Suspension of expropriation orders: automatic effect of prior suspension for preparatory acts issued by incompetent authority vs. competent state body

Şedinţa publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 24.08.2022, reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. şi J. au solicitat suspendarea executării H.G. nr. 809/23.06.2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Drum de legătură intre municipiul Oradea şi comuna Sânmartin", aprobarea listei imobilelor proprietate publica a statului, precum şi a listei imobilelor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional, precum şi suspendarea executării H.G. nr. 258/2022 pentru aprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii "Drum de legătură între Municipiul Oradea şi comuna Sânmartin, judeţul Bihor.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de obiect a acţiunii invocată de intervenientul accesoriu Consiliul Judeţean Bihor, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. şi J. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenienţii Compania Natională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. şi Consiliul Judeţean Bihor, a admis cererile de intervenţie accesorie în interesul pârâtului formulate de intervenienţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. şi Consiliul Judeţean Bihor, fără cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 a Curţii de Apel Oradea au declarat recurs reclamanţii, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii şi admiterea acţiunii formulate, în sensul suspendării executării H.G. nr. 809/23.06.2022 şi H.G. nr. 258/2022.

Un prim motiv de recurs, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la încălcarea dispoziţiilor Art. 430 si Art. 431 din C. proc. civ. in raport de dispoziţiile Art 14 din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurenţilor, date fiind efectele juridice produse de sentinţa civila nr. 502/2022 si decizia civila nr. 654/2022, respectiv de suspendare a actelor administrative reprezentate de Hotărârile adoptate de Consiliul Judeţean Bihor, implicit si actele care au stat la baza acestora sunt afectate de aceeaşi măsura de suspendare. Relevante sunt cauzele pentru care Hotărârile emise de Consiliul Judeţean Bihor au fost suspendate, respectiv pentru motivul adoptării lor de către o autoritate necompetenta. În aceste condiţii, întregul demers al autorităţii Consiliul Judeţean Bihor (implicit adoptarea/elaborarea actelor prealabile) este afectat de aceeaşi cauza de aparenta nelegalitate - necompetenta materiala. Cu toate acestea, in considerarea actelor prealabile (aparent nelegale), Guvernul României a procedat la emiterea unor alte acte administrative, cu conţinut similar actelor administrative emise de către Consiliul Judeţean Bihor - in prezent suspendate. În consecinţa, in mod nelegal Instanţa de fond, Curtea de Apel Oradea, a apreciat ca nu ar opera autoritatea de lucru judecat.

In esenţa, ceea ce instanţa de fond a omis este faptul ca actele prealabile emiterii Hotărârilor de Guvern au fost întocmite/elaborate de către o autoritate publica necompetenta.

De asemenea, prin sentinţa civila nr. 502/2022 si decizia civila nr. 654/2022 s-a stabilit deja cu autoritate de lucru judecat si in mod definitiv, ca actele administrative emise de Consiliul Judeţean Bihor prin care se intenţionează exproprierea mai multor persoane fizice/juridice sunt apte de a conduce la o paguba iminenta. Or, în prezentul litigiu instanţa a reţinut contrariul, respectiv inexistenţa unui prejudiciu.

Un al doilea motiv de recurs, subsumat aceluiaşi caz de casare se referă la încălcarea dispoziţiilor Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurenţilor, dispoziţiile Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate in sensul in care acestea ar produce efectele pe care legiuitorul si le-a dorit, anume suspendarea efectelor tuturor actelor administrative cu conţinut identic ulterioare unui act administrativ ale cărui efecte au fost suspendate pe cale judiciara. În aceste condiţii ar fi greşit raţionamentul instanţei de fond care a apreciat că suspendarea de drept nu intervine decât pentru acte administrative emise ulterior suspendării actului nu şi pentru acte emise anterior suspendării, dar care au un conţinut identic.

Pe de altă parte, recurenta arată că Art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu distinge cu privire la considerentele hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus suspendarea actului administrativ.

In esenţa, legiuitorul a apreciat, ca atâta timp cat s-a dispus deja suspendarea unui act administrativ in temeiul Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie clarificata legalitatea/nelegalitatea actului administrativ pe calea unei acţiuni in anulare inainte ca un posibil nou act administrativ sa mai poată fi emis.

