Appeal fails: commission minutes not administrative act; additional claim time-barred as inadmissible

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 martie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat: anularea minutei Comisiei nr. 2 din 30.10.2013, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, prin care s-a dat posibilitatea Colegiului de Conducere al instanţelor judecătoreşti să menţină un complet ai cărui judecători au plecat prin pensionare sau promovare şi să stabilească nominal persoanele care vor prelua acest complet, fără a se impune obligativitatea desfiinţării completului şi a repartizării aleatorie a cauzelor către un alt complet, aşa cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 304/2004.

La data de 3.12.2019, reclamantul a formulat o cerere completatoare, în sensul că a înţeles să cheme în judecată în calitate de pârâtă şi Curtea de Apel Bucureşti, sens în care a solicitat introducerea acesteia în cauză. Totodată a solicitat şi anularea Hotărârii nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti.

Pârâtul Consiliului Superior al Magistraturii a invocat prin întâmpinare excepţia inadmisibilităţii cererii privind anularea minutei Comisiei nr. 2 din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, argumentând că această minută nu reprezintă un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

2. Încheierea din 26 iunie 2020 şi hotărârea primei instanţe

2.1. Prin încheierea din 26 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia tardivităţii cererii completatoare şi a respins această cerere ca tardiv formulată, pentru motivele expuse pe larg în acea încheiere. Totodată, a constatat ca rămasă fără obiect solicitarea reclamantului privind incidenţa art. 127 C. proc. civ.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 1345 din 4 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 26 iunie 2020 şi a sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

I. Recurentul-reclamant consideră că instanţa de fond a pronunţat încheierea din 26.06.2020, prin care a admis excepţia tardivităţii formulării cererii completatoare, cu încălcarea regulilor de procedură, întrucât nu a ţinut cont de faptul că respectiva cerere era o cerere adiţională prin care a chemat în judecată un alt pârât (Curtea de Apel Bucureşti) pentru anularea unui act emis de acesta (Hotărârea nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti), iar cum cererea adiţională nu îl privea pe pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, acesta nu putea avea decât cel mult o poziţie referitoare la disjungerea cererii adiţionale.

Arată că cererea completatoare adiţională este permisă de prevederile art. 30 şi art. 123 din C. proc. civ., neexistând vreo prevedere legală care să limiteze depunerea acestei cereri adiţionale de un anumit termen, aceasta putând fi făcută în faţa instanţei de fond.

Precizează că Hotărârea nr. 187/26.06.2014 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti reprezintă efectul direct al actului administrativ contestat în cauza de faţă.

II. Cât priveşte sentinţa civilă, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a pronunţat această hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, apreciind în mod nelegal că minuta Comisiei nr. 2 contestată nu reprezintă un act administrativ, deşi aceasta îndeplineşte condiţiile legale care să o califice drept act administrativ.

Precizează că, aşa cum reiese din Hotărârea nr. 326 din 24 august 2005 (actualizată la 09.10.2023) privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, Comisiile înfiinţate în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii sunt autorităţi care îşi desfăşoară activitatea în regim de putere publică, fiind formate din membri ai Consiliului Superior al Magistraturii care îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, fiind îndeplinită cerinţa privind calitatea de autoritate publică a Comisiei.

De asemenea, recurentul-reclamant precizează că şi cealaltă condiţie a actului administrativ este îndeplinită, respectiv naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Astfel, minuta Comisiei nr. 2 a dat naştere şi a modificat raporturi juridice privind compunerea completelor de judecată care sunt menţinute deşi membrii completului nu mai funcţionează ca judecători, aşa cum reiese chiar din Hotărârea nr. 187/2014 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Bucureşti, care îşi justifică măsurile din această hotărâre prin minuta contestată.

Cu referire la caracterul normativ sau individual al minutei Comisiei nr. 2, în opinia recurentului-reclamant, aceasta are un caracter normativ, atâta vreme cât prin măsurile dispuse sunt stabilite reguli subsecvente în scopul administrării executării cadrului normativ reprezentat de Regulamentul de ordine interioară al instanţelor.

