Challenge to Emergency Government Ordinance as inadmissible administrative action; limits on judicial review of normative acts under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 9 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal La data de 23.11.2020 reclamanţii A., B., C., D., E., F., G. şi H. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României au solicitat Curţii de Apel Bucureşti anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Ataşat acţiunii în anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, reclamanţii au formulat şi excepţiea de neconstituţionalitate a respectivelor dispoziţii normative.

La primul termen de judecată din data de 20.04.2020 reclamanţii au precizat verbal în şedinţă publică faptul că îşi modifică cererea de chemare în judecată şi că solicita despăgubiri pentru neacordarea punctului de pensie "de 40%".

Petenţii Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor au formulat cereri de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului admise în principiu la termenul din 10.04.2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1601 din 9 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia tardivităţii.

S-a respins ca tardiv formulată cererea adiţională (modificatoare).

S-a admis excepţia inadmisibilităţii.

S-a respins acţiunea iniţială formulată de reclamanţii E., I., J., A., F., C., H., B., G., D., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

S-au admis cererile de intervenţie accesorie formulate de Ministerul Muncii Şi Protecţiei Sociale şi Ministerul Finanţelor.

S-a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs reclamanţii solicitând casarea hotărârii şi rejudecarea litigiului pe fond, întrucât curtea de apel în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a respins celelalte excepţii invocate, ca neîntemeiate, a respins cererea adiţională ca tardiv formulată şi a respins acţiunea ca inadmisibilă. De asemenea în mod greşit s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Având în vedere dispoziţiile Deciziei nr. 1/13 ianuarie 2021 pronunţate de Curtea Constituţională, excepţia de neconstituţionalitate şi considerentele deciziei fiind expuse în mod exhaustiv ca motive de recurs, recurenţii - reclamanţi au solicitat despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu data de 01.09.2020 până la soluţionarea cauzei.

Recurentii-reclamanti au arătat că au investit instanţa de fond a contenciosului administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţionala şi să aplice procedura de sesizare a Curţii Constituţionale privind excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

S-a arătat că pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ si Fiscal, a fost înregistrat dosarul nr. x/2020 privind excepţia de neconstitutionalitate şi anularea actului administrativ cu caracter normativ, respectiv art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

S-a învederat că excepţia de neconstitutionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 a fost soluţionată de către Curtea Constituţională încă din luna ianuarie 2021 prin decizia nr. 1/2021, Curtea de Apel Bucureşti având obligaţia legala să soluţioneze fondul cauzei, nu să admită excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Din lecturarea cuprinsului legii organice care reglementează activitatea de contencios administrativ (Legea nr. 554/2004), rezulta că, obiect al acţiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanţe guvernamentale, ci, exclusiv, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum si, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative, dar, instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în condiţiile în care Curtea Constituţională a soluţionat excepţia de neconstitutionalitate si recurentii-reclamanti nu aveau cum să solicite încă o dată neconstituţionalitatea acesteia, conform art. 9 din Legea 554/2004. S-a apreciat că doar o singură dată se poate soluţiona excepţia de neconstitutionalitate.

Au arătat recurenţii că cererea prin care au solicitat obligarea pârâţilor la despăgubiri, în mod eronat a fost respinsă ca tardiv formulată, deşi, încă de la primul termen de judecată au invocat oral acest lucru, ulterior fiind depusă şi în scris.

Recurenţii -reclamanţi au solicitat instanţei de fond să constate că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată pentru a judeca excepţia de neconstitutionalitate şi a suspenda soluţionarea pe fond a cauzei până la judecarea excepţiei de neconstitutionalitate la Curtea Constituţională.