În ceea ce priveşte cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., recurenţii invocă, în primul rând, aparenta de nelegalitate a celor doua Hotărâri ce rezulta din lipsa motivării acestora. Recurenţii afirmă că aparenta unei lipse a motivării reiese din chiar considerentele Instanţei de Fond - aceasta evidenţiind ca Tema de proiectare nr. x/04.06.2021, Referatul de necesitate nr. x/04.06.2021 care au stat la baza Hotărârilor de Guvern au fost emise de către Direcţia tehnica din cadrul Consiliului Judetean Bihor. In cauza de fata, se poate observa ca o parte dintre documentele care stau la baza emiterii Hotărârilor de Guvern au fost întocmite de către o alta autoritate publica, necompetenta, respectiv Consiliul Judeţean Bihor.

O altă critică se referă la aplicarea nelegala a dispoziţiilor Legii nr. 107/1996, O.G nr. 43/1997, H.G nr. 930/2005 si H.G nr. 1154/2004.

Recurenţii afirmă că, deşi instanţa constata existenta unor resurse minerale care sunt exploatate intr-un regim foarte strict, apreciază ca poate opera exproprierea - ignorând astfel vătămarea ireversibila ce ar putea fi adusa atât interesului privat cat si celui public (afectarea ireversibila a posibilităţii de exploatare a unor resurse naturale). Or, recurenţii arată că (i) este dincolo de orice dubiu ca există resurse naturale speciale care sunt in exploatare si (ii) finalizarea demersurilor privind exproprierea ar conduce la o afectare ireversibila a existentei/calităţii acestor resurse naturale. Odată constatate aceste doua elemente de fapt) instanţa avea obligaţia de a lua masurile necesare protejării - respectiv suspendarea actelor administrative.

Cu toate acestea, instanţa a procedat la o analiza care depăşeşte simpla "pipăire" a fondului (încălcând astfel dispoziţiile Art 14 din Legea nr. 554/2004) dar care nu atinge exigentele unei acţiuni in anulare. Existenta sau nu a obligaţiei deţinerii acelor acte administrative de protecţie este un fapt disputat care are implicaţii asupra acţiunii privind anularea Hotărârilor de Guvern. In aceste condiţii Instanţa de Fond investita cu acţiunea de suspendare a actelor administrative nu putea si nu trebuia sa procedeze la o verificare aprofundata (dar parţiala) cu privire la condiţiile de exploatare si de protecţie a resurselor naturale.

Sunt invocate, în continuare, o serie de norme referitoare la zona de protecţie sanitară şi perimetrul de protecţie sanitară care nu au fost respectate şi, prin realizarea proiectului, zona de protecţie sanitară va fi distrusă.

În acest context se arată faptul că:

• societatea A. S.R.L, deţine forajul de apa minerala terapeutica in perimetrul "K." situat pe raza comunei Sanmartin, care funcţionează in baza avizului eliberat de Agenţia Naţionala pentru Resurse Minerale («ANRM"),

• Avizul a fost acordat in baza documentaţiei existente in arhiva ANRM, de unde a rezultat ca subscrisa a executat lucrări de cercetare in perimetrul K., in perioada 19.10.2009-18.10.2011, in baza Licenţei de explorare nr. x/2009, aprobata prin Ordinul ANRM nr. 224/12.10.2009, publicat in Monitoul Oficial al României, Partea I, nr. 699/19.10.2009,

• Programul de cercetare s-a concretizat in evaluarea si Înregistrarea de resurse/rezerve de apa minerala terapeutica in perimetrul "K.", jud. Bihor (încheierea nr. 76-13 din 23.10.2013) si obţinerea Licenţei de exploatare nr. x/2013, negociata si resemnata de reprezentanţii legali ai pârâţilor la data de 17.02.2022, pentru o perioada de inca 20 de ani,

• Licienta a fost aprobata prin Ordinul nr. 36 din 23.02.2022 privind aprobarea unor licenţe de concesionare pentru exploatare, emis de către Agenţia Naţionala pentru Resurse Minerale, in conformitate cu Art 13 si Art. 21 alin. (12) lit. a) din Legea minelor nr. 85/2003, si in temeiul Art. 4 alin. (4) din H.G Nr. 1419/2009 privind organizarea di funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale, publicata in Monitorul Oficial al României Partae I, Nr. 210/03.03.2022,

• Prin Ordinul nr. 36 din 23.02.2022, la Art. 4 se statuează in sensul: se aproba Licenţa de concesionare pentru exploatare Nr. 16.884/2013 privind exploatarea resurselor de apa terapeutica din perimetrul K., judeţul Bihor, încheiata intre Agenţia Naţionala pentru Resurse Minerale, in calitate de concedent si A., cu sediul in Mun. Oradea, jud. Bihor, cod unic de 'înregistrare x, in calitate de concesionar."

