Compensation for late payment of insurance benefits after annulment of administrative rejection: accessory nature of penal interest requiring proof of principal debt

Şedinţa publică din data de 18 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii la data de 31.03.2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.02.2016 şi obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale; obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 06.05.2021 pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, a depus întâmpinare prin care a solicitat admiterea excepţiilor lipsei de obiect a prezentei cauze/lipsei de interes, cererea de plată fiind soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, decizie contestată de către reclamanta A. în cadrul Dosarului nr. x/2018; în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. ca neîntemeiată; constatarea exercitării unui abuz de drept al reclamantei, conform dispoziţiilor art. 14, art. 15 C. civ. şi sancţionarea reclamantei cu amenda judiciară de la 100 la 1.000 RON în baza dispoziţiilor art. 12 raportat la art. 187 alin. (1) pct. l lit. a) C. proc. civ. respingerea cheltuielilor de judecată.

La data de 31.08.2021 reclamanta A. S.A. a depus cerere modificatoare.

Reclamanta în temeiul dispoziţiilor art. 204 C. proc. civ. formulează cerere modificatoare prin care solicită instanţei de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 18.02.2016 constând în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CAS 14/2011 - 1308.46 RON, calculate până la data de 8.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

La data de 28.10.2021 pârâtul a depus întâmpinare la cererea modificatoare.

Prin întâmpinare solicită respingerea acţiunii reclamantei A., astfel cum a fost modificată prin cererea depusă la primul termen de judecată pe cale de excepţie, în principal ca inadmisibilă, iar, în secundar, ca tardivă. În cazul respingerii excepţiilor anterioare, solicită respingerea cererii ca prescrisă şi, în secundar, ca neîntemeiată.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1695 din 10 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile ca neîntemeiate şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1695 din 10 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că prima instanţă a respins pe fond, acţiunea reţinând că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA. Aceasta deoarece prin hotărârea judecătorească prin care a fost declarată nelegală decizia FGA 14.452/03.04.2018, FGA nu a fost obligat la plata de despăgubiri, ci a fost obligat la reanalizarea pe fond a cererii de plată. Astfel că dreptul la despăgubiri, a reţinut prima instanţă, nu s-ar fi născut prin anularea deciziei şi, prin urmare, FGA nu poate fi obligat la plata de daune interese moratorii pentru plata cu întârziere a despăgubirilor la care A. era îndreptăţit în urma falimentului B..

Totodată, a reţinut prima instanţă că acţiunea în despăgubiri promovată împotriva autorităţii publice are caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal, prin urmare în speţă nu pot fi acordate despăgubiri pentru prejudiciul pretins pentru că aceste operaţiuni nu au făcut obiectul verificărilor instanţei de contencios administrativ.

În realitate, hotărârea primei instanţei este pronunţată cu aplicare greşită şi încălcare normelor de drept material care stabilesc condiţiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorităţii publice, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, aşa cum s-a arătat în doctrină şi jurisprudenţă, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal, trebuie să fie îndeplinite, în esenţă, următoarele condiţii: să existe un act administrativ nelegal; să existe un prejudiciu material sau moral; existenţa unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal si prejudiciu; existenţa culpei autorităţii.

Susţine recurenta că chiar dacă prin hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA nu a fost obligat în mod direct la plata de despăgubiri, de vreme ce prin Decizia FGA 14.452/03.05.2018 a fost respinsă iniţial cererea de plată a despăgubirilor, această respingerea a fost declarată nelegală, iar ulterior, în reanalizarea dosarului, FGA a achitat, în cele din urmă, despăgubirile, este evident că prin respingerea iniţială a cererii de plată s- a cauzat o întârziere extrem de mare în plata despăgubirilor, A. fiind astfel prejudiciat prin lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani la care ar fifost,potrivitlegii,îndrepăţit.

Aşadar, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii patrimoniale a FGA.

Susţine recurenta că A., în calitate de creditor de asigurare, a formulat o cerere de plată în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, adresată FGA, urmare a deschiderii procedurii falimentului faţă de societate B. S.A..

Faţă de această cerere de plată, în temeiul art. 12 alin. (2), (3) şi 4 din Legea nr. 213/2015, FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare şi urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale şi contractuale incidente. Precizează recurenta că acele creanţe de asigurare instrumentate de FGA erau creanţe invocate împotriva B. în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare şi plată a creanţelor, raportat la art. 12, alin. (2) Legea 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual şi legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, susţine recurenta, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia ÎCCJ din 13.10.2021 pronunţată în dosarul x/2018, Decizia nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanţele de judecată reţinând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. este nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Faţă de cele de mai sus, în opinia recurentei, este evident că în speţă există un act administrativ nelegal - respectiv Decizia FGA 14.452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunţată în soluţionarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanţele de judecată au declarat nelegală această respingere. Aşadar, condiţia existenţei unui act administrativ nelegal este îndeplinită.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat FGA direct la plată ci la analiza pe fond nu poate conduce la susţinerea că operaţiunea administrativă care conduce efectiv la plata despăgubirilor nu a fost supusă controlului de legalitate. Chiar dacă prin Decizia nr. 14.452 a fost respinsă cererea de plată strict pentru depăşirea plafonului, fără analiza pe fond, este incontestabil că dreptul A. la plata de despăgubiri a fost încălcat prin soluţia exprimată în această Decizie, în sensul refuzului de plată.

