De facto expropriation damages for urban planning restriction: proportionality and loss of construction rights without formal expropriation

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23.07.2019, sub nr. x/2019, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, să se constate faptul că au pierdut dreptul de proprietate, în urma declanşării mecanismului exproprierii de fapt pentru cauză de utilitate publică, asupra terenului identificat prin C.F. nr. x, nr. cadastral x, categoria intravilan, situat în zona Făget, conform prevederilor cuprinse în art. 44 alin. (3) din Constituţie; să fie obligat pârâtul la plata despăgubirilor cuvenite, compuse din valoarea reală a imobilului la data exproprierii în fapt, la care se adaugă şi prejudiciul cauzat prin mecanismul exproprierii în fapt; să fie obligat pârâtul la plata dobânzii legale calculată din momentul intervenirii cauzei de expropriere în fapt şi până în prezent; să se dispună înscrierea în C.F. nr. x (nr. vechi 1360N) a municipiului Cluj-Napoca, nr. cadastral x, categoria de folosinţă intravilan situat în zona Făget, în favoarea Municipiului Cluj-Napoca, cu titlu de expropriere, cu cheltuieli de judecată.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Cluj

Prin sentinţa civilă nr. 305 din 13 mai 2021, Tribunalul Cluj a hotărât după cum urmează:

A admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Cluj-Napoca şi a obligat pârâtul să plătească reclamanţilor suma de 1.190.000 RON despăgubiri şi dobânda legală aferentă, calculată de la data rămânerii definitive a hotărârii şi până la data plăţii integrale a despăgubirilor.

A respins ca inadmisibil petitul având ca obiect constatarea faptului că reclamanţii şi-au pierdut dreptul de proprietate asupra imobilului-teren înscris în C.F. nr. x Cluj (C.F. vechi nr. x N) nr. top/cad. x.

A respins ca neîntemeiat petitul având ca obiect înscrierea în C.F. nr. x Cluj (C.F. vechi 1360N) asupra imobilului-teren prevăzut cu nr. cadastral x în favoarea pârâtului Municipiul Cluj-Napoca cu titlu de expropriere.

A obligat pârâtul să plătească reclamanţilor suma de 9760 RON cheltuieli de judecată.

3. Decizia pronunţată în apel de Curtea de Apel Cluj

Prin decizia nr. 142/A/2022 din 29 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă hotărât după cum urmează:

A respins apelul declarat de pârâtul municipiul Cluj-Napoca împotriva încheierii pronunţate la data de 16.01.2020, în dosarul nr. x/2019 al Tribunalului Cluj.

A admis apelul declarat de pârâtul Municipiul Cluj-Napoca împotriva sentinţei civile nr. 305 din 13.05.2021 a Tribunalului Cluj, a schimbat sentinţa în sensul că a respins petitul având ca obiect obligarea pârâtului să plătească reclamanţilor despăgubiri.

A respins cererea reclamanţilor având ca obiect acordarea cheltuielilor de judecată.

A menţinut restul dispoziţiilor sentinţei.

A obligat apelantul Municipiul Cluj-Napoca să plătească intimatului A. suma de 190 RON, cheltuieli de judecată în apel.

4. Recursul exercitat în cauză

Împotriva deciziei nr. 142/A/2022 din 29 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă, au formulat recurs principal reclamanţii A. şi B. şi recurs incident pârâtul municipiul Cluj-Napoca.

4.1. Recursul principal declarat de reclamanţii A. şi B.

Recurenţii-reclamanţi au criticat decizia instanţei de apel, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei pentru ipotezele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ. şi trimiterea cauzei spre rejudecare curţii de apel.

Prin primul motiv de recurs, întemeiat pe ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că decizia atacată a fost dată cu încălcarea principiilor contradictorialităţii şi oralităţii, întrucât elementul procesual decizional referitor la intenţia de a construi pe terenul achiziţionat nu a fost pus în discuţia părţilor şi nici nu corespunde adevărului.