La data întocmirii documentaţiei aferente proiectului societatea deţinea Avize de exploatare experimentala de care nu s-a ţinut cont.

O altă critică se referă la încălcarea principiului ierarhiei actelor normative, precum si a prevederilor POIM 2014 - 2020. Recurenţii susţin că varianta de drum supusa exproprierii nu respecta Master Planul sub aspectul elementelor de conectivitate. În plus, nu se iau in calcul efectele negative majore care vor fi produse terenurilor deţinute de societate, inclusiv perimetrelor de protecţie sanitara severa. Modificarea destinaţiei zonei, prin Hotărârea contestata incalca prevederile legale incidente in materia dreptului de proprietate, in condiţiile in care destinaţia anumitor zone dintre cele ce urmează a fi expropriate reprezintă zone de executări lucrări de exploatare experimentala, de conservare si întreţinere a lucrărilor miniere.

Recurenţii pun la îndoială existenţa unei cauze de utilitate publică care să justifice investiţia şi lipsa de proporţionalitate. Se arată că exproprierea pentru cauza de utilitate publica presupune existenta de jure si de facto a unei cauze de utilitate publica, iar din aceasta perspectiva utilitatea Variantei de drum aleasa nu se justifica atâta timp cat exista un drum paralel DN 76 care are 4 benzi la numai 200 m distanta, astfel incat nu exista nicio logica pentru construirea unui alt drum cu alte 2 benzi intr-o zona deja aglomerata.

O altă critică se referă la faptul că indicatorii tehnio-economici au fost aprobaţi fara a se respectata transparenţa decizională si documentaţia de urbanism - nerespectarea documentaţiei de urbanism. În acest sens, recurenţii arată că, având in vedere ca Consiliul Judeţean Bihor nu a întocmit Tema de proiectare aferenta variantei de traseu aprobata, nu se cunoaşte care au fost condiţiile in care s-a decis asupra oportunităţii obiectului de investiţii aferenta variantei de traseu aprobata. Instanţa de fond a reţinut că, fiind vorba de un obiectiv de interes naţional, legea prevede o derogare de la obligaţia de întocmire a documentaţiei topo-cadastrale, respectiv a PUZ-ului., dar nu a ţinut seama de faptul că aceasta operează doar temporar, autoritatea având obligaţia totuşi de întocmire a documentaţiei in termenele stabilite de lege. Practic, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţia legala prevăzuta de art. IV pentru ca s-a oprit in a constata derogarea, insa nu retine si faptul ca aceasta derogare are caracter temporar. Astfel, având in vedere ca Studiul de fezabilitate a fost Întocmit la data de 15.10.2010, la momentul pronunţării Sentinţei recurate, termenul de 6 luni era împlinit, iar documentaţia topo cadastrala nu era întocmita, contrar prevederilor exprese si termenelor imperative stabilite de lege.

recurenţii mai arată că este nelegala demararea acţiunilor de reconfigurare teritoriala cu schimbarea regimului juridic, economic si tehnic si cu atât mai mult schimbarea geometriei, poziţionării si suprafeţelor unor parcele în lipsa aprobării si avizării prealabile a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism care sa reflecte modificările planificate. Mai mult, având in vedere specificul zonei de protecţie sanitara si hidrogeologica urmează a fi avute in vedere totodată si prevederile legale incidente care nu permit nicio derogare de la reglementările Planului Urbanistic General privitoare la regimul aplicabil unei astfel de zone si niciun fel de intervenţie asupra terenului de natura a aduce atingere valorilor astfel protejate.

De asemenea, nu s-a ţinut cont de dispoziţiile Art. 24 si Art. 25 din O.G Nr. 43/1997 care prevăd ca: .La proiectarea, execuţia si intervenţiile asupra drumurilor se va tine seama de categoriile funcţionale ale acestora, de traficul rutier, de siguranţa circulaţiei, de normele tehnice, de factorii economici, sociali si de apărare, de utilizarea raţionala a terenurilor, de conservarea si protecţia mediului si de planurile de urbanism si de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, precum si de normele tehnice in vigoare pentru adaptarea acestora (...). Documentaţiile privind proiectarea construcţiei, reabilitarea si modernizarea drumurilor se Întocmesc cu respectarea planurilor de amenajare a teritoriului si de urbanism, cu avizele prevăzute in normele metodologice."

