Enforcement of administrative judgment for share sale obligation and validity of late execution under statutory prohibition

Şedinţa publică din data de 9 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în data de 09.05.2022 sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând:

1. în principal, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:

1.1. Aplicarea conducătorului unităţii Guvernul României a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 emisa în dosarul nr. x/2015 al înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, pana la punerea în aplicare a deciziei menţionate.

1.2. Acordarea de penalităţi pentru fiecare dintre reclamanţi în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care se suprapun în parte dispoziţiilor art. 906 alin. (2) C. proc. civ. cu menţinerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin Decizia. nr. 2370/2019 al Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie - titlu executoriu - de 1000 RON/zi de întârziere/creditor.

2. în subsidiar, în cazul în care instanţa va considera ca penalităţile pe zi de întârziere prevăzute la art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispoziţiilor art. 906 alin. (2) C. proc. civ., au fost deja acordate de către instanţa ce a pronunţat titlul executoriu, solicită fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi de întârziere în sarcina debitorului Guvernul României şi obligarea debitorului la plata acestora în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 care se suprapun dispoziţiilor art. 906 alin. (4) C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2216 din 29 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată prin întâmpinări, ca neîntemeiată. S-a respinsexcepţia lipsei calităţii procesuale active, invocată prin întâmpinări, ca neîntemeiată.

S- a respins excepţia prescripţiei dreptului de a obţine executarea silită, invocată prin întâmpinări, ca neîntemeiată.

S-a admis excepţia rămânerii fără obiect a cererii formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Primul-Ministru al Guvernului României cu privire la primele două capete de cerere.

S-au respins primele două capete ale cererii de chemare în judecată, ca rămase fără obiect.

S-a respins cel de-al treilea capăt al cererii de chemare în judecată, formulat în subsidiar, ca neîntemeiat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanţii în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 2, pct. 4 si pct. 8 din C. proc. civ.

Sub un prim motiv de recurs, s-a arătat că în mod greşit instanţa de fond a dispus repunerea cauzei pe rol în vederea discutării excepţiei invocate din oficiu a rămânerii fără obiect a cauzei fata de publicarea H.G. nr. 746/08.06.2022 în M.O. nr. 560/08.06.2022.

De la închiderea dezbaterilor şi rămânerea cauzei în pronunţare, după 5 săptămâni si 2 zile, instanţa a dispus repunerea cauzei pe rol în raport de dispoziţiile art. 400 din C. proc. civ. în vederea discutării excepţiei invocate din oficiu a rămânerii fără obiect a cauzei faţă de publicarea H.G. nr. 746/08.06.2022.

Totodată, repunerea pe rol a cauzei este dispusa de către un alt complet de judecată decât cel care a dispus închiderea dezbaterilor.

Instanţa de fond nu a dat eficienţă dispoziţiilor art. 394 alin. (2) din C. proc. civ. potrivit cărora după închiderea dezbaterilor părţile nu mai pot depune niciun înscris la dosarul cauzei, sub sancţiunea de a nu fi luat în seama. La 3 săptămâni de la rămânerea în pronunţare, respectiv la data de 28.06.2022, pârâtul Guvernul României a depus note de şedinţă prin care face referire la publicarea Hotărârii de Guvern, fapt ce a dus la repunerea cauzei pe rol.

La data 07.06.2022, dată la care instanţa a dispus iniţial închiderea dezbaterilor si amânarea pronunţării, obligaţia stabilită prin titlul executoriu nu era îndeplinită nici măcar parţial.

Totodată, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că obligaţia stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită în condiţiile în care chiar aceasta subliniază că pentru finalizarea ei sunt necesare alte acte normative (ordin de ministru) şi acte administrative subsecvente.

Se reţine astfel o conduită culpabilă a Guvernului în starea de pasivitate pe care a demonstrat-o prin neîndeplinirea unei obligaţii impuse din anul 2004. Instanţa de fond trebuia să verifice dacă Guvernul României, în calitatea sa de pârât este culpabil de neîndeplinirea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, în termen de 3 ani de la momentul pronunţării titlului executoriu, cu menţiunea că aceasta obligaţie a Guvernului subzistă încă de la momentul privatizării L. S.A., respectiv din anul 2004, deci de 19 ani.

Instanţa de fond ignoră sintagma termenul rezonabil în contextul în care reţine faptul că s-a dispus ca procedura efectivă de vânzare a acţiunilor să fie reglementată printr-un ordin de ministru ulterior.

Nici la momentul pronunţării sentinţei recurate obligaţia nu a fost îndeplinită fiind condiţionată din nou de un alt act normativ subsecvent, respectiv de emiterea unui ordin de ministru.

