Competence for actions under Law 554/2004 Article 9 seeking compensation for harm caused by emergency government decrees on pension indexation

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 21.02.2023 sub nr. x/2023, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI şi CASA SECTORIALĂ DE PENSII A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE, solicitând instanţei să constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, obligarea pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea şi actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 şi 60 din Legea nr. 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 25.03.2009 şi H.G. nr. 28/2023, privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, precum şi obligarea pârâtei CASA SECTORIALĂ DE PENSII A MINISTERULUI AFACERILOR INTERNE să restituie sumele reţinute din pensie, rezultate din indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017, privind salarizarea din fonduri publice, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015, la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 12.09.2017 şi H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad, publicată în Monitorul Oficial nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 şi art. 2, conform gradului profesional deţinut, sume actualizate, după caz, cu indicele de inflaţie şi a plăţii dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

A invocat excepţia de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor art. VII pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017.

Prin sentinţa nr. 124 din 9 mai 2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat judecata litigiului în favoarea Tribunalului Iaşi, secţia de conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, potrivit art. 96 pct. 1 C. proc. civ., curtea de apel judecă în prima instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale.

Prin acţiunea de faţă, reclamantul urmăreşte să obţină diferenţa dintre suma de bani încasată cu titlu de pensie şi cea de care ar fi beneficiat prin indexarea şi actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017 dacă nu interveneau modificările aduse de către O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor art. 59 şi art. 60 din Legea nr. 223/2015. A fost invocată în cauză şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII pct. 2 şi 3 din O.U.G. nr. 59/2017.

Curtea de apel a constatat că modalitatea de indexare şi de actualizare a pensiilor militare de stat este reglementată prin dispoziţiile art. 59 şi 60 din Legea nr. 223/2015, aceste dispoziţii legale fiind modificate prin O.U.G. nr. 59/2017.

Conform art. 1 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, "Dreptul la pensii şi asigurări sociale pentru militari, poliţişti şi funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare este garantat de stat şi se exercită, în condiţiile prezentei legi, prin sistemul pensiilor militare de stat şi alte drepturi de asigurări sociale din domeniul apărării naţionale, ordinii publice şi securităţii naţionale, denumit în continuare sistemul pensiilor militare de stat".

Potrivit art. 100 din Legea nr. 223/2015, "Jurisdicţia în sistemului pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale şi curţi de apel".

Conform art. 102 din Legea nr. 223/2015, "Cererile îndreptate împotriva caselor de pensii sectoriale se adresează instanţei în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul ori sediul reclamantul".

Articolul 104 din Legea nr. 223/2015 dispune în sensul că "Prevederile prezentei legi, referitoare la jurisdicţia în sistemul pensiilor militare de stat, se completează cu dispoziţiile C. proc. civ. şi ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

Potrivit art. 40 din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, "În cadrul tribunalelor funcţionează, în raport cu complexitatea şi numărul cauzelor, secţii sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, cauze penale, cauze cu minori şi de familie, cauze de contencios administrativ şi fiscal, cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, cauze civile izvorând din exploatarea unei întreprinderi, insolvenţă, concurenţă neloială sau pentru alte materii, precum şi completuri specializate pentru cauze maritime şi fluviale".

Faţă de dispoziţiile legale citate, reiese că legiuitorul a prevăzut competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea tribunalului la o secţie sau, după caz, la un complet specializat în conflicte de muncă şi asigurări sociale, iar din punct de vedere teritorial în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului.

Curtea a arătat că, deşi reclamantul şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocarea acestui text de lege nu este de natură să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ de soluţionare a cauzei, câtă vreme ceea ce se pune în discuţie prin acţiunea formulată este modalitatea de indexare şi actualizare a unei pensii militate de stat după modificarea prevederilor art. 59 şi 60 din Legea nr. 223/2015 prin O.U.G. nr. 59/2017.