Potrivit Anexei 1 pet 3.2 din H.G. nr. 907/2016:

"Estimarea cheltuielilor pentru proiectarea, pe faze, a documentaţiei tehnico-economice aferente obiectivului de investiţie, precum si pentru elaborarea altor studii de specialitate in funcţie de specificul obiectivului de investiţii, inclusiv cheltuielile necesare pentru obţinerea avizelor, autorizaţiilor si acordurilor prevăzute de lege".

Potrivit Art. 4 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica, necesara realizării unor obiective de interes naţional, judeţean si local:

"hotărârea va fi insotita de planul topografic care conţine coridorul de expropriere, realizat in sistem naţional de proiecţie STEREOGRAFIC 1970, avizat si recepţionat de către Agenţia Naţionala de Cadastru si Publicitate Imobiliara'.

Insa in cauza nu a fost efectuata o expertiza topografica care sa evidenţieze fiecare imobil (construcţie si/sau teren) supus exproprierii in fapt si/sau drept aferent culoarului de expropriere, pentru a putea determina la modul real toate aspectele sus-evidentiate in vederea determinării indicatorilor tehnico-economici.

Recurenţii arată că, potrivit Art. 5 alin. (16) din O.U.G nr. 101/2020: "Hotărârile Guvernului privind exproprierile se adopta la propunerea Ministerului Transporturilor, Infrastructurii si Comunicaţiilor pe baza documentaţiilor elaborate de beneficiar si la propunerea acestuia, insa la dosarul cauzei nu s-a inaintat documentaţia elaborata de Beneficiarul C.NAI.R si la propunerea acestuia in baza căruia s-au adoptat Hotărârile de Guvern.

O altă critică se referă la faptul că în cauza nu este respectat echilibrul rezonabil intre interesul public si drepturile subiective sau interesele legitime private ce sunt lezate prin Hotărârile adoptate în condiţiile in care este evident ca daca s-ar modifica traseul drumului de legătura, nu ar mai fi afectate terenurile proprietatea persoanelor fizice si juridice care sunt menite sa deserveasca activităţilor turistice în discuţie.

Cu privire la acest aspect arată că toate aceste imobile au destinaţie turistica, acesta fiind scopul pentru care au fost achiziţionate (la preturi considerabile), or construirea unui drum in vecinătate le lipseşte de orice conţinut economic. Acest fapt le transpune in categoria imobilelor afectate in mod direct de consecinţele realizării drumului pe traseul votat in data de 16 septembrie 2021, însa acestea cu siguranţa nu vor beneficia de nicio "dreapta si prealabila despăgubire' aspect ce va naşte o serie de litigii in acest sens.

O altă critică se referă la faptul că din cuprinsul Hotărârilor de Guvern nu rezulta ca s-ar fi avut în vedere împrejurarea ca potrivit PUG-ul Comunei Sânmartin, respectiv potrivit reglementarilor din PUZ, zona în care este preconizat drumul de legătura are funcţiunea de locuire si amplasare centre de sănătate si Întreţinere corporala, SPA, în regim mic de înălţime.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurentele arată că, pe de o parte, acest lucru s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat şi, pe de altă parte, executarea investiţiei este de natură să afecteze în mod iremediabil proprietatea recurenţilor.

4. Apărările formulate în cauză

4.1 Intimata-intervenientă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A. a formulat întâmpinare, solicitând în principal respingerea recursului ca tardiv, iar în subsidiar ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

4.2 Intimatul-intervenient Consiliul Judeţean Bihor a formulat, la rândul său, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului.

4.3 Intimatul-pârât Guvernul României a depus răspuns la întâmpinarea Consiliului Judeţean Bihor şi note de şedinţă, achiesând la apărările formulate de acesta.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 30 martie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul de judecată din data de 27 aprilie 2023, Înalta Curte a respins excepţia tardivităţii recursului invocată de intimata-intervenientă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - C.N.A.I.R. S.A., precum şi cererea de intervenţie accesorie în interesul intimatului-pârât Guvernul României formulată de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând probele administrate în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prima instanţă a reţinut, în mod corect, că cele două hotărâri de Guvern atacate au fost emise în realizarea obiectivului de investiţii "Drum de legătură între Municipiul Oradea şi comuna Sânmartin" Judeţul Bihor.