S-a invocat imixtiunea instanţei de fond în sfera activităţii executive, prin depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti raportat la concluzia instanţei că prin hotărârea guvernului au fost îndeplinite obligaţiile trasate prin O.G. nr. 55/2003 şi prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Conluzia instanţei de fond în sensul că obligaţia Guvernului a fost îndeplinită poate fi considerată ca un refuz de a recunoaşte valoarea juridică a dispoziţiilor normative în vigoare (O.G. nr. 55/2003) şi a dispozitivului deciziei ICCJ.

Executarea unei hotărâri judecătoreşti face parte integrantă a "procesului" în sensul art. 6 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. O executare parţială a unor obligaţii nu poate fi apreciată decât ca o neexcutare, iar neexecutarea de către un stat contractant a unei hotărâri judecătoreşti pronunţate împotriva sa constituie o încălcare a dreptului justiţiabilului la justiţie, drept consacrat prin art. 6 § 1 al Convenţiei.

În ceea ce priveşte solicitarea formulata în subsidiar, s-a arătat că în mod gresit a fost respinsa ca neîntemeiată

Penalităţile dispuse în speţă au fost deja acordate prin titlul executoriu în raport de dispoziţiile art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004, iar debitorul nu a executat obligaţia prevăzută în titlul executoriu în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de acordare a penalităţilor.

În concluzie, s-a apreciat că în situaţia unui titlu executoriu prin care s-a dispus deja aplicarea penalităţilor, este vorba despre o situaţie de excepţie, nemaifiind necesară parcurgerea etapei prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004.

Obligaţia dispusă de instanţă este o "obligaţia de a face", iar în caz de nerealizare (cum este cazul în speţă atâta timp cât avem o realizare parţială condiţionată de emiterea unui ordin de ministru si a altor acte subsecvente), este prevăzută în dispozitivul titlului executoriu sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei si până la executarea obligaţiei.

S-a solicitat să se ia act că penalităţile în cuantumul de 1000 RON pe zi de întârziere nu sunt solicitate a fi acordate prin prezenta acţiune, ci acestea au fost dispuse deja de către Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în dosarul nr. x/2015, instanţa neputând proceda la cenzurarea acestora aşa cum solicită pârâtul.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, aplicarea conducătorului Guvernului României a unei amenzi în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 emise în dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, până la punerea în aplicare a deciziei menţionate; acordarea de penalităţi pentru fiecare dintre reclamanţi în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care se suprapun în parte dispoziţiilor art. 906 alin. (2) C. proc. civ. cu menţinerea cuantumului stabilit în mod definitiv prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie - titlu executoriu, de 1000 RON/zi de întârziere/creditor.

În subsidiar, în cazul în care instanţa va considera că penalităţile pe zi de întârziere prevăzute la art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care se suprapun în parte dispoziţiilor art. 906 alin. (2) din C. proc. civ. au fost deja acordate de către instanţa ce a pronunţat titlul executoriu, s-a solicitat fixarea sumei definitive cu titlu de penalităţi întârziere în sarcina debitorului Guvernul României, în raport de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 care se suprapun dispoziţiilor art. 906 alin. (4). C. proc. civ.,

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii - pârâţi Prim Ministrul României şi Guvernul României au depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat

5. Procedura în faţa instanţei de recurs.

Prin cererea formulată în data de 18.04.2023 Ministerul Energiei a solicitat introducerea în cauză în calitate de intervenient accesoriu în interesul pârâtului Guvernului României.

La acest termen, în şedinţă publică, Înalta Curte a respins cererea de intervenţie accesorie având în vedere că obiectul cauzei este reprezentat de punerea în executare a unui titlu executoriu care nu îl vizează pe intervenientul accesoriu, astfel că nu se justifică un interes personal al acestuia

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

6.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul cu numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale L. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii L. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

Debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"Art. 1. (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "L." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Art. 2. În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenţii-pârâţi.

6.2.1. Printr-un prim set de critici recurenţii reclamanţi au invocat greşita repunere a cauzei pe rol, apreciind încălcate dispoziţiile art. 400 din C. proc. civ.

Din economia dispoziţiilor art. 400 din C. proc. civ., rezultă că, dacă în timpul deliberării instanţa găseşte că sunt necesare probe sau lămuriri noi, va dispune repunerea pe rol a cauzei, cu citarea părţilor.

Instanţa de recurs nu împărtăşeşte criticile recurenţilor reclamanţi, întrucât adoptarea actului normativ în executarea deciziei nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, respectiv, Hotărârea de Guvern nr. 746/2022, nu reprezintă o probă nouă depusă de pârât, fapt interzis de prevederile art. 394 alin. (3) din C. proc. civ., ci vizează chiar problema de drept dedusă judecăţii prin prezenta acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.