Curtea a arătat şi că, privitor la modalitatea de stabilire a competenţei, atunci când în cererea de chemare în judecata se face trimitere la prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care în decizia nr. 5684/10.12.2009 a reţinut că intră în sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004 numai raporturile de drept administrativ născute în aplicarea ordonanţei de guvern declarate neconstituţionale, raporturi juridice în care cel puţin una dintre pârţi este o autoritate publică şi care sunt supuse unui regim de drept public.

Curtea a subliniat că natura juridică a prezentului litigiu este de asigurări sociale şi nu de contencios administrativ, aşa cum eronat a apreciat reclamantul.

Ceea ce deosebeşte contenciosul administrativ de cel al asigurărilor sociale, în contextul în care în ambele litigii sunt emise finalmente acte tipice sau asimilate de către autorităţi publice, este tocmai natura juridică a raportului care stă la baza acestor acte.

Simplul fapt că actul prin care a fost modificat cuantumul pensiei speciale a fost emis de o autoritate publică nu atrage de o manieră automată competenţa instanţei de contencios administrativ, întrucât în cauză lipseşte însuşi raportul de drept administrativ substanţial între reclamanţi şi pârâţi.

A mai arătat Curtea că o autoritate publică nu este angrenată doar în raporturi de drept administrativ, ci şi în raporturi de drept civil, dreptul muncii, etc. şi că, pentru a fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, refuzul de rezolvare a unei cereri sau acţiunea în anularea unui act presupune ca între solicitant şi autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic.

Întrucât natura raportului juridic dedus judecăţii este cea de asigurări sociale, implicând respectarea sau nu de către autoritate a dreptului reclamantului la asigurări sociale, verificarea legalităţii şi temeiniciei acestei conduite nu poate intra decât în competenţa instanţei specializate în materia asigurărilor sociale, în acelaşi sens pronunţându-se şi Înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie prin deciziile nr. 5009/2021, 5471/2021, 5389/2021, 5633/2021, 5846/2021, 2366/2019.

Pe rolul Tribunalului Iaşi, secţia I civilă - completul specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2023.

La termenul de judecată din 19 iunie 2023, Tribunalul Iaşi a invocat excepţia necompetenţei materiale a instanţei, asupra căreia a rămas în pronunţare la termenul fixat la data de 18 septembrie 2023.

Prin sentinţa civilă nr. 1535 din 18 septembrie 2023, Tribunalul Iaşi, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei materiale exclusive a Tribunalului Iaşi - sectia I Civilă - completul specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale şi, pe cale de consecinţă, a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă. A dispus suspendarea cauzei şi înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a arătat că problematica ce se reţine în cauză privitor la competenţa de soluţionare a litigiului îşi găseşte rezolvarea în calificarea juridică a cererii deduse judecăţii.

Tribunalul a reţinut că reclamantul, fost militar, beneficiind de pensie de serviciu, se consideră vătămat în drepturile sale prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 59/2017. Astfel, Tribunalul a constatat că reclamantul a dedus judecăţii o acţiune cu mai multe capete de cerere, capătul principal fiind cel de constatare a vătămării produse prin adoptarea unui O.U.G., ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ, restul capetelor de cerere având caracter subsidiar.

Astfel cum s-a stabilit şi în minuta privind problemele de drept interpretate şi aplicate neunitar, în materia litigiilor de muncă şi a asigurărilor sociale, trimestrul II/2023, la nivelul Curţii de Apel Iaşi, într-o speţă asemănătoare, s-a însuşit cu unanimitate de voturi soluţia potrivit căreia se impune calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, competenţa materială de soluţionare a acţiunilor având ca obiect restituirea sumelor reţinute din pensie cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fundamentată ca despăgubire pentru vătămarea produsă printr-un act al Guvernului apreciat sau declarat neconstituţional revine instanţelor de contencios administrativ.

Mai mult decât atât, în minuta întâlnirilor preşedinţilor secţiilor specializate ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi curţilor de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ şi fiscal de la Bucureşti, 22 - 23 mai 2023 s-a dezbătut problematica instanţei competente să soluţioneze acţiunile privind repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, dezbaterea purtându-se între competenţa Tribunalelor sau a Curţilor de Apel, strict în ceea ce priveşte secţia de contencios administrativ şi fiscal, nicidecum a secţiilor specializate în judecarea litigiilor de muncă.

