Administrative scoring deduction for funding application: insufficiency of administrative motivation and judicial review of discretionary power

Şedinţa publică din data de 2 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.08.2021, sub nr. x/2021 reclamanta A. S.R.L a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, solicitând anularea actului administrativ nr. x/07.07.2021 şi obligarea acestuia la reanalizarea contestaţiei nr. 249/21.04.2021, înregistrată sub nr. x/23.04.2021, în ceea ce priveşte punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 7 din 17 ianuarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L Galaţi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional.

A anulat în parte actul administrativ nr. x/07.07.2021 şi a obligat pârâtul să reanalizeze contestaţia administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, respectiv numai în ceea ce priveşte maşina de debitat şi rebobinat. Totodată, a respins restul pretenţiilor, ca nefondate, şi în baza art. 453 alin. (1) şi alin. (2) din C. proc. civ. a obligat pârâtul să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în cuantum de 1550 RON, din care 1500 RON onorariu avocat ales şi 50 RON taxă judiciară.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 7 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Galaţi a exercitat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată în totalitate, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea recursului a susţinut, după o expunere succintă a situaţiei de fapt şi de drept a cauzei, precum şi a soluţiei pronunţate de prima instanţă, că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, întrucât instanţa a pronunţat o sentinţă neconformă cu propria argumentaţie.

Astfel, deşi instanţa de fond a reţinut o situaţie de fapt şi de drept comune, aplicabile întocmai pentru analiza specificaţiilor tehnice ale maşinii de debitat şi rebobinat, cu toate acestea, le-a ignorat şi a pronunţat o soluţie contrară acestor reţineri.

Mai exact, a susţinut că proiectul prevedea achiziţionarea mai multor produse, printre care şi o maşină de debitat şi rebobinat şi, chiar dacă s-a contestat punctajul acordat pentru subcriteriul 2.2.a (2 puncte din maxim 4), instanţa l-a obligat "să reanalizeze contestaţia administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, respectiv numai în ceea ce priveşte maşina de debitat şi rebobinat", în condiţiile în care intimata nu a contestat nemotivarea actului administrativ, instanţa de fond depăşind astfel limitele acţiunii cu care a fost învestită.

A mai arătat că pentru concordanţa dintre caracteristicile tehnice menţionate în Planul de afaceri şi ofertele anexate de solicitant, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional a solicitat evaluatorului independent care a analizat iniţial proiectul, să ofere detalii şi să constate că pentru maşina de debitat şi rebobinat ofertele diferă faţă de caracteristicile tehnice solicitate, iar, pe de altă parte, că valoarea echipamentelor achiziţionate conform planului de afaceri este de 5.036.495,51 RON, din care maşina de debitat şi rebobinat este de 533.717,21 RON, respectiv 10,60 % din valoarea echipamentelor.

În plus, conform planului de afaceri, maşina de tipar flexo reprezintă echipamentul conducător al fluxului tehnologic, cu o valoare de 4.487.927,21 RON, respectiv 89,11 % din valoarea echipamentelor, iar pentru acest echipament instanţa a fost de acord cu argumentele prezentate de minister. Aşadar, depunctarea cu două puncte pentru acest subcriteriu este justificată şi numai acest punctaj a fost supus cercetării judecătoreşti, nu şi nemotivarea actului administrativ, cum în mod greşit a analizat prima instanţă.

Instanţa de fond a reţinut în considerentele sentinţei faptul că este corectă constatarea expertului cu privire la lista ofertelor şi că soluţia autorităţii pârâte bazată pe această opinie este legală. Însă, contrar acestei convingeri, a sancţionat actele administrative cu nulitatea parţială. Prin urmare, atât timp cât autoritatea pârâtă a emis actele administrative, preluând opinia expertului independent pentru toate specificaţiile tehnice în discuţie, inclusiv pentru maşina de debitat şi rebobinat, iar instanţa de fond a constatat legalitatea acestei împrejurări, a apreciat recurentul că este incident cazul de casare invocat în susţinerea nelegalităţii sentinţei atacate.