Recurentul-reclamant menţionează că deşi Comisia nr. 2 nu avea competenţa de a emite acte administrative ci doar de a încheia acte pregătitoare, în cauză şi-a depăşit competenţa şi a emis un act administrativ nelegal care şi-a produs efectele juridice. Astfel, prin minuta contestată Comisia nr. 2 şi-a arogat o competenţă de modificare a unui regulament, în totală contradicţie cu prevederile legale, specificându-se în mod expres că "a decis" o modificare a Regulamentului într-un sens care nu era prevăzut în acesta. Tocmai faptul că membrii comisiei erau şi membrii Consiliului Superior al Magistraturii a dus la această decizie nelegală, printr-o minută care întruneşte trăsăturile esenţiale cerute de lege unui act administrativ.

Această încălcare a competenţei de către Comisia nr. 2 se referă atât la domeniul de activitate şi atribuţiile stabilite prin regulament, dar şi la faptul că prin aceasta s-au produs efecte juridice, fiind dată o atribuţie nouă colegiilor de conducere, printr-o interpretare nelegală a Regulamentului de ordine interioară al instanţelor, interpretare care nu era atributul Comisiei ci aparţinea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, chiar dacă Comisia nr. 2 era formată din membri ai Consiliului.

În concluzie, recurentul-reclamant apreciază că instanţa de fond a interpretat eronat dreptul material atunci când a admis excepţia inadmisibilităţii, întrucât nu doar actele administrative care sunt emise de organele îndreptăţite de lege să le emită pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, ci şi actele administrative emise de organe necompetente, dacă acestea întrunesc trăsăturile stabilite în mod expres de legea contenciosului administrativ în ceea ce priveşte un act administrativ (emis de o autoritate publică în regim de putere publică şi care naşte, modifică sau stinge raporturi juridice).

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare la dosarul instanţei de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamant împotriva sentinţei de fond şi a încheierii din data de 26.06.2020, ca nefondat, apreciind, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală care se impune a fi menţinută.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi încheierea şi sentinţa recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Cât priveşte încheierea interlocutorie din 26 iunie 2020, aceasta a fost recurată pentru soluţia pronunţată asupra cererii completatoare a cererii de chemare în judecată.

Prin încheierea menţionată, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării cererii completatoare, constatând pe de o parte, că aceasta a fost depusă cu nerespectarea dispoziţiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., având în vedere că primul termen de judecată la care părţile au fost legal citate a fost cel din data de 24.09.2019, pe când cererea completatoare a fost depusă la data de 3.12.2019, iar pe de altă parte, că pârâtul nu a fost de acord cu modificarea/completarea cererii.

Recurentul-reclamant a formulat critici care se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 30 alin. (5) şi art. 204 din C. proc. civ., încălcând regulile de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii.

Astfel, în opinia recurentului-reclamant, instanţa de fond a ignorat faptul că această cerere depusă la dosar întrunea toate condiţiile pentru a fi considerată o cerere adiţională permisă de art. 30 alin. (5) C. proc. civ., adică o veritabilă modificare a acţiunii, pentru a cărei formulare nu era necesar acordul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate.

Primul termen de judecată a fost stabilit la data de 24.09.2019, iar cererea completatoare, formulată în temeiul art. 204 C. proc. civ., a fost depusă la data de 3.12.2019.

Potrivit dispoziţiilor art. 204 din C. proc. civ., "1) Reclamantul poate să îşi modifice cererea şi să propună noi dovezi, sub sancţiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat. (...) (3) Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părţilor".

Aceste dispoziţii au fost aplicate corect de instanţa de fond, în condiţiile în care completarea acţiunii a fost formulată de reclamant ulterior termenului prevăzut de art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., iar pârâtul a solicitat să se constate decăderea reclamantului din dreptul de a modifica acţiunea, nefiind de acord cu modificarea acesteia.

Recurentul nu contestă acest fapt, însă susţine că modificarea de acţiune depusă la dosarul cauzei la data de 3.12.2019 este în realitate o cerere adiţională, pentru a cărei formulare nu avea nevoie de acordul pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii, pentru că se adăuga la obiectul cererii iniţiale şi se adăuga şi un pârât nou pe lângă pârâtul indicat iniţial în cererea introductivă de instanţă.

Înalta Curte reţine că legea nu distinge aşa cum o face recurentul-reclamant.