Astfel, au arătat recurenţii, deşi instanţa de apel nu a pus în discuţia părţilor aspectul referitor la manifestarea intenţiei de a construi pe teren, convingerea acesteia a fost influenţată în mod decisiv de acest element ce ţine de fondul cauzei, încălcând principiile oralităţii dezbaterilor şi contradictorialităţii care echivalează cu o lipsă a dezbaterilor pe fond, astfel că hotărârea pronunţată este lovită de nulitate.

Totodată, au susţinut că argumentul instanţei de apel, potrivit cu care reclamanţii nu au manifestat intenţia de a construi, nici nu corespunde realităţii, însă faptul că acest aspect nu a fost pus în discuţia părţilor a condus la imposibilitatea de a proba contrariul, administrarea probelor din care să reiasă intenţia de a construi fiind mult mai accesibilă în faza procesuală a apelului, faţă de cea a recursului.

Sub acest aspect, recurenţii au arătat că imediat după traversarea perioadei critice pe care a generat-o criza economică din anul 2008, ale cărei consecinţe s-au resimţit până în anii 2010-2011, au solicitat în anul 2011 un certificat de urbanism care reglementa condiţiile de construire. Anterior acestui moment au contractat un credit imobiliar nr. x/13.02.2008, pe care l-au garantat încheind un contract de ipotecă având ca obiect imobilul litigios. Creditul imobiliar a fost contractat în vederea demarării procedurilor de construire a caselor de vacanţă prevăzute în forma anterioară a PUG-ului, chestiune care, în opinia recurenţilor, putea fi dovedită atât cu înscrisuri, cât şi cu proba testimonială, astfel că puteau proba intenţia de a construi pe teren, dacă s-ar fi pus în discuţia părţilor acest aspect.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că hotărârea instanţei de apel a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind încălcată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurenţii au susţinut că instanţa de apel s-a raportat greşit la considerentele CEDO statuate prin hotărârea pronunţată în cauza Jahn şi alţii împotriva Germaniei, reţinând că restricţiile în materie de construcţii, chiar şi atunci când au fost impuse în mod permanent şi fără niciun drept de a obţine despăgubiri, au fost în conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Or, în opinia recurenţilor, situaţia şi circumstanţele din hotărârea precitată erau unele excepţionale, în contextul reunificării Germaniei, existând necesitatea unor politici imobiliare comune care să poate justifica anumite ingerinţe în exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor. Nefiind, în speţa de faţă, într-o astfel de situaţie excepţională, recurenţii au opinat că litigiul pendinte putea fi interpretat şi soluţionat prin prisma multor alte cauze CEDO similare, şi nu raportat numai la cauza Jahn şi alţii împotriva Germaniei.

Concluzionând, recurenţii au solicitat admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

4.2. Recursul incident declarat de pârâtul Municipiul Cluj-Napoca

Recurentul-pârâtul a criticat exclusiv soluţiile date asupra excepţiilor inadmisibilităţii, prematurităţii şi prescripţiei dreptului material la acţiune, asupra solicitării în probaţiune şi asupra puterii de lucru judecat, motivele de recurs fiind subsumate de recurent prevederilor art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin primul motiv de recurs, circumscris soluţiilor date cu privire la excepţiile inadmisibilităţii şi prematurităţii, din perspectiva Legii nr. 33/1994, recurentul-pârât a susţinut că au fost încălcate prevederile art. 7-20 din Legea nr. 33/199, precum şi cele ale art. 1 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, deoarece reclamanţii au indicat drept temei legal al cererii introductive şi prevederile Legii nr. 33/1994.

Mai mult, la judecarea cauzei s-au preluat anumite proceduri specifice unui proces veritabil de expropriere, cum ar fi participarea procurorului, numirea unei comisii formate din trei experţi, netimbrarea acţiunii.

A susţinut recurentul-pârât că acţiunea reclamanţilor trebuia soluţionată în condiţiile Legii nr. 33/1994, exproprierea "faptică" trebuind să urmeze regimul oricărei exproprieri, cu consecinţa îndeplinirii întregii proceduri.

