forma dobânzii legale penalizatoare aplicabilă asupra creanţei principale pe perioada de întârziere în soluţionarea cererii de plată.

În ceea ce priveşte momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea 554/2004, Înalta Curte reţine că prin Decizia nr. 22/24.06.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii s-a statuat că: "data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Se impune a fi subliniat faptul că extrasul din cuprinsul Deciziei nr. 22/24.06.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii redat de recurenta - reclamantă în punctul 11 al recursului nu face parte din considerentele care au stat la baza deciziei menţionate, ci reprezintă punctul de vedere al Ministerului Public, astfel că nu poate fi valorificat în sensul sugerat de recurentă.

Din perspectiva cunoaşterii existenţei prejudiciului şi a întinderii acestuia, Înalta Curte reţine că decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 (prin care pârâtul a respins şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze) a fost contestată de recurenta - reclamantă prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a-VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.06.2018, sub numărul unic de dosar x/2018

Înalta Curte apreciază că data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, respectiv data de 13.10.2021, nu poate fi reţinută drept momentul naşterii dreptului la despăgubiri, câtă vreme recurenta a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască existenţa prejudiciului cauzat prin emiterea antereferitei decizii, încă de la momentul la care a aflat soluţia de respingere a cererii de plată, fiind evident că, în urma acesteia, va fi lipsită de folosinţa sumei solicitate.

În lipsa unor date suficiente din care să reiasă cu claritate momentul la care recurenta a aflat soluţia dispusă prin decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă a cunoscut, în mod neîndoielnic, existenţa şi conţinutul deciziei cel mai târziu la data de 05.06.2018, dată la care a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti acţiunea în anularea acesteia.

Cât priveşte momentul cunoaşterii întinderii prejudiciului, Înalta Curte reţine că, în egală măsură, recurenta - reclamantă a cunoscut întinderea pagubei la aceeaşi dată la care a cunoscut însăşi paguba, câtă vreme a cuantificat-o sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale, calculate prin raportare la suma cerută prin cererea de plată adresată F.G.A. în 2016. Alegând acest criteriu de cuantificare a prejudiciului, recurenta - reclamantă a cunoscut şi întinderea prejudiciului, determinabilă pe baza criteriului ales. Faptul că prejudiciul invocat de recurentă s-a produs în timp nu reprezintă un element suficient spre a se susţine teza unei imposibilităţi de cunoaştere a întinderii prejudiciului la chiar momentul cunoaşterii existenţei acestuia.

De altfel, plata sumei de 1405,06 RON, solicitată prin cererea de plată nr. x/16.03.2016 a avut loc abia la data de 28.10.2021, ulterior formulării cererii modificatoare la data de 07.06.2021 prin care recurenta-reclamantă a înţeles să solicite obligarea pârâtului la plata prejudiciului constând în lipsa de folosinţă.

Se observă că, prin cererea modificatoare, recurenta a evocat criteriile de determinare a întinderii prejudiciului, iar nu un prejudiciu determinat.

Pentru indicarea momentului final al întinderii prejudiciului recurenta a utilizat sintagma "până la data plăţii efective", iar modul de calcul evocat a vizat fie aplicarea unui procent 0,1 %/zi de întârziere, conform Ordinului CSA nr. 14/2011, fie aplicarea prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, referitoare la dobânda legală penalizatoare. Conform acestui din urmă text normativ, rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale, motiv pentru care şi acest mod de calcul se bazează pe criterii de determinare a întinderii prejudiciului.

Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite, în acest context, susţinerile recurentei referitoare la faptul că, prin hotărârile dispuse în dosarul nr. x/2018, intimatul- pârât a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă, iar nu să achite sumele solicitate prin acestea (neexistând o certitudine a recunoaşterii creanţei până la reluarea analizei de către F.G.A. a cererii de plată). Este adevărat că o nerecunoaştere de către FGA a creanţei principale pretinse prin cererea de plată ar face să nu existe prejudiciul constând în lipsa de folosinţa sumei, însă aceasta este o chestiune de fond în analiza cererii de chemare în judecată întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004. Data resoluţionării cererii de plată nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, fiind diferită de data la care reclamanta a cunoscut întinderea prejudiciului sau data la care aceasta trebuia să o cunoască (momente de la care curge termenul de prescripţie reglementat de antereferitul text normativ). Astfel, nu se poate reţine nici interpretarea eronată de către prima instanţă, a prevederilor art. 2537 C. civ., cum pretinde recurenta-reclamantă.

Cât priveşte argumentele din memoriul de recurs referitoare la completarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 (prin aplicarea prevederilor art. 28 din acelaşi act normativ) cu prevederile art. 2526 C. civ., Înalta Curte observă că în sfera de reglementare a noţiunii de "prestaţie" din cuprinsul prevederilor art. 2526 C. civ. intră, din perspectiva art. 19 din Legea nr. 554/204, demersul autorităţii pârâte de emitere a actului administrativ nelegal (în speţă, decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018), iar nu prejudiciul pretins generat de acesta. Or, emiterea actului administrativ reprezintă o prestaţie cu executare unică ("uno ictu"), motiv pentru care nu se poate reţine incidenţa prevederilor art. 2526 C. civ.

Nefondate sunt şi argumentele prin care recurenta a invocat prevederile art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2016 privind termenul de prescripţie de 5 ani.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că prezenta cauză este întemeiată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează exercitarea unui drept la acţiune în repararea unui prejudiciu generat de fapta autorităţii de emitere a unui act administrativ nelegal, instanţa nefiind învestită cu o cerere prin care să fi fost exercitat dreptul la acţiune pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor născute în temeiul unui contract de asigurare, vizate de prevederile art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2013.

Aşadar, termenul de prescripţie de 1 an a început să curgă cel mai târziu la data de 05.06.2018, astfel că formularea cererii de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 la data de 08.03.2021 (data predării acesteia firmei de curierat) este, în mod evident, realizată cu depăşirea termenului de prescripţie de un an.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte, constatând că nu este incident în cauză motivul de de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta societatea A. S.A, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1647 din data de 15 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.