Faptul că ulterior, după ce instanţele de judecată au declarat nelegală soluţia FGA asupra cererii, FGA a procedat la analiza pe fond şi a procedat la plata despăgubirilor nu face decât să certifice prejudiciul, nu dă naştere unor raporturi juridice de drept administrativ noi, în cadrul cărora FGA are un comportament legal. Dreptul A. la despăgubiri nu rezultă din Legea nr. 213/2015, acest drept a fost încălcat prin Decizia de respingere a plăţii şi această respingere a fost declarată nelegală. Nu se poate susţine, aşa cum o face prima instanţă, că dreptul la despăgubiri al A. s-ar fi născut în urma analizei pe fond a cererii de către FGA. Analiza pe fond urmată de plată reprezintă doar o recunoaştere a dreptului A. care derivă din lege, drept încălcat iniţial prin respingere şi recunoscut extrem de târziu prin plată.

Or, actul ilicit al respingerii iniţiale care a condus implicit la întârzierea în valorificarea dreptului A. - acesta este act administrativ ilicit care justifică prezenta acţiune. Nu se poate spune că nici că dacă FGA ar fi obligat la plata de penalităţi ar fi încălcată autoritatea de lucru judecat a deciziei prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452, de vreme ce aceasta nu a obligat FGA direct la plata de penalităţi. Dimpotrivă, hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 constată ilicitul autorităţii publice care a refuzat cererea de plată a A.. Or, chiar refuzul primei instanţe de a sancţiona efectele prejudiciabile dovedite ale acestui refuz constituie o flagrantă încălcare a autorităţii de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti anterioare.

În continuare susţine recurenta că FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererilor de plată, această soluţionare a avut loc la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei nr. 14.452, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererilor şi plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată în discuţie, prin Decizia nr. 14.452, FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata finalmente a despăgubirilor solicitate, FGA confirmă indubitabil prejudiciul suferit de A.. În realitate, aceste sume achitate după anularea Deciziei nr. 14.452 ar fi trebuit achitate în termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Concluzionează recurenta că legătura între Decizia nr. 14.452 - actul administrativ anulat ca nelegal şi prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţit, există un incotestabil raport de cauzalitate.

În ceea ce priveşte culpa FGA şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

Pe cale de consecinţă, în opinia recurentei, este evident că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare solicitate, susţinerile primei instanţe în sensul că nu ar fi îndpelinite condiţiile unei astfel de acţiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 februarie 2022, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legată, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa primei instanţe.

Soluţia instanţei de recurs

Criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate, în limitele şi pentru considerentele ce succed.

Astfel, în ceea ce priveşte cererea în despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere, instanţa de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, pronunţată în interesul legii, potrivit cărora:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cadrul prezentului litigiu, reclamanta A. S.A. solicită în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea FGA la acoperirea prejudiciul cauzat prin respingerea cererii de plată constând: în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Reclamanta afirmă că Decizia nr. 14452/03.05.2018 este una nelegală şi reclamă acoperirea prejudiciului suferit constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani care a făcut obiectul cererii de plată respinse prin Decizia 12093/18.02.2016.

Pe cale de consecinţă, fapta clamată de reclamantă a fost cea a emiterii, de către pârâtul FGA, a deciziei nr. 14452/03.05.2018, de respingere a cererii de plată, recurenta apreciind că, prin emiterea unui astfel de act administrativ, a fost generat prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute prin cererea de plată.

Plecând de la astfel de repere ale demersului de învestire a instanţei de contencios administrativ, Înalta Curte reaminteşte că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin emiterea unui act administrativ nelegal este o răspundere patrimonială de drept administrativ, ce se antrenează în prezenţa condiţiilor generale ale răspunderii delictuale prevăzute de C. civ.

Potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă".

Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. În ce priveşte vinovăţia, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare.

De asemenea, se reţine că, întrucât posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată drept o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicţie, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci şi a vătămării produse părţii care se adresează instanţei, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acţiunii în anularea actului administrativ, în cazul cererii de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 (ce reprezintă calea procesuală de excepţie, la care se recurge atunci când reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare) nu sunt aplicabile nici prevederile Legii nr. 213/2015 şi nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, nefiind, astfel, necesară formularea unei cereri de plată a despăgubirilor (penalităţi/dobânzi) care să fi fost adresată, anterior învestirii instanţei, de către recurenta - reclamantă A. intimtatului - pârât FGA.

În cauză, prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 654,23 RON (cu nr. x/18.02.2016., sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON şi a fost respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context, Înalta Curte constată că, în urma demersului judiciar privind contestaţia formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanţa de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la analiza pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existenţa creanţei litigioase din cauza dedusă judecăţii.

Câtă vreme, dovada plăţii creanţei principale solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost făcută după anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, recurenta-reclamantă nu poate solicita acordarea de dobânzi penalizatoare, acestea având caracter accesoriu şi putând fi acordate persoanei interesate dacă aceasta a dovedit, în condiţiile legii, că este titularul unui drept de creanţă principal. Or, în cauza de faţă, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada achitării debitului principal pentru a fi îndreptăţită la acordarea de dobânzi penalizatoare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1695 din 10 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 18 mai 2023.