Or, în conformitate cu prevederile art. 23 alin. (2) din Legea nr. 33/1994, rolul instanţei de judecată în cazul exproprierii nu este cel de a constata faptul că a intervenit o expropriere, ci de a verifica, ulterior declarării utilităţii publice, dacă sunt întrunite condiţiile cerute de lege pentru a se hotărî exproprierea şi de a stabili cuantumul despăgubirilor, astfel că, în opinia recurentului-pârât, cererea de constatare a exproprierii şi de stabilire a despăgubirilor este inadmisibilă.

De asemenea, a suţinut că, în condiţiile în care nu a fost urmată procedura specială prevăzută de lege în materie de expropriere, solicitarea de obligare la plata despăgubirilor este prematură.

Cu referire la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, recurentul-pârât a susţinut că argumentul instanţei de apel potrivit căruia momentul definitiv la care reclamanţii au cunoscut faptul că patrimoniul lor este afectat de actele administrative este data rămânerii definitive a sentinţei civile nr. 4178/2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, este eronat, reclamanţii cunoscând naşterea dreptului la acţiune pentru despăgubiri la momentul publicării noului PUG sau cel târziu la înregistrarea plângerii prealabile nr. x din 05.11.2015, prin care a solicitat modificarea încadrării funcţionale a parcelei situate în zona Făget.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe art. 488 pct. 7 C. proc. civ., recurentul-pârât a invocat încălcarea puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 4187/2017.

Prin ultima critică, încadrată în motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a susţinut că, prin modalitatea în care au fost administrate probele în cauză, au fost încălcate prevederile art. 25 din Legea nr. 33/1994, precum şi cele ale art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, astfel cum au fost interpretate prin Decizia HP nr. 87/2021.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Municipiul Cluj-Napoca a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului declarat de recurenţii-reclamanţi raportat la dispoziţiile art. 483 alin. (1) şi (2) şi art. 634 din C. proc. civ.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că hotărârea instanţei de apel este legală, aceasta făcând o analiză corectă a echilibrului între limitările stabilite în exercitarea dreptului de proprietate şi dreptul la un mediu sănătos, raportat la circumstanţele concrete ale cauzei.

În combaterea recursului, pârâtul a susţinut că în mod corect a reţinut instanţa de apel că reclamanţii nu au făcut dovada existenţei unui prejudiciu concret, arătând, totodată, că aspectul privitor la intenţia de a construi nu a fost unicul motiv şi nici cel determinant în luarea deciziei.

Recurenţii-reclamanţi au depus întâmpinare la recursul incident declarat de pârâtul Municipiul Cluj-Napoca, prin care au solicitat, în principal, respingerea recursului ca inadmisibil şi în subsidiar, ca nefondat.

Cu referire la soluţiile date de instanţa de apel excepţiilor inadmisibilităţii şi prematurităţii, recurenţii-reclamanţi au susţinut că acţiunea introductivă nu este grefată pe dispoziţiile Legii nr. 33/1994, obiectul cererii fiind exproprierea de fapt a terenului în litigiu, astfel că în mod corect au fost respinse aceste excepţii.

Totodată, au susţinut că excepţia prescrierii dreptului la acţiune a fost în mod corect soluţionată, având în vedere că momentul de început al termenului de prescripţie este momentul soluţionării definitive a dosarului nr. x/2011, şi nu cel al publicării noului PUG.

În continuare, au arătat că nu poate fi reţinută puterea de lucru judecat invocată, atâta vreme cât instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anularea PUG-ului nu s-a pronunţat şi asupra efectelor negative pe care actul administrativ atacat le-a produs asupra patrimoniului reclamanţilor, iar chestiunea litigioasă referitoare la interdicţia de a construi nu a făcut obiectul niciunei judecăţi.