Faţă de motivele arătate, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în urma rejudecării, respingerea în întregime a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

În etapa procesuală a recursului intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, raportat la dispoziţiile legale aplicabile în cauză, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii, recursul fiind nefondat, urmând a fi respins în consecinţă, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, la data de 31 mai 2020, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus, prin intermediul platformei online MySMIS, proiectul "Achiziţie de echipamente pentru dezvoltarea activităţii de producţie a societăţii A. SRL" - cod SMIS 138163, în cadrul Programului Operaţional Regional 2014-2020, Axa Prioritară 2 - îmbunătăţirea competitivităţii întreprinderilor mici şi mijlocii (nr. apel POR/780/2/2).

Rezultatul verificării conformităţii administrative şi eligibilităţii a fost primit de intimata-reclamantă la data de 10.07.2020, prin adresa nr. x/10.07.2020 a Agenţiei pentru Dezvoltare Regională Sud Est, în calitate de Organism Intermediar pentru programul Operaţional Regional 2014-2020, comunicându-i-se că a fost admisă.

Ulterior, în urma evaluării tehnice şi financiare, a fost informată de aceeaşi Agenţie pentru Dezvoltare Regională Sud Est, prin adresa nr. x/16.03.2021, cu privire la faptul că proiectul său a obţinut 84 de puncte şi că va intra în competiţie, în conformitate cu Ghidul solicitantului, fiind detaliate observaţiile şi punctajele finale pentru fiecare criteriu sau subcriteriu din grila de evaluare tehnico-financiară a proiectului propus.

Astfel, la subcriteriul 2.2.a, proiectul a primit doar 2 puncte în loc de maxim 4 puncte, această depunctare fiind motivată de autoritatea pârâtă în sensul că sunt insuficient fundamentate costurile investiţiei, fiind prezentate câte două surse de preţ, iar caracteristicile tehnice cuprinse în oferte nu sunt în concordanţă cu cerinţele tehnice prevăzute în planul de afaceri.

Proiectul a fost depunctat şi la subcriteriul 3.2.a, în sensul că nu a primit niciun punct în loc de maxim 2 puncte, reţinând autoritatea pârâtă că proiectul prevede adaptări pentru a asigura operarea unora dintre echipamente de către persoane cu dizabilităţi (lupă video portabilă, software asistiv zoom text), fără a asigura însă măsuri de adaptare a infrastructurii pentru a spori accesul persoanelor cu dizabilităţi.

Contestaţia formulată de intimata-reclamantă împotriva punctajului acordat celor două subcriterii ale proiectului propus a fost admisă în parte de către autoritatea pârâtă, prin adresa nr. x/07.07.2021 comunicându-i-se că la subcriteriul 3.2.a. i-au fost acordate 2 puncte în loc de 0 puncte acordate iniţial, astfel că, în urma contestaţiei formulate, punctajul final al proiectului a fost de 86 puncte în loc de 84 puncte, cât a fost acordat iniţial.

Intimata-reclamantă a contestat această din urmă adresă, solicitând instanţei de contencios administrativ anularea în parte a actului administrativ şi obligarea autorităţii pârâte să-i reanalizeze contestaţia cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a.

În motivare a arătat că în conformitate cu Anexa 4 la Ghidul solicitantului-Grila de criterii pe baza cărora se calculează punctajul întreprinderilor solicitante, la subcriteriul 2.2.a. se acordă punctajul maxim de 4 puncte, dacă "Costurile investiţiei sunt suficient fundamentate, spre exemplu prin oferte de preţ/cataloage/website-uri, orice alte surse verificabile (cel puţin 2 surse)", iar în actul contestat s-a reţinut că "nu sunt fundamentate costurile investiţiei prin 2 oferte/surse de preţ pentru activităţile previzionate cu excepţia următoarelor dotări: lupă video portabilă şi software asistiv zoom. Se depunctează cu 1 punct. Costurile sunt comparabile, dar nu sunt îndeplinite specificaţiile tehnice din Planul de Afaceri, respectiv în cazul maşinii de tipar flexo se regăsesc minim 8 grupuri flexo, cu casete uscare UV însă în cadrul ofertei de preţ se regăsesc următoarele informaţii: maşină de tipărit flexografică, 8 culori fără casetă de uscare. Pentru maşina de debitat şi rebobinat - nu se identifică aceleaşi specificaţii tehnice în cadrul ofertelor de preţ în conformitate cu descrierea din cadrul Planului de afaceri. Se depunctează cu 1 punct."