Prin H.G. nr. 258/23.02.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 195 din 28 februarie 2022, s-au aprobat indicatorii tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii "Drum de legătură între Municipiul Oradea şi comuna Sânmartin" Judeţul Bihor, conform anexei care face parte integrantă din hotărâre.

Finanţarea obiectivului de investiţii se realizează din fonduri externe nerambursabile şi de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, în limita sumelor aprobate anual cu această destinaţie, precum şi din alte surse legal constituite, conform programelor de investiţii publice aprobate potrivit legii.

Prin Hotărârea nr. 809/23.06.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 702 din 13 iulie 2022, s-a aprobat amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin", prevăzut în anexa nr. 1, conform variantei finale a studiului de fezabilitate; precum şi declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul aprobat, care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin", situate pe raza municipiului Oradea şi a comunei Sânmartin din judeţul Bihor, expropriator fiind statul român, reprezentat de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A.

Prin aceeaşi hotărâre s-a aprobat şi lista cuprinzând proprietarii sau deţinătorii de imobile proprietate privată supuse exproprierii, situate pe raza municipiului Oradea şi a comunei Sânmartin din judeţul Bihor, aşa cum rezultă din evidenţele unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi sumele individuale aferente despăgubirilor, prevăzută în anexa nr. 2; s-a aprobat lista imobilelor proprietate publică a statului care fac parte din coridorul de expropriere, situate pe amplasamentul aprobat conform art. 1, prevăzută în anexa nr. 3; s-a aprobat lista imobilelor proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale, care fac parte din coridorul de expropriere, situate pe amplasamentul aprobat conform art. 1, prevăzută în anexa nr. 4.

Această procedură presupune mai multe manifestări de voinţă (acte administrative sau operaţiuni prealabile) ce provin de la organe de stat diferite, având competenţe partajate potrivit O.U.G. nr. 101/2020, şi care converg spre producerea aceluiaşi efect juridic - implementarea proiectului de infrastructură de transport rutier de natura drumurilor de legătură la drumurile naţionale, cum este cazul în speţă.

În derularea acestei proceduri, în baza art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 101/2020 şi art. 44 din Legea nr. 273/2006, intimatul UAT Judeţul Bihor, în calitate de partener, a încheiat cu CNAIR un parteneriat de implementare, un acord contractual, pentru realizarea obiectivului de investiţii "Drum de legătură între Municipiul Oradea şi comuna Sânmartin", înregistrat la CNAIR sub nr. x din 09.11.2021, după ce anterior a fost încheiat un protocol de colaborare cu CNAIR cu acelaşi obiectiv, încă din 23.04.2021.

În derularea acestui parteneriat, Consiliul Judeţean Bihor ar fi emis mai multe hotărâri, în baza art. 5 alin. (8) din O.U.G. nr. 101/2020, respectiv:

Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 206/16 septembrie 2021, prin care s-a avizat favorabil varianta numărul doi pentru obiectivul de investiţii "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin, jud. Bihor" .

Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 207/16 septembrie 2021, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici şi principalele activităţi aferente obiectivului de investiţii "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin, jud. Bihor", conform Anexei nr. 1, şi capitolele de cheltuieli cuprinse în Devizul general al obiectivului, prezentate în Anexa nr. 2, care face parte integrantă din această hotărâre.

Prin aceeaşi Hotărâre, s-a decis că finanţarea obiectivului de investiţii se va realiza din fonduri externe nerambursabile alocate prin Programul Operaţional Infrastructura Mare 2014-2020, în cadrul Axei Prioritare 2 - Dezvoltarea unui sistem de transport multimodal, de calitate, durabil şi eficient, de la bugetul de stat, de la bugetul Consiliului Judeţean Bihor şi din alte surse legal constituite, conform programelor de investiţii publice aprobate potrivit legii.

Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 261/26 octombrie 2021, prin care s-au aprobat culoarul de expropriere al lucrării de utilitate publică privind realizarea obiectivului de investiţii "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin, judeţul Bihor", identificat prin Planul de încadrare în zonă şi Planurile de situaţie avizate de O.C.P.I. Bihor, aferente culoarului lucrării de utilitate publică "Drum de legătură între municipiul Oradea şi comuna Sânmartin, judeţul Bihor", astfel cum rezultă din Procesele-verbale de recepţie - parte integrantă din Hotărâre, precum şi Lista cu imobilele proprietate privată care constituie culoarul de expropriere şi Lista cu imobilele proprietate publică aferente culoarului de expropriere. De asemenea, s-a însuşit raportul de evaluare, întocmit de evaluatorul atestat ANEVAR L. pentru imobilele proprietate privată supuse exproprierii.

Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 279/26 octombrie 2021, prin care s-a aprobat actualizarea indicatorilor tehnico-economici şi principalele activităţi aferente obiectivului de investiţii.

Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 4/12 ianuarie 2022 prin care s-a aprobat modificarea art. 3 din Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 261 din 26 octombrie 2021 privind aprobarea culoarului de expropriere.

Prin sentinţa civilă nr. 502/01.07.2022 pronunţată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2022 s-a dispus suspendarea executării tuturor acestor hotărâri ale Consiliului Judeţean Bihor, ce au fost emise anterior hotărârilor de Guvern ce fac obiectul prezentei cauze. Această sentinţă a rămas definitivă prin respingerea recursului prin Decizia nr. 654/19.10.2022 pronunţată de Curtea de Apel Oradea.

Cu privire la efectele acestei hotărâri de suspendare, Înalta Curte constată că, în condiţiile în care instanţa de judecată a reţinut, ca motiv de aparentă nelegalitate, faptul că Consiliul Judeţean Bihor nu avea competenţă să emită acte administrative cu privire la obiectivul de investiţii în discuţie, ci competenţa aparţinea Guvernului României, nu se poate considera că această hotărâre are autoritate de lucru judecat în sensul aparentei nelegalităţi a oricărui act emis de Guvernul României cu privire la acelaşi obiectiv.

Dimpotrivă, actele a căror suspendare se solicită în prezenta cauză sunt emise de autoritatea indicată de sentinţa nr. 502/2022 ca fiind autoritatea competentă.

Valorificarea, de către Guvernul României, a documentaţiei elaborate de Consiliul Judeţean nu poate fi considerată nelegală în temeiul sentinţei nr. 502/2022 întrucât în cadrul respectivei sentinţe nu s-a apreciat cu privire la necompetenţa Consiliului Judeţean de a elabora acte prealabile, în condiţiile în care emiterea actului de putere se realizează de organul competent.

Nici nu se poate considera că efectele unei hotărâri de suspendare a unui act administrativ sunt independente de motivele care au condus la respectiva măsură. În condiţiile în care, prin respectiva sentinţă nu s-a reţinut necompetenţa Consiliului Judeţean de a elabora acte preparatorii necesare emiterii unei hotărâri de Guvern nu se poate trage nicio concluzie cu privire la legalitatea hotărârii de guvern astfel emise.

Cât priveşte suspendarea de drept a hotărârilor de guvern în temeiul art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în considerarea suspendării hotărârilor Consiliului Judeţean Bihor, Înalta Curte constată că un astfel de efect nu se poate produce în condiţiile în care suspendarea, în baza art. 14 din legea nr. 554/2004, a fost dispusă în considerarea necompetenţei emitentului, iar cel de al doilea act este emis de o altă autoritate (în speţă chiar autoritatea menţionată de instanţă ca fiind autoritate competentă). Interpretarea propusă de recurentă, extrem de formalistă, este de natură să îndepărteze textul de lege de intenţia urmărită de legiuitor, care este aceea de a preîntâmpina abuzul autorităţilor care, pentru a zădărnici efectele unei hotărâri judecătoreşti de suspendare a unui act emis, aparent, în condiţii de nelegalitate, procedează la emiterea unui nou act afectat de aceleaşi vicii. Or, o astfel de atitudine abuzivă nu se poate reţine în situaţia în care primul act este suspendat pentru o aparentă necompetenţă a emitentului şi cel de al doilea act este emis de o altă autoritate cu privire la competenţa căreia nu pot fi formulate critici.