Cu referire la motivul de recurs prin care se critică soluţia de respingere a cererii de probaţiune, recurenţii-reclamanţi au invocat inadmisibilitatea, întrucât recursul nu poate fi exercitat pentru remedierea unor eventuale greşeli de apreciere a probelor.

Recurenţii-reclamanţi au depus întâmpinare la recursul incident, prin care au solicitat respingerea acestuia.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

II.1. Având a soluţiona cu prioritate excepţia inadmisibilităţii recursului principal, Înalta Curte are în vedere că legea procesual civilă suprimă dreptul de recurs "în materie de expropriere", potrivit art. 483 alin. (2) din C. proc. civ.

Domeniul de reglementare a normei precitate vizează, neîndoielnic, materia cererilor formulate în etapa judiciară a procedurii de expropriere declanşate, după caz, de expropriator ori de expropriat, în reglementarea-cadru a Legii nr. 33/1994 sau în cea specială a Legii nr. 255/2010.

Or, obiectul dedus judecăţii în litigiul pendinte îl constituie acordarea despăgubirilor civile pentru exproprierea de fapt a terenului, reclamanţii afirmând producerea unei ingerinţe din partea autorităţii administrative locale în dreptul de proprietate privată, afectat de o utilitate publică proiectată prin Planul Urbanistic General (PUG) aprobat prin HCL Cluj-Napoca nr. 493/2014, corelativ cu lipsa oricărui demers în vederea demarării procedurii legale a exproprierii şi plăţii unei despăgubiri echitabile. Temeiul de drept indicat în cererea introductivă îl constituie prevederile art. 555 din C. civ., art. 44 alin. (3) şi 148 alin. (2) din Constituţia României, art. 26 din Legea nr. 33/1994 şi art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO.

Astfel construit demersul reclamanţilor, din perspectiva obiectului şi cauzei juridice, apare firească concluzia că hotărârea pronunţată în apel, obiect al recursului pendinte, nu face parte din categoria celor care nu sunt supuse căii de atac a recursului, întrucât nu este dată în procedura legală a exproprierii.

Se cuvine reamintit că exproprierea de facto, fără a fi reglementată de o normă naţională de drept substanţial, reprezintă totuşi o situaţie de fapt generatoare de efecte juridice pe planul dreptului de proprietate, sancţionată ca atare de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pe terenul încălcării dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, astfel încât controlul de convenţionalitate se efectuează prin coroborare cu normele dreptului intern care ocrotesc proprietatea.

Raportat argumentelor expuse, excepţia procesuală de fond invocată de recurentul-pârât urmează a fi respinsă.

II.2. Recursul incident este nefondat.

Recursul incident, exercitat de recurentul-pârât Municipiul Cluj-Napoca, a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 şi 8 din C. proc. civ., criticându-se, în esenţă, soluţia dată excepţiilor privind inadmisibilitatea, prematuritatea şi prescripţia dreptului la acţiune, încălcarea autorităţii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 4178/2017, precum şi modul de aplicare a regulilor în materie de probaţiune ce a nesocotit prevederile art. 25 din Legea nr. 33/1994 şi art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, cu referire la decizia HP nr. 87/2021, sub aspectul stabilirii cuantumului despăgubirilor.

Deşi caracterizat prin atributul accesorialităţii în raport cu recursul principal, examinarea mai intâi a recursului incident este impusă de sfera chestiunilor de nelegalitate criticate, întrucât efectele spre care tind excepţiile procesuale şi celelalte mijloace de apărare, invocate de pârât în etapele procesuale anterioare şi reiterate în recurs, reclamă soluţionarea lor înaintea criticilor recurenţilor-reclamanţi care vizează fondul raportului litigios.

II.2.1. Cu referire la primul motiv de recurs, circumscris soluţiei de respingere a excepţiilor privind inadmisibilitatea, prematuritatea şi prescripţia dreptului la acţiune, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere cadrul procesual în care a avut loc judecata în faţa instanţelor de fond, ce nu e specific, astfel cum s-a demonstrat în cele ce preced, materiei cererilor formulate în etapa judiciară a procedurii de expropriere, în reglementarea-cadru a Legii nr. 33/1994 sau în cea specială a Legii nr. 255/2010.