În apărare, recurentul-pârât a susţinut că a reanalizat proiectul şi, în etapa de evaluare tehnică şi financiară, acesta a obţinut un punctaj de 86 de puncte, fiind reţinută şi opinia unui expert independent.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Galaţi a admis în parte acţiunea intimatei-reclamante, a anulat în parte actul administrativ contestat şi a obligat pârâtul să reanalizeze contestaţia administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a, numai în ceea ce priveşte maşina de debitat şi rebobinat, respingând în rest pretenţiile reclamantei, ca nefondate.

Împotriva sentinţei de fond pârâtul a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţinând că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii şi că instanţa a pronunţat o sentinţă neconformă cu propria argumentaţie.

Cu titlu prealabil, deoarece din dezvoltarea motivului de recurs invocat se observă că recurentul face susţineri pe aspecte ce vizează situaţia de fapt, probatoriul administrat în cauză, cu referire punctuală la constatările din opinia expertului independent, şi la modalitatea în care instanţa a interpretat probatoriul administrat, se impune a se preciza, pe de o parte, faptul că probatoriul menţionat a fost administrat în procedura soluţionării contestaţiei administrative, iar, pe de altă parte, că modul în care instanţa de fond a interpretat probele administrate şi a stabilit pe baza acestora o anumită situaţie de fapt nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare.

Aşa fiind, instanţa de recurs nu mai are competenţa de a cenzura situaţia de fapt stabilită prin hotărârea atacată şi de a reevalua în acest scop probele, ci doar de a verifica legalitatea hotărârii prin raportare la situaţia de fapt pe care aceasta o constată.

În atare situaţie, eventualele critici referitoare la greşita stabilire a situaţiei de fapt sau interpretarea probatoriilor administrate în cauză nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluţiei pronunţate şi nu nelegalitatea acesteia, astfel că se impune respingerea de plano a criticilor de netemeinicie, care nu satisfac exigenţele impuse de art. 488 C. proc. civ., de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Cât priveşte pretinsa nemotivare a soluţiei pronunţare de instanţa de fond, Înalta Curte reţine că, aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, la punctul 6 al articolului 488 alin. (1) din C. proc. civ., nu este vorba despre trei motive distincte, ci despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare ce vizează nemotivarea hotărârii. Aceasta deoarece în acest fel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

În speţă, aşa cum s-a precizat, recurentul-pârât a reproşat instanţei de fond o motivare contradictorie a soluţiei pronunţate, considerând că, deşi a reţinut o situaţie de fapt şi de drept ce era comună şi aplicabilă pentru analiza specificaţiilor tehnice ale maşinii de debitat şi rebobinat, cu toate acestea, le-a ignorat şi a pronunţat o soluţie contrară acestor reţineri. Totodată, deşi intimata a contestat punctajul acordat pentru subcriteriul 2.2.a şi nu a susţinut nemotivarea actului administrativ, instanţa a depăşit limitele acţiunii cu care a fost învestită, obligându-l să reanalizeze contestaţia administrativă cu privire la punctajul acordat la subcriteriul respectiv.

Astfel, partea recurentă a înţeles să critice sentinţa de fond doar cu privire la soluţia de obligare la reanalizarea contestaţiei administrative în referire la punctajul acordat la subcriteriul 2.2.a cu privire la maşina de debitat şi rebobinat.

Respectând principiul disponibilităţii şi rolul activ reglementate la art. 9 şi 22 din C. proc. civ., prima instanţă a soluţionat acţiunea întocmai, în cadrul factual şi normativ invocate de intimata-reclamantă, reţinând în mod corect că pârâtul nu a răspuns în concret argumentelor invocate în susţinerea contestaţiei administrative privind conformitatea specificaţiilor tehnice din cadrul ofertelor de preţ pentru maşina de debitat şi rebobinat cu descrierea din cadrul planului de afaceri. A apreciat în acest sens că motivarea actului administrativ este necesară pentru a examina modul în care pârâtul şi-a exercitat dreptul de apreciere în privinţa conformităţii specificaţiilor respective cu descrierea din planul de afaceri, în scopul de a se stabili dacă actul administrativ atacat a fost adoptat în cadrul marjei de apreciere conferite de lege autorităţii publice sau a fost adoptat cu exces de putere.