Aşadar, chiar dacă ar putea fi acceptată interpretarea recurenţilor în sensul că suspendarea de drept ar putea interveni şi pentru acte emise anterior pronunţării hotărârii de suspendare, nu poate fi primită susţinerea potrivit căreia nu sunt relevante motivele care au condus la suspendare, întrucât nu se mai poate vorbi de identitate între acte dacă prin cel de al doilea act se remediază tocmai aspectele neconforme care au condus la suspendarea primului act administrativ.

Referitor la nemotivarea actului atacat, Înalta Curte observă că motivarea actului administrativ este necesară, pe de o parte, pentru ca destinatarii acestuia să cunoască motivele care au determinat autoritatea să emită actul respectiv pentru a-şi putea exercita, eventual, dreptul la apărare, în măsura în care apreciază că au suferit o vătămare şi, pe de altă parte, să permită instanţei de judecată învestită cu un litigiu în contencios administrativ să cenzureze actul autorităţii.

În raport cu acest deziderat, instanţa de fond a reţinut în mod corect că actele atacate sunt, cel puţin la nivel de aparenţă, motivate existând, pe de o parte, o documentaţie pe care s-au fundamentat şi, pe de altă parte, o notă de fundamentare care conţine o descriere a situaţiei prezente în zonă şi efectele creşterii traficului precum şi schimbările preconizate şi soluţiile tehnice propuse. Aşadar nu există elemente care să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului prin prisma unei motivări vădit deficitare.

Argumentele recurentelor în sensul că documentaţia a fost realizată de o instituţie necompetentă, respectiv Consiliul Judeţean Oradea, nu se referă la motivarea actului, ci la o chestiune de legalitate care nu ar putea fi tranşată în acest cadru procesual, respectiv competenţa unor instituţii publice altele decât emitentul actului de a elabora acte prealabile, aspect care, de altfel, a fost menţionat şi mai sus, atunci când a fost analizată critica referitoare la nesocotirea autorităţii de lucru judecat.

În ceea ce priveşte aparenta nelegalitatea a actelor atacate decurgând din faptul că investiţia afectează un teren pe care una dintre recurente deţine un drept de exploatare ape minerale, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect nu s-a limitat la existenţa autorizaţiei de exploatare, ci a verificat dacă pe terenul menţionat a fost instituită o zonă de protecţie hidrogeologică. Aceasta întrucât doar existenţa respectivei zone ar fi putut da naştere unei îndoieli cu privire la legalitatea actelor atacate, licenţa de exploatare nefiind, contrar susţinerilor recurentei, un impediment legal în realizarea investiţiei.

Nu se poate susţine că, procedând în acest fel, instanţa de fond a depăşit limitele învestirii, realizând mai mult decât o simplă "pipăire" a fondului. Dimpotrivă, recurenta este cea care solicită, în realitate, ca instanţa de judecată, pornind de la existenţa unei licenţe de exploatare, să facă speculaţii cu privire la necesitatea emiterii de către ANRM a unei decizii de instituire a unor zone de protecţie hidrogeologică şi să confere consecinţe acestui fapt. Se observă că recurenta, deşi apreciază că existenţa licenţei de exploatare era suficientă pentru aparenţa de nelegalitate a actului nu indică texte de lege care să susţină această afirmaţie, ci se raportează la norme care se referă la regimul zonelor de protecţie. Or, aşa cum a menţionat instanţa de fond, instituirea zonelor de protecţie nu se realizează ope legis, ci implică o decizie a unei autorităţi publice, decizie care nu există în speţă.

Referitor la încălcarea Master Planului, Înalta Curte constată că, pe de o parte, nu au fost indicate dispoziţiile legale în raport de care se apreciază că o hotărâre de guvern ca cea care aprobă Master Planul General de Transport al României ar avea o forţă juridică superioară unei alte hotărâri de guvern şi, pe de altă parte, neconcordanţa dintre hotărârile atacate şi Master Planul General nu reprezintă o chestiune de fapt evidentă, care să poată fi verificată, măcar la nivel de aparenţă, în prezenta procedură. În aceste condiţii, în mod corect instanţa de fond a apreciat că nu este posibilă analiza acestui motiv în cadrul unei cereri de suspendare a unor acte administrative.

Cât priveşte existenţa utilităţii publice şi proporţionalitatea intervenţiei, acestea sunt chestiuni de oportunitate care nu pot fi verificate în cadrul unei cereri de suspendare a actelor administrative. În niciun caz, existenţa unei alternative reprezentate de DN76 nu constituie un element de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor atacate întrucât, în speţă, se pune problema construirii unei variante ocolitoare, existenţa unui drum care străbate localitatea nefiind un argument suficient pentru lipsa de utilitate a proiectului.