Potrivit art. 9 alin. (1) Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

Raportat la situaţia premisă constând în formularea unei cereri în cadrul procedurii prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004 şi în existenţa unei legături directe între vătămarea pretinsă şi adoptarea O.U.G. a cărei neconstituţionalitate se invocă, instanţa competentă să soluţioneze cauza este cea de contencios administrativ, chiar dacă raportul juridic litigios dedus judecăţii vizează materia prestaţiilor sociale sau raporturi juridice de altă natură. Această soluţie este impusă explicit la art. 9, unde legiuitorul nu face nicio distincţie în funcţie de natura raportului juridic dedus judecăţii, or când legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

Tribunalul a subliniat şi calificarea juridică a cererii dată de reclamant, care a înţeles să învestească instanţa de contencios administrativ, motivarea şi temeiurile de drept fiind clare în sensul susţinerii aplicării art. 9 Legea nr. 554/2004.

În acest sens, instanţa a reţinut că, potrivit principiului disponibilităţii ce guvernează procesul civil, părţile pot determina nu numai existenţa procesului, prin declanşarea procedurii judiciare şi prin libertatea de a pune capăt procesului, ci şi conţinutul procesului, prin stabilirea cadrului procesual, a obiectului şi a cauzei acestuia.

Este adevărat că, în baza principiului rolului activ, judecătorul are dreptul şi obligaţia să dea sau să restabilească calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire, însă judecătorul nu poate schimba motivele de drept invocate de către reclamant, obiectul sau cauza juridică a acţiunii, cu privire la care acesta a înţeles să limiteze dezbaterile. Calificarea presupune aşadar fixarea denumirii legale din punct de vedere procedural unei cereri fundamentate corect în raport de situaţia de fapt şi nu o modificare a cererii de chemare în judecată sub aspectul refundamentării acesteia.

În aprecierea instanţei, în măsura în care partea insistă în soluţionarea cererii astfel cum a fost formulată, nu se poate proceda la modificarea sa, întrucât se aduce atingere principiului disponibilităţii. Deşi din interpretarea art. 22 C. proc. civ. se desprinde faptul că, de regulă, invocarea unui anumit text de lege de către o parte nu impietează asupra dreptului judecătorului de a stabili şi aplica textul corect situaţiei de fapt fundamentate juridic de către aceasta, instanţa nu poate schimba o încadrare juridică peste voinţa părţii. În condiţiile în care partea a stabilit expres calificarea juridică şi motivele de drept asupra cărora a înţeles să limiteze dezbaterile, în temeiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, nu se poate deroga de la principiul disponibilităţii în procesul civil.

Având în vedere aceste considerente, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Iaşi, secţia I civilă - completul specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în favoarea Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la 23 octombrie 2023.

Analizând actele şi lucrările dosarului în vederea emiterii regulatorului de competenţă, Înalta Curte reţine următoarele:

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

În speţă, reclamantul se consideră vătămat de aplicarea prevederilor art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, pe care o consideră neconstituţională, iar în vederea recuperării prejudiciului astfel suferit a solicitat acordarea de despăgubiri în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.

(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Aşadar, cererea priveşte atragerea răspunderii pentru reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ pretins a fi neconstituţional, fiind formulată în vederea reparării unui prejudiciu, în contradictoriu cu autorităţile publice centrale responsabile pentru cauzarea acestuia.

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocate expres ca şi temei juridic al cererii de chemare în judecată, potrivit cărora persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, coroborate cu prevederile art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ, care stabilesc două criterii pentru determinarea instanţei de contencios administrativ, respectiv pozitionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ, Înalta Curtea constată că, în cauză, este determinant criteriul rangului central al autorităţilor pârâte faţă de care reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri în situaţia în care prevederile ordonanţei de urgenţă vor fi declarate neconstituţionale.

În consecinţă, în raport şi de dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că instanţa competentă material şi teritorial să soluţioneze cauza în prima instanţă este curtea de apel în a cărei circumscripţie teritorială se află domiciliul reclamantului.

Având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 noiembrie 2023.