Astfel, art. 30 din C. proc. civ. defineşte cererile ce pot fi formulate în faţa instanţei, iar art. 123 acelaşi Cod cuprinde o dispoziţie specială referitoare la competenţa instanţei în situaţia formulării unor cereri accesorii, adiţionale sau incidentale. Or, niciuna dintre aceste dispoziţii nu înlătură aplicarea prevederilor art. 204 din C. proc. civ., text ce reglementează din punct de vedere procedural formularea unei cereri modificatoare.

Cererea adiţională, cunoscută în doctrina şi în jurisprudenţa anterioară sub denumirea de cerere întregitoare sau modificatoare, îşi găseşte reglementarea expresă în dispoziţiile art. 30 alin. (5) C. proc. civ.

Astfel, potrivit dispoziţiei normative precizate, prin cererea adiţională se înţelege acea cerere prin care o parte litigantă modifică pretenţiile sale anterioare.

Pornind de la faptul că o particularitate a cererii adiţionale este aceea că, întotdeauna, aceasta presupune existenţa unei cereri prin care, anterior, a fost sesizată instanţa de judecată cu soluţionarea unui litigiu concret, indiferent de natura cererii iniţiale (principală/accesorie/incidentală), se reţine că formularea unei cereri adiţionale modificatoare este permisă în cadrul unei acţiuni, însă, cu respectarea dispoziţiilor procedurale reglementate strict de art. 204 din C. proc. civ.

În doctrina recentă se arată faptul că art. 204 C. proc. civ. din 2010 reglementează regimul juridic al cererii adiţionale, acesta fiind incident nu numai în cazul cererii de chemare în judecată, dar şi în cel al cererii reconvenţionale sau al altei cereri incidentale, a cărei natură juridică este aceea de veritabilă cerere de chemare în judecată, urmând a se aplica în mod corespunzător (G. Boroi ş.a., Noul C. proc. civ. - comentariu pe articole, 2013, vol. I, p.491).

Se observă, astfel, că, prin art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a fost prescris un termen fix până la care ar putea fi făcută modificarea sau completarea cererii de chemare în judecată şi să propună noi dovezi - primul termen la care reclamantul este legal citat.

Sancţiunea aplicabilă situaţiei în care reclamantul nu respectă termenul legal imperativ statuat de dispoziţiile art. 204 alin. (1) din C. proc. civ. pentru promovarea cererii modificatoare sau completatoare este aceea a decăderii din dreptul de a o mai formula, o astfel de sancţiune fiind invocată prin întâmpinarea formulată în cauză de pârâtul CSM şi valorificată de instanţa de fond prin respingerea cererii adiţionale, ca tardiv formulată.

Totodată, chiar dacă noul capăt de cerere a fost formulat în contradictoriu cu un alt pârât, acest aspect nu poate avea relevanţa pretinsă în cauză de recurentul-reclamant. Atâta timp cât cererea adiţională modificatoare a fost formulată în cadrul cererii principale în care Consiliul Superior al Magistraturii avea calitatea de pârât, acesta se putea opune modificării cererii de chemare în judecată efectuată cu nerespectarea termenului prevăzut de art. 204 alin. (1) C. proc. civ., căci dispoziţiile art. 204 alin. (3) din C. proc. civ. nu fac nicio distincţie în sensul susţinut de recurent.

Din formularea acestui din urmă text legal, se reţine, în primul rând, faptul că, după depăşirea termenului procedural imperativ, promovarea cererii întregitoare sau modificatoare este condiţionată de acordul expres al tuturor părţilor. Aşadar, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, este vizat şi acordul pârâtului.

În fine, în ipoteza în care modificarea vizează persoana pârâtului, ca în speţă, partea care trebuie să-şi dea acordul cu privire la modificarea cererii este pârâtul iniţial (CSM), iar nu cel chemat prin cererea adiţională, care nu se poate opune chemării sale în judecată, procesul începând din perspectiva sa din momentul introducerii cererii modificatoare sau completatoare.

În consecinţă, Înalta Curte respinge motivul de casare circumscris dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ca nefondat, întrucât nu se poate concluziona că prima instanţă a încălcat vreo regulă de procedură în maniera în care a soluţionat excepţia tardivităţii cererii completatoare sub aspectele invocate de recurentul-reclamant.

