Denial of suspension of execution of internal audit note regarding unlawful pension bonuses; appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 3 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.08.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022 reclamanta Casa Judeţeană de Pensii Mureş a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii Publice, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării măsurilor dispuse în Nota de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control ale pârâtei, Casa Naţională de Pensii Publice, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de suspendare a executării, formulată de reclamanta Casa Judeţeană de Pensii Mureş, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurenta-reclamantă Casa Judeţeană de Pensii Mureş, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii atacate şi pe cale de consecinţă, suspendarea executării Notei de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control din cadrul Direcţiei generale juridice şi control, Compartimentul control financiar intern din cadrul Casei Naţionale de Pensii Publice.

În motivarea recursului arată că în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, având în vedere că prin actul a cărui suspendare a executării s-a solicitat s-a reţinut că temeiul acestuia constă în aplicarea "eronată" a dispoziţiilor Anexei III/1, I.A. din Legea nr. 330/2009, anexă care face referire exclusiv la "salarii de bază pentru funcţiile publice (...) din cadrul Casei Naţionale de Pensii Publice".

Susţine că atât organele de control din cadrul Casei Naţionale de Pensii Publice, cât şi instanţa de fond, au aplicat greşit normele de drept material, apreciind că aceste dispoziţii legale se aplică şi în cazul instituţiilor deconcentrate/teritoriale, respectiv în cazul Caselor Judeţene de Pensii.

Consideră că aplicarea unor dispoziţii legale care nu se referă la funcţionarii publici din cadrul Casei Judeţene de Pensii Mureş constituie un motiv suficient pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate a actulului administrativ contestat.

Astfel, arată că în Legea nr. 330/2009 s-a reglementat distinct modalitatea de salarizare a personalului încadrat în instituţii publice de nivel central de salarizarea din cadrul instituţiilor deconcentrate, atât în ceea ce priveşte stabilirea salariilor de bază, cât şi în ceea ce priveşte modul de stabilire a sporurilor salariale.

Precizează că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că în măsura în care funcţionarilor publici li se acordă sporul de confidenţialitate, acesta este inclus în salariul de bază, indiferent de structura din care funcţionarii fac parte, câtă vreme în Anexa III/2, I.B. din Legea nr. 330/2009 se prevede că în salariile de bază pentru functii teritoriale stabilite şi avizate potrivit legii din cadrul instituţiei Prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, în coeficientul prevăzut în coloana Bază sunt cuprinse salariul de merit, sporul de stabilitate, sporul de dispozitiv, iar în coeficientul prevăzut pentru gradul I, respectiv treapta de salarizare a funcţiilor de conducere este cuprins si sporul de vechime în muncă.

Consideră că nici organele de control şi nici instanţa de fond nu puteau trece peste tratamentul diferit stabilit în mod expres de către legiuitor şi că, prin adăugare la lege, instanţa de fond a asimilat cele două categorii de funcţionari publici, din instituţii centrale şi din instituţii deconcentrate/teritoriale, exclusiv sub aspectul stabilirii sporului de confidenţialitate, nu şi sub aspectul stabilirii salariilor de bază.

Mai arată că, la nivelul Casei Judeţene de Pensii Mureş, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 şi până la data efectuării controlului finalizat cu nota de constatare atacată, sporul de confidenţialitate/mobilitate nu a fost inclus niciodată în salariul de bază.

De asemenea, arată că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că din procesele-verbal ale controalelor anterioare ar rezulta faptul că acestea au vizat alte aspecte, câtă vreme verificările au avut în vedere modul de stabilire a drepturilor salariale şi constatarea regularităţii şi legalităţii acordării salariilor şi a sporurilor; că din probatoriul administrat reiese că s-a solicitat punct de vedere Casei Naţionale de Pensii, pârâta fiind informată în numeroase rânduri cu privire la acordarea sporurilor personalului din cadrul Casei Judeţene de Pensii Mureş, motiv pentru care consideră că s-a creat aparenţa în drept, iar efectul erorii comune nu îl poate constitui decât validitatea actului săvârşit în asemenea condiţii.

În ceea ce priveşte încălcarea autorităţii de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti prin care au fost acordate sporuri personalului din cadrul Casei Judeţene de Pensii Mureş, precizează că sporul de confidenţialitate pentru funcţionarii publici din cadrul Casei Judeţene de Pensii Mureş a fost acordat prin sentinţa Tribunalului Mureş nr. 139 din 22.02.2008, rămasă definitivă prin decizia Curţii de Apel Tg. Mureş nr. 475/R din 23.05.2008, iar temeiurile de drept avute în vedere la momentul pronunţării acestor hotărâri s-au menţinut şi în legislaţia în vigoare, nefiind modificate.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei pagubei iminente, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că aceasta ar viza terţe persoane.