Împrejurarea că intimata-reclamantă a contestat punctajul obţinut la subcriteriul 2.2.a şi nu a susţinut în mod expres nemotivarea actului contestat, nu are semnificaţia depăşirii de către prima instanţă a limitei acţiunii introductive sub aspectul nemotivării hotărârii din perspectiva evidenţiată de recurentul-pârât.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu verificarea legalităţii actului administrativ emis de autoritatea publică pârâtă şi în acest scop instanţa avea obligaţia analizării actului dedus judecăţii inclusiv în ceea ce priveşte motivarea, întrucât aceasta reprezintă o condiţie de validitate a actului, o motivare corespunzătoare fiind o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţii publice, de natură să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii ei discreţionare.

Demn de menţionat este şi faptul că motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea constituind o cerinţă de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente şi în raţionamentul instanţei, consecinţa nerespectării acestei cerinţe fiind aplicarea sancţiunii nulităţii actului.

De altfel, principiul motivării actelor administrative, referitor la necesitatea motivării în fapt şi în drept, într-o măsură suficientă şi de natură a permite mai apoi exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanţei judecătoreşti, a fost statuat cu valoare de principiu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Aşadar, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.

De aceea, a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii. Altfel spus, în condiţiile în care autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra problemelor de interes personal ale acestora şi în condiţiile în care deciziile acestor autorităţi sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, nu se poate susţine cu suficient temei că este permisă absenţa motivării explicite a actului administrativ atacat.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a acestuia este iluzorie, câtă vreme judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, absenţa acestei motivări favorizând astfel emiterea unor acte administrative abuzive.

Pornind de la aceste considerente, este de observat că judecătorul fondului a sesizat în mod corect că, prin actul de soluţionare a contestaţiei formulate, recurentul-pârât nu a oferit intimatei-reclamante argumente concrete din care să înţeleagă motivul pentru care proiectul său a fost depunctat la subcriteriul 2.2.a. în ceea ce priveşte maşina de debitat şi rebobinat, pentru a-şi adapta în mod corespunzător conduita.

Dimpotrivă, autoritatea pârâtă s-a limitat să menţioneze că "pentru maşina de debitat şi rebobinat - nu se identifică aceleaşi specificaţii tehnice în cadrul ofertelor de preţ în conformitate cu descrierea din cadrul Planul de afaceri." şi că "Se depunctează cu 1 punct" proiectul societăţii intimate-reclamante .

Or, a motiva actul administrativ implică a face cunoscute cu suficientă claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, prin indicarea în speţa de faţă a motivelor pentru care autoritatea emitentă a ajuns la concluzia necesităţii depunctării proiectului în discuţie, adică să ofere intimatei-reclamante o motivare efectivă, completă, precisă şi circumstanţială.

Înalta Curte nu poate valida nici susţinerile recurentului conform cărora motivarea contradictorie a sentinţei de fond rezultă din faptul că, deşi a reţinut în considerente că este corectă constatarea expertului independent cu privire la lista ofertelor şi că soluţia sa bazată pe această opinie este legală, instanţa de fond a procedat contrar acestei reţineri şi a sancţionat actul administrativ cu nulitatea parţială.

Reţinând, pe de o parte, veridicitatea opiniei expertului independent cu privire la lipsa ofertelor şi legalitatea soluţiei autorităţii bazate pe această opinie, iar, pe de altă parte, că un proiect este punctat exclusiv pe baza informaţiilor furnizate în cererea de finanţare şi pe anexele acesteia, şi nu pe baza unor înscrisuri prezentate ulterior, prima instanţă nu a făcut decât să confirme concluzia potrivit căreia autoritatea pârâtă nu a realizat o motivare corespunzătoare a actului administrativ în litigiu prin raportare la înscrisurile intrinseci, ataşate cererii de finanţare, ci prin prisma acelor înscrisuri menţionate, prezentate ulterior, ceea ce nu poate fi acceptat, deşi constatările făcute erau corecte. Ca atare, nu poate fi primită ipoteza unei motivări contradictorii din perspectiva evidenţiată de parte.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinţei de fond respectă aceste cerinţe şi că raţionamentul expus nu este contradictoriu, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra hotărârii atacate. Împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic ce a fundamentat soluţia instanţei de fond, nu poate conduce la incidenţa motivului de nelegalitate invocat, ipoteza susţinută privind motivarea contradictorie neverificându-se în speţă.

Întrucât nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind motivată cu respectarea rigorilor legii, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să atragă casarea, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar al recurentului-pârât, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru motivele arătate la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de pârât şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional împotriva sentinţei nr. 7 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.