II.2. În ceea ce priveşte recursul declarat împotriva sentinţei civile nr. 1345 din 4 decembrie 2020, Înalta Curte reţine următoarele:

Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul a solicitat anularea minutei Comisiei nr. 2 din 30.10.2013, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii.

Instanţa de fond, pronunţând soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluţie, împrejurarea că, în esenţă, minuta atacată nu reprezintă un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea recursului declarat împotriva soluţiei instanţei de fond, reclamantul a formulat critici care se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greşita interpretare şi aplicare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În acest sens, susţine recurentul că instanţa de fond a apreciat în mod nelegal că minuta Comisiei nr. 2 contestată nu reprezintă un act administrativ, deşi, în opinia sa, aceasta îndeplineşte condiţiile legale care să o califice drept act administrativ, respectiv este emisă de o autoritate publică în regim de putere publică şi are aptitudinea de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice; în plus, este act administrativ cu caracter normativ.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Condiţia premisă stabilită de textul sus menţionat constă în existenţa unui act administrativ, aşa cum această noţiune este definită de art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, respectiv actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Nu poate fi primită susţinerea recurentului-reclamant în sensul că este îndeplinită cerinţa privind calitatea de autoritate publică a Comisiei, deoarece, aşa cum reiese din Hotărârea nr. 326/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, Comisiile înfiinţate în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii sunt autorităţi care îşi desfăşoară activitatea în regim de putere publică, fiind formate din membri ai Consiliului Superior al Magistraturii care îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

Dincolo de faptul că recurentul-reclamant nu a indicat în concret articolul din Hotărârea nr. 326/2005 care să prevadă cele susţinute de acesta, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 411 şi12 din aceeaşi Hotărârea nr. 326/2005 (citate în considerentele sentinţei de fond), din cuprinsul cărora rezultă că aceste comisii au un rol consultativ, iar rezultatul deliberării lor reprezintă doar un punct de vedere cu privire la chestiunea pusă în discuţie.

Împrejurarea că membrii comisiei erau şi membri ai Consiliului Superior al Magistraturii nu conferă acesteia calitate de autoritate publică, activitatea acestor comisii (structuri de lucru fără personalitate juridică) nefiind desfăşurată în regim de putere publică, iar criticile recurentului-reclamant sub acest aspect sunt lipsite de orice fundament legal.

Nefondată este şi susţinerea recurentului-reclamant în sensul că este întrunită în privinţa minutei Comisiei nr. 2 contestată aptitudinea acesteia de a naşte, modifica sau stinge raporturi juridice, întrucât, aceasta nu poate fi asimilată noţiunii de act administrativ unilateral, apt să producă efecte în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, opinia unei comisii care activează într-un anumit domeniu în cadrul Consiliului are un caracter pur consultativ. Aşadar, o astfel de opinie este lipsită de consecinţe juridice în sensul naşterii, modificării sau stingerii unui raport juridic.

De asemenea, este nefondată susţinerea recurentului-reclamant în sensul că minuta Comisiei nr. 2 contestată este act administrativ cu caracter normativ, în condiţiile în care recurentul nu a făcut vreo dovadă în acest sens.

Astfel cum s-a stabilit în şedinţa CSM din 19.11.2012, hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, notele şi punctele de vedere ale direcţiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

În acest context, minuta Comisiei nr. 2 nu reprezintă altceva decât un document de lucru intern, fiind doar un punct de vedere comunicat unui petent referitor la interpretarea unor dispoziţii din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti.

În fine, împrejurarea că acest punct de vedere exprimat de comisie a fost însuşit, cu prilejul adoptării unei hotărâri de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, nu conduce la concluzia că acesta dobândeşte caracterul unui act administrativ, ci îşi păstrează acelaşi rol consultativ, astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.

Minuta Comisiei nr. 2 din 30.10.2013 nu are natura unui act administrativ, căci prin ea nu s-a dat naştere, nu s-a modificat sau nu s-au stins raporturi juridice, stabilirea compunerii completurilor de judecată realizându-se prin hotărâre a colegiului de conducere al instanţei, conform atribuţiilor legale conferite acestuia.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii din data de 26 iunie 2020 şi a sentinţei civile nr. 1345 din data de 04 decembrie 2020, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.