Instanţa de fond greşit a admis excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată si a respins cererea de chemare în judecata ca inadmisibila, deşi Curtea Constituţională a României a admis obiecţia de neconstituţionalitate si a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 8 si 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative si stabilirea unor masuri bugetare sunt neconstituţionale.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 879/04.06.2021 şi rejudecarea litigiului pe fond, întrucât instanţa greşit a admis excepţia indmisibilitatii acţiunii din perspectiva dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, invocată de către intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor Publice, întrucât recurenţii-reclamanţi au investit instanţa de fond a contenciosului administrativ doar cu cererea de suspendare a cauzei pe fond privind cererea de despăgubire, care urma sa fie soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţională şi să aplice procedura de sesizare a Curţii Constituţionale privind excepţia de neconstitutionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Guvernul Românei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că, potrivit legii, cererea modificatoare trebuia formulată în scris, astfel că în mod corect instanţa de fond a făcut aplicabilitatea dispoziţiilor art. 204 alin. (1) raportat la art. 148 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte invocarea de către recurenţii - reclamanţi a deciziei Curţii Constituţionale nr. 1/2021 s-a arătat că aceasta vizează un act al Parlamentului României şi nu un act al Guvernului României, nefiind îndeplinite condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Intimaţii intervenienţi Ministerul Finanţelor şi Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale au depus note de şediţă şi, respectiv, întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului şi menţinerea soluţiei primei instanţe.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

5.1. În fapt, prin cerea de chemare în judecată recurenţii - reclamanţi au solicitat în temeiul Legii contenciosului administrativ, anularea dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, adoptată de Guvern din data de 14.08.2020 şi publicată în MO nr. 751/18 august 2020 şi sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor criticate.

5.2. Analizând cu prioritate excepţia tardivităţii recursului formulat asupra soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constiţionale, Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi nu au exercitat în termen calea de atac, pentru considerentele în continuare arătate:

Conform dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 "Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1),(2) sau (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare. (...)".

Astfel, data pronunţării încheierii (sentinţei) prin care s-a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate are efectul declanşării curgerii termenului de recurs, în raport de această dată, calculându-se ultima zi de declarare a căii de atac potrivit art. 181 alin. (1) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recursul a fost declarat cu depăşirea termenului de 48 de ore prevăzut de 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, hotărârea împotriva căreia s-a formulat prezentul recurs fiind pronunţată la data de 9 noiembrie 2021, recursul fiind declarat la data de 20.12.2021.

Potrivit dispoziţiilor art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., nerespectarea termenului în care trebuie exercitat un drept procesual atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal.

Înalta Curte aminteşte că sancţiunea decăderii poate fi evitată în condiţiile în care partea împotriva căreia curge termenul dovedeşte că a fost împiedicată să efectueze actul de procedură în termenul legal şi că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate, sens în care dispune art. 186 din C. proc. civ., însă constată că recurenţii nu au formulat o cerere de repunere în termenul de recurs.

De asemenea, reţine instanţa de control judiciar că termenele pentru exerciţiul drepturilor procesuale nu au ca scop îngrădirea dreptului la un proces echitabil şi efectiv, ci stimularea activităţii procesuale a părţilor prin sancţiunea instituită pentru nerespectarea lor.

Totodată, termenele pentru exercitarea căilor de atac au caracter imperativ şi sunt sancţionate cu decăderea şi cum recurenţii - reclamanţi au declarat recurs după împlinirea termenului prevăzut de lege, astfel cum s-a reţinut anterior, sancţiunea decăderii nu poate fi evitată, astfel încât Înalta Curte va face aplicarea prevederilor exprese ale art. 489 alin. (1), respectiv art. 185 alin. (1) teza finală din C. proc. civ. şi va respinge recursul ca tardiv formulat.

5.3. Analizând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prima instanţă a constatat inadmisibilitatea acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, apreciind că demersul procesual, întemeiat pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu îndeplineşte condiţiile cerute de lege, în măsura în care acţiunea formulată împotriva ordonanţei de guvern, nu poate avea ca obiect exclusiv anularea unor dispoziţii dintr-o ordonanţă.

Înalta Curte, examinând susţinerile reclamanţilor şi conţinutul acţiunii depuse în dosarul instanţei de fond, constată că prima instanţă a reţinut în mod corect obiectul prezentei acţiuni, în raport de temeiul de drept invocat prin cererea de chemare în judecată.

Acţiunea a vizat anularea dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, emisă de Guvernul României, care a modificat valoarea punctului de pensie în sensul reducerii de la 1.775 RON la 1.442 RON.

Criticând soluţia instanţei în ceea ce priveşte constatarea inadmisibilităţii acţiunii, recurenţii reclamanţi au precizat prin motivele de recurs că prezenta acţiune urmăreşte suspendarea cauzei pe fond în ceea ce priveşte cererea de despăgubire care urma să fie soluţionată după anularea actului de către Curtea Constituţională. Totodată, au mai precizat că pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ si Fiscal, a fost înregistrat dosarul nr. x/2020 privind excepţia de neconstitutionalitate şi anularea actului administrativ cu caracter normativ art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă."