Susţine că personalul în sarcina căruia s-au reţinut sume ca fiind încasate necuvenit, cu titlu de spor de confidenţialitate/mobilitate, nu pot fi considerate terţe persoane, fiind subiecte active ale raporturilor juridice de muncă şi subiecte active în cadrul procesual dedus judecăţii.

Consideră că instanţa de fond a omis faptul că în cuprinsul Notei de constatare nr. x/02.08.2022, organele de control au constatat existenţa unui prejudiciu în bugetul Casei Judeţene de Pensii Mureş şi au dispus înregistrarea acestuia în evidenţa contabilă a instituţiei, astfel că prejudiciul vizează în principal Casa Judeţeană de Pensii Mureş şi doar în subsidiar angajaţii acesteia.

Faptul că recuperarea sumelor urmează să se facă prin popriri, înfiinţate asupra drepturilor salariale, nu presupune existenţa prejudiciului doar în patrimoniul salariaţilor Casei Judeţene de Pensii Mureş, aşa cum a apreciat instanţa de fond.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Casa Naţională de Pensii Publice a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

Susţine că nu sunt îndeplinite în cauză condiţiile cazului bine justificat şi pagubei iminente şi că motivele invocate de către recurenta-reclamantă vizează fondul cauzei, respectiv nelegalitatea actului ce face obiectul cererii de suspendare a executării.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 4 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 3 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta Casa Judeţeană de Pensii Mureş a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii Publice, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării măsurilor dispuse în Nota de constatare nr. x/02.08.2022, încheiată de către organele de control ale pârâtei, Casa Naţională de Pensii Publice, până la pronunţarea instanţei de fond.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data sesizării instanţei de contencios administrativ, 16.08.2022:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu cele reţinute de către prima instanţă, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În speţă, recurenta-reclamantă a invocat, în susţinerea condiţiei cazului bine justificat, aplicarea incorectă de către organul de control a dispoziţiilor din anexa III/1, I.A. din Legea nr. 330/2009, fără a se reţine dispoziţiile din Anexa III/2, I.B. la acelaşi act normativ, adoptarea măsurilor contestate cu încălcarea autorităţii de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti în baza cărora au fost acordate sporurile de confidenţialitate şi mobilitate personalului reclamantei, precum şi existenţa unor controale anterioare ale pârâtei şi ale Curţii de Conturi prin care s-a stabilit legalitatea acordării sporurilor de confidenţialitate şi de mobilitate personalului cuprins în anexele la nota de constatare a cărei suspendare se solicită.

Reţinând aspectele de mai sus, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, având în vedere că aspectele invocate de către recurenta-reclamantă vizează însăşi nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită, pentru a căroro analizare se impun a fi făcute verificări ce ar conduce la prejudecarea fondului.

Cu alte cuvinte, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă în susţinerea condiţiei cazului bine justificat depăşesc limitele procedurii sumare a suspendării de executare, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare de fond, precum şi administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte şi prevederi legale invocate de către părţi.

Prin urmare, având în vedere cele anterior reţinute, se constată că în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, cerută de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 drept condiţie pentru suspendarea executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte constată, în acord cu cele reţinute de către instanţa de fond, că nici aceasta nu este îndeplinită.

Astfel, recurenta-reclamantă a invocat, sub acest aspect, că prejudiciul nu ar viza terţe persoane, întrucât personalul în sarcina căruia s-au reţinut sume ca fiind încasate necuvenit, cu titlu de spor de confidenţialitate/mobilitate, nu pot fi considerate terţe persoane, fiind subiecte active ale raporturilor juridice de muncă şi subiecte active în cadrul procesual dedus judecăţii.

Înalta Curte constată că această critică nu este fondată, întrucât potrivit art. 55 din C. proc. civ.:

"Sunt părţi reclamantul şi pârâtul, precum şi, în condiţiile legii, terţele persoane care intervin voluntar sau forţat în proces", or, în speţă angajaţii instituţiei recurente nu au calitatea de reclamanţi, pârâţi sau intervenienţi în litigiul de faţă.

Prin urmare, nu se poate invoca existenţa unui prejudiciu creat unei alte persoane decât cea care este parte în proces.

De asemenea, nu este fondată nici susţinerea conform căreia prin înregistrarea în contabilitate a sumei reprezentând prejudiciul constatat de către organele de control s-a produs în bugetul Casei Judeţene de Pensii Mureş un prejudiciu în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta pentru că prin înregistrarea în contabilitate a sumelor nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu, câtă vreme aceste înregistrări au la bază anumite documente justificative, iar pe de altă parte, în procedura de suspendare a executării unui act administrativ, limitată la o analiză prima-facie, nu se poate analiza legalitatea sumelor astfel înscrise.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Casa Judeţeană de Pensii Mureş împotriva sentinţei nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Casa Judeţeană de Pensii Mureş împotriva sentinţei nr. 1546 din data de 16 septembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 mai 2023.