Raportat obiectului pricinii şi naturii raportului litigios, în mod corect a păstrat instanţa de apel soluţia de respingere a excepţiilor inadmisibilităţii şi prematurităţii acţiunii reclamanţilor.

Argumentul recurentului, circumscris netimbrării cererii introductive, putea face obiectul altor mijloace de apărare specifice ori remedii procesuale (precum cel oferit de art. 38 din O.U.G. nr. 80/2013), nefiind însă susceptibil de a fi valorificat ca motiv de nulitate a hotărârii judecătorului fondului.

Tot astfel, indicarea în cererea de chemare în judecată a dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 33/1994, alături de celelalte temeiuri de drept, nu poate avea semnificaţia pretinsă de recurent, câtă vreme obiectul şi cauza juridică sunt bine delimitate în proces, în sensul că nu se circumscriu domeniului "exproprierii" din dreptul intern.

Nu în ultimul rând, participarea facultativă, iar nu obligatorie, a procurorului în proces dă expresie prevederilor art. 92 alin. (2) din C. proc. civ., situaţie juridică diferită de cea reglementată sub pedeapsă de nulitate prin art. 23 alin. (1) din Legea nr. 33/1994 şi art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010.

Nefondată este şi ultima critică, instanţa de apel păstrând în mod corect soluţia de respingere a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune. Aceasta întrucât, momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie, în raport cu regula generală înscrisă în art. 2523 din C. civ., nu ar putea fi plasat mai înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016 (prin sentinţa civilă nr. 4178/2017, definitivă prin nerecurare, care a tranşat regimul juridic al terenului ca fiind cel prevăzut în PUG-ul intrat în vigoare în anul 2014), iar nu momentul publicării planului urbanistic ori al înregistrării plângerii prealabile, cum se susţine prin memoriul de recurs.

II.2.2. Cu referire la pretinsa încălcare a autorităţii de lucru judecat, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 7 din C. proc. civ., este de observat că această critică supune analizei ignorarea efectului pozitiv al următoarelor considerente din cuprinsul sentinţei civile nr. 4178/2017 a Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale:

"Nici încălcarea dreptului de proprietate al reclamaţilor nu poate fi reţinută, câtă vreme aceştia nu sunt îngrădiţi în prerogativele de proprietar, putând dispune de bunul deţinut, iar faptul că aceştia trebuie să se supună anumitor condiţii prevăzute de lege, ca expresie a unui interes public superior, respectă principiul proporţionalităţii din jurisprudenţa CEDO."

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte reţine că, în litigiul anterior ce a format obiectul dosarului nr. x/2016, nu a fost nicidecum definitivată jurisdicţional chestiunea proporţionalităţii limitărilor produse în exerciţiul atributelor dreptului de proprietate al reclamanţilor, dezlegare care să se bucure de imutabilitate jurisdicţională şi să se impună părţilor litigante şi instanţei, deopotrivă, ca premisă cu valoare de adevăr juridic.

Aceasta întrucât, în instanţa de contencios administrativ, reclamanţii au cerut sancţionarea actului administraţiei publice locale, din perspectiva legalităţii şi oportunităţii, considerentul anterior redat neavând valoare decisivă/decizorie, cum corect a reţinut instanţa de apel, care a procedat în consecinţă la cercetarea fondului raportului aici litigios, astfel cum a fost acesta dedus prezentei judecăţi, efectuând cuvenitul examen de convenţionalitate în raport cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO şi jurisprudenţa instanţei europene dezvoltate pe marginea acestei norme.