Cât priveşte întocmirea documentaţiei topo-cadastrale, instanţa de fond a reţinut în mod corect incidenţa unor norme derogatorii în materia lucrărilor de natura celei care face obiectul hotărârilor atacate, care permit elaborarea unor documentaţii ulterior obţinerii autorizaţiei de construire, fiind indicat în mod corect art. 47 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 350/2001. Faptul că realizarea acestor documentaţii trebuie să se facă într-un anumit termen care nu ar fi fost respectat nu pare a avea nicio relevanţă asupra legalităţii actelor, nefiind indicate prevederi legale în acest sens. În principiu, legalitatea unui act depinde de aspecte prealabile sau concomitente emiterii lui, nu de aspecte de fapt ulteriore acestui moment.

În ceea ce priveşte lipsa unei expertize topografice pentru fiecare teren supus exproprierii, instanţa de fond a reţinut în mod corect că, în condiţiile în care actele atacate s-au întemeiat pe o documentaţie topografică realizată în Sistemul Naţional de proiecţie stereografic 1970, nu se poate reţine un viciu de legalitate evident care să justifice suspendarea actelor. Legalitatea documentaţiilor respective poate fi analizată doar în cadrul acţiunii în anulare, actele neprezentând vicii care să poată fi decelate cu uşurinţă, în cadrul unei proceduri sumare ca cea de faţă.

Nici criticile privind nedepunerea la dosar a documentaţiei elaborata de Beneficiarul C.NAI.R si a propunerii acestuia in baza căruia s-au adoptat Hotărârile de Guvern nu pot fi reţinute în analiza cazului bine justificat, fiind vorba de chestiuni de detaliu, a căror relevanţă juridică trebuie analizată în raport de întreaga situaţie de fapt şi numai după administrarea integrală a probatoriului.

Cât priveşte critica referitoare nerespectarea echilibrului rezonabil intre interesul public si drepturile subiective sau interesele legitime private ce sunt lezate aceasta reprezintă, de asemenea, o chestiune de oportunitate, existenţa, pe coridorul de expropriere a unor terenuri proprietate privată cu destinaţie turistică sau de locuire nefiind suficientă pentru a concluziona că interesele persoanelor private ar fi superioare interesului public care a determinat decizia de demarare a proiectului. Susţinerea recurenţilor referitoare la posibilitatea modificării traseului nu constituie aspecte care să poată fi analizate, în mod sumar, în cadrul prezentei proceduri, fiind vorba de un aspect complex care impune o analiză de detaliu, cu luarea în considerare inclusiv a marjei de apreciere de care dispune o autoritate publică.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, susţinerile recurentelor sunt fondate, în sensul că, în măsura în care s-ar fi reţinut existenţa unui caz bine justificat s-ar fi impus suspendarea actelor atacate întrucât acestea ar fi fost susceptibile să producă consecinţe dificil sau imposibil de reparat asupra imobilelor deţinute de recurenţi.

De altfel, acest aspect a fost recunoscut şi de instanţa de fond care, însă, a apreciat, în mod greşit, că în analiza îndeplinirii condiţiei pagubei iminente ar avea relevanţă dacă s-a răsturnat prezumţia de legalitate a actelor atacate. Or, cazurile bine justificate şi paguba iminentă reprezintă condiţii distincte, cumulative, ce trebuie îndeplinite pentru suspendarea unui act administrativ, iar problema răsturnării prezumţiei de legalitate priveşte condiţia existenţei unui caz bine justificat, fiind lipsită de relevanţă în analizarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente.

Având, însă, în vedere faptul că cele două condiţii reglementate de art. 14 din legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite cumulativ şi, în speţă, condiţia existenţei unui caz bine justificat nu se verifică, hotărârea instanţei de fond de respingere a cererii de suspendare a executării H.G. nr. 809/23.06.2022 şi H.G. nr. 258/2022 este legală şi temeinică.

Temeiul de drept al soluţiei adoptate

Faţă de aceste considerente, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 din legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G., H., I. şi J. împotriva sentinţei nr. 262/CA/2022-PI din 27 octombrie 2022 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.