Aşa cum rezultă din art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ, în sensul că pot fi supuse controlului de legalitate, actele administrative, tipice sau asimilate.

Art. 5 din Legea nr. 554/2004 prevede, pe de o parte, categoriile de acte administrative exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ (alin. (1) şi (2), iar pe de altă parte, categoriile de acte pentru care controlul de legalitate este limitat.(alin. (3).

Actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul".

În ceea ce priveşte ordonanţele de urgenţă, acestea sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, republicată, care permit acestei autorităţi, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional.

Potrivit art. 108 alin. (3) din Constituţia României:

"Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.", iar conform art. 115 alin. (1) "(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice."

Ordonanţele de Guvern sunt acte ale Guvernului, dar nu au caracter de acte administrative deoarece prin ordonanţe Guvernul legiferează, în baza legii speciale de abilitare a delegării legislative. Deci, ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, şi, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege.

Legile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse controlului de constituţionalitate conform art. 146 lit. d) din Constituţia României numai prin sesizarea Curţii Constituţionale. Astfel, în cazul ordonanţelor nu se examinează legalitatea acestora, ci numai constituţionalitatea lor.

Fiind emise în baza relaţiilor dintre Parlament şi Guvern, ordonanţele de urgenţă nu sunt acte administrative, ci acte normative, cu putere de lege. În aceste condiţii, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanţă/ordonanţă de urgenţă a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau respingere a acesteia.

Instanţele de contencios administrativ nu sunt în măsură să cenzureze sau să suspende un asemenea act normativ în sensul celor solicitate de reclamanţi.

Aşadar, ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii, ci, câtă vreme sunt în vigoare, au caracter de lege, instanţa de contencios administrativ având doar competenţa de analiza vătămarea produsă printr-un asemenea act normativ, în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, subsecvent verificării constituţionalităţii acestora de către Curtea Constituţională.

Nu se poate susţine că prin concluziile orale formulate la primul termen de judecată, ca răspuns la excepţia inadmisibilităţii invocată de intimatul - prât Guvernul României, reclamanţii au modificat obiectul cererii, în sensul că au solicitat despăgubiri pentru neacordarea punctului de pensie "de 40%", întrucât observaţiile formulate oral nu corespund unei cereri de modificare a acţiunii potrivit condiţiilor generale ale cererilor adresate instanţelor judecătoreşti, prevăzute de art. 148 din C. proc. civ. (să fie formulată în scris, să cuprindă obiectul, valoarea pretenţiei, dacă este cazul, motivele cererii), pentru a putea fi comunicată pârâţilor şi pusă în discuţia părţilor în condiţii de contradictorialitate.

Pe de altă parte, dispoziţiile art. 204 din C. proc. civ. instituie un termen de decădere pentru formularea unei cereri modificatoare sau adiţionale, doar până la primul termen de judecată, modificarea peste acest termen putând avea loc doar cu acordul părţilor în condiţiile alin. (3) al aceluiaşi articol.

Ori cum excepţia tardivităţii a fost invocată chiar de către pârât şi intervenienţi, se constată că în mod corect s-a respins cererea adiţională (modificatoare), ca tardiv formulată, in raport de precizările depuse ulterior termenului din 20 aprilie 2021 de către recurenţii - reclamanţi. .

Raportat la obiectul cererii iniţiale şi la condiţiile formulării uni acţiuni potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii în cauză, statuând cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, iar sentinţa recurată analizează în mod corect obiectul şi limitele învestirii instanţei de contencios administrativ.

În altă ordine de idei, se reţine că, potrivit principiul disponibilităţii procesului civil, reglementat de art. 9 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel.

Lipsind o condiţie de exercitare a acţiunii, Înalta Curte nu poate analiza pe fond criticile recurenţilor-reclamanţi prin prisma concluziilor deciziei Curţii Constituţionale nr. 1/2021 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 489 alin. (1) din C. proc. civ. Înalta Curte va respins, ca tardiv formulat, recursul formulat în ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi, ca nefondat, recursul formulat de recurenţii reclamanţi împotriva sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G. şi H. împotriva sentinţei civile nr. 1601 din 9 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G. şi H. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 mai 2023.