Critica recurentului ignoră faptul că instanţa de contencios administrativ a statuat în primul proces, în limitele competenţelor conferite de legea specială, asupra legalităţii HCL Cluj-Napoca nr. 493/2014 din perspectiva prerogativelor conferite de legiuitor autorităţii publice în privinţa elaborării documentaţiilor de urbanism prevăzute de Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, precum şi în privinţa protecţiei mediului şi a dezvoltării durabile, cu luarea în considerare a cadrului legal ce permite autorităţilor publice administrative limitarea exerciţiului dreptului de proprietate privată, prin adoptarea unor astfel de planuri urbanistice.

Argumentele care au fundamentat soluţia instanţei de contencios administrativ s-au circumscris interesului public superior avut în vedere la schimbarea încadrării imobilului în litigiu, întrucât acesta face parte din UTR Vp-păduri intravilan şi beneficiază de un regim de protecţie puternic, motivat de considerente de mediu şi dezvoltare durabilă, terenul fiind situat chiar în mijlocul pădurii.

Or, în prezentul litigiu, reclamanţii au solicitat despăgubiri pentru ingerinţa autorităţii publice în exerciţiul dreptului de proprietate, din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO, deoarece s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior, fiind instituită interdicţia de construire.

Aşadar, reclamanţii nu contestă legalitatea actualizării Planului Urbanistic General al municipiului Cluj-Napoca, ci solicită examinarea, din perspectiva raportului de proporţionalitate, a efectelor pe care implementarea acestui plan le-a produs în exercitarea dreptului lor de proprietate, afirmând că măsura a avut drept efect ruperea justului echilibru între interesele generale şi cele individuale, întrucât, în aprecierea acestora, prin adoptarea HCL nr. 493/2014 li s-a impus o sarcină exorbitantă, de natură a afecta chiar substanţa dreptului lor de proprietate, dată fiind absenţa unei compensări adecvate şi prealabile pentru această limitare a atributelor dreptului de proprietate.

II.2.3. Cu referire la cel din urmă motiv, prin care se invocă aplicarea greşită a legii (art. 25 din Legea nr. 33/1994 şi art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010, în interpretarea dată prin decizia HP nr. 87/2021) în cursul operaţiunii de stabilire a cuantumului despăgubirilor, Înalta Curte are a observa că nemultumirile recurentului ţin, în realitate, de sfera controlului de temeinicie, întrucât urmăresc să repună în discuţie însuşi procesul de apreciere a probatoriului, mai exact forţa doveditoare a raportului de expertiză tehnică evaluatorie, iar nu legalitatea criteriilor ori reperelor de determinare a despăgubirilor solicitate cu titlu de indemnizare corespunzătoare valorii de circulaţie a bunului, aspecte incompatibile aşadar cu scopul recursului reglementat de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., anume verificarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

II.3. Recursul principal este, de asemenea, nefondat.

Recursul principal, exercitat de recurenţii-reclamanţi A. şi B., a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., argumentându-se, în esenţă, faptul că, pe de o parte au fost încălcate principiile contradictorialităţii şi oralităţii, întrucât elementul procesual decizional referitor la lipsa demersurilor concrete care să releve intenţia de a construi (împrejurare care nici nu corespunde adevărului) nu a fost pus în discuţia părţilor, iar, pe de altă parte, a fost aplicată eronat jurisprudenţa CEDO (în special hotărârea din cauza Jahn şi alţii împotriva Germaniei), întrucât s-a reţinut nelegal că reclamanţii nu suportă o sarcină excesivă şi disproporţionată, deşi prin modificările apărute în planul urbanistic le-a fost schimbat regimul juridic al terenului, din construibil, în neconstruibil.

Demersul judiciar, astfel cum a fost configurat prin elementele cererii de chemare în judecată şi supus judecăţii instanţelor de fond, are ca obiect obligarea la despăgubiri civile constând în valoarea reală a terenului litigios; cauza juridică a pretenţiilor afirmate este dată de exproprierea de fapt, decurgând din pretinsa afectare a dreptului de proprietate al reclamanţilor în chiar substanţa lui, prin impunerea asupra imobilului acestora a unui plan urbanistic incompatibil cu proprietatea privată, fără dispunerea unei exproprieri legale şi fără