Conflict of jurisdiction: Civil vs. administrative competence for compelling insurance guarantee fund to issue payment decision

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti la 1 aprilie 2022, reclamanta A. a formulat acţiune în contradictoriu cu FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (FGA), solicitând: obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile formulate de reclamantă, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe zi de întârziere; aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Prin sentinţa nr. 73/F-CONT din 2 iunie 2022, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

În esenţă, instanţa a reţinut că, deşi cererea este întemeiată în drept pe prevederile Legii nr. 554/2004, nu are relevanţă natura litigiului, atâta vreme cât în privinţa competenţei materiale şi teritoriale sunt incidente prevederi cu caracter special.

Astfel, Legea nr. 213/2015 a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, care prin art. I pct. 23 a modificat art. 13 alin. (5) din lege, arătând că, în caz de respingere a sumelor pretinse, Fondul emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În continuare alin. (5)1 al textului prevede că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Anterior adoptării O.U.G. nr. 102/2021, Legea nr. 213/2015 prevedea competenţa printr-o normă de trimitere, fiind aplicabil art. 19 din Legea nr. 503/2004, care se referea la competenţa Curţii de apel Bucureşti-SCAF, însă după modificare, forma legii aplicabilă şi prezentei proceduri prevede competenţa instanţelor civile de la sediul Fondului.

Într-adevăr, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează expres numai situaţia în care Fondul emite o decizie de respingere a sumelor pretinse de creditorii de asigurare, însă şi cererea de emitere a unei decizii, în care să se stabilească dacă se recunoaşte sau nu dreptul petentului la plată reprezintă tot o procedură referitoare la atribuţiile Fondului prevăzute de legea specială în vederea emiterii deciziei, astfel că în temeiul art. 5 alin. (3) C. proc. civ. trebuie aplicată aceeaşi soluţie.

Aşadar, în prezent legiuitorul a optat pentru competenţa instanţelor civile în materia plăţii de către Fond a sumelor cuvenite creditorilor de asigurare, din punct de vedere material şi teritorial, fiind aplicabile regulile C. proc. civ., după cum arată expres art. 13 alin. (5) şi (5)1 din legea specială.

Soluţia nouă adusă prin O.U.G. nr. 102/2021 a determinat transferul competenţei de la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti către instanţele civile, iar normele de competenţă materială şi teritorială din C. proc. civ. sunt aplicabile în temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 123/2015, pentru a distinge între aceste instanţe civile.

Potrivit art. 94 alin. (1) lit. k) C. proc. civ., judecătoriile judecă în primă instanţă orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti.

Totodată art. 95 pct. 1 Cpd procedură civilă arată că tribunalele judecă în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe.

Din perspectiva competenţei teritoriale, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează expres că aceasta aparţine instanţelor de la sediul Fondului, instituind astfel o competenţă teritorială exclusivă.

Văzând valoarea pretenţiei din cauza de faţă (peste 200.000 RON), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 123/2015, raportat la art. 94 alin. (1) lit. k) şi art. 95 pct. 1 C. proc. civ., Curtea a constatat că litigiul este în competenţa Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

Prin sentinţa civilă nr. 2327 din 13 octombrie 2022, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată cauza în favoarea Curţii de Apel Piteşti. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, s-a dispus suspendarea judecării cauzei şi înaintarea dosarului către Înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului de competenţă.

În pronunţarea acestei soluţii, instanţa a reţinut că, potrivit art. 131 alin. (1) C. proc. civ., la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în fata primei instanţe, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de şedinţă temeiurile de drept pentru care constată competenţa instanţei sesizate. Încheierea are caracter interlocutoriu. Când în faţa instanţei de judecată se pune în discuţie competenţa acesteia, din oficiu sau la cererea părţilor, ea este obligată să stabilească instanţa judecătorească competentă. Dacă instanţa se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanţei judecătoreşti competente (art. 132 alin. (1) şi (3) C. proc. civ.).

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti la data de 31.03.2021 sub nr. x/2022, reclamanta A. a formulat acţiune în contencios administrativ în contradictoriu cu Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) solicitând: obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile formulate de reclamantă, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe zi de întârziere; aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Tribunalul a constatat că prezenta cerere este întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, având în vedere că FGA a refuzat să emită vreo decizie în acest sens.

Or, în acest sens, competenţa aparţine Curţii de Apel conform art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A apreciat tribunalul că interpretarea dată de instanţa de fond, fără ca aceasta să pună în discuţie calificarea juridică a acţiunii este eronată, dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 fiind clare în acest sens.

Instanţa a avut în vedere şi dispoziţiile art. 5 C. proc. civ., arătând că practica judiciară este constantă în sensul că obligaţia instanţelor este de a analiza scopul urmărit prin promovarea cererii de chemare în judecată şi nu de a se limita strict la formularea petitului.

De altfel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că rolul activ al judecătorului trebuie să se armonizeze cu iniţiativa părţilor, în scopul stabilirii adevărului respectiv, să fie într-o conexiune logică şi necesară cu principiul adevărului. Aceasta este modalitatea în care prima instanţă a înţeles să trateze cererea contestatoarei, respectiv să constate că se impune ca o autoritate publică să răspundă unei cereri formulate de o persoană vătămată într-un drept al său.

A mai reţinut instanţa că, la dosar, reclamanta a precizat că acţiunea este formulată ca urmare a refuzului unei autorităţi de a soluţiona o cerere.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că, prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti la 1 aprilie 2022, reclamanta A., în contradictoriu cu FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR (FGA), a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile formulate de reclamantă, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe zi de întârziere; aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Sub un prim aspect, Înalta Curte arată că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. Totodată, potrivit aceluiaşi articol:

"(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. (51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Se impune a se mai arăta că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea 213/2015, orice persoană care pretinde un drept de creanţă de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvenţă poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condiţiile prevăzute la art. 121 şi alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancţiunea decăderii din drept.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 213/2015, normă specială, derogatorie de la norma generală, care se aplică prioritar faţă de aceasta, nu există raţiune juridică care să justifice partajarea competenţelor instanţelor în raport de conduita emitentului actului atacat. Câtă vreme soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei emise potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanţelor civile de la sediul Fondului, soluţionarea acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei este tot de competenţa aceloraşi instanţe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situaţie.

Deşi, potrivit Legii nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi pentru repararea pagubei ce i-a fost cauzată, se impune a se arăta că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Or, aşa cum s-a arătat, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a Legii nr. 213/2015, competenţa este determinată potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, inclusiv în situaţia acţiunii având ca obiect obligarea Fondului la emiterea deciziei, moment care îl precedă pe cel reglementat de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse şi de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 noiembrie 2023.