În absenţa unei prevederi exprese în textul de lege, sancţionarea unor neregularităţi de ordin procedural, cum sunt cele invocate pe calea recursului, este condiţionată, potrivit art. 175 alin. (1) din C. proc. civ., de producerea unei vătămări, ceea nu se poate reţine în cauză.

Împrejurarea că la momentul rămânerii instanţei în pronunţare Guvernul nu emisese actul invocat nu prezintă relevanţă, întrucât modalitatea în pârâtul a executat sau nu obligaţia impusă prin actul executoriu, respectiv lipsa de obiect a acţiunii, este o chestiune care putea fi invocată şi direct în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi care face obiectul prezentei judecăţi.

În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia hotărârea dată în urma repunerii cauzei pe rol a fost pronunţată de un complet de judecată a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii (art. 488 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.), se constată că potrivit dispoziţiilor art. 19 C. proc. civ.:

"Judecătorul învestit cu soluţionarea cauzei nu poate fi înlocuit pe durata procesului decât pentru motive temeinice, în condiţiile legii".

De asemenea, art. 214 alin. (1) şi (2) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Membrii completului care judecă procesul trebuie să rămână aceiaşi în tot cursul judecăţii. (2) În cazurile în care, pentru motive temeinice, un judecător este împiedicat să participe la soluţionarea cauzei, acesta va fi înlocuit în condiţiile legii".

Totodată, potrivit art. 395 din C. proc. civ. "(3) Judecătorul care a luat parte la judecată este ţinut să se pronunţe chiar dacă nu mai este judecător al instanţei respective, cu excepţia cazului în care, în condiţiile legii, i-a încetat calitatea de judecător sau este suspendat din funcţie. În această situaţie, procesul se repune pe rol, cu citarea părţilor, pentru ca ele să pună din nou concluzii în faţa completului de judecată legal constituit."

Or, tocmai una dintre excepţiile de la principiul continuităţii, prevăzute de C. proc. civ., este incidentă în cauză în condiţiile în care, începând cu luna august, magistratul căruia i-a fost repartizată iniţial cauza a fost eliberat din funcţie prin pensionare, astfel că dintr-un motiv obiectiv s-a dispus modificarea compunerii completului de judecată

Prin încheierea din data de 18.10.2022 s-a reluat judecarea dosarului, instanţa modificând cadrul procesual prin introducerea în calitatea de pârât şi a Primului - Ministru al României, iar la termenul din data de 29.11.2022 instanţa a rămas în pronunţare asupra cauzei

Imperativul pronunţării hotărârii judecătoreşti de judecătorii care au participat la dezbaterea în fond a pricinii a fost astfel respectat, hotărârea fiind casabilă numai dacă judecătorul care a pronunţat hotărârea nu a participat la soluţionarea cauzei în fond.

Pentru aceste considerente motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., este nefondat.

6.2.2. Aceeaşi concluzie se constată şi în cazul criticilor vizând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Motivul de casare referitor la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti priveşte nerespectarea unor competenţe jurisdicţionale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, respectiv săvârşirea, de către instanţa de judecată, a unor acte aflate în sfera de competenţă a organelor puterii executive sau legislative, situaţie care nu se regăseşte în speţă, în condiţiile în care criticile recurenţilor - reclamanţi se referă doar la motivarea sentinţei, iar nu la acte de dispoziţie ale instanţei.

6.2.3. Referitor la fondul cauzei, cu privire la executarea silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004, se reţin următoarele:

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a)Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile C. proc. civ.. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.

De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.

Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.

Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

Prin motivele de recurs circumscrise cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenţii - reclamanţi au arătat că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., constatând lipsa de obiect a cererii în condiţiile emiterii hotărârii de guvern arătate.

Prima instanţă a reţinut că a fost adoptată H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii "L." - S.A., care stabileşte şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, se impune a se stabili, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, dacă în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Înalta Curte reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Înalta Curte constată că, ulterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanţe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea L. - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "L." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de actiuni ale L. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "L." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte reţine că prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este lipsită de obiect cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respingând şi capătul de cerere subsidiar.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea L. - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003:

"Salariaţii L. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

Referitor la faptul că pârâţii au ignorat forţa executorie a Deciziei ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal - nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015, ceea ce se înscrie în ipoteza juridică a art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamanţii au atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte constată că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor L. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamanţii au obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 2, 4 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi B., F., J., A., E., I., D., H., C., G. şi K. împotriva sentinţei civile nr. 2216 din 29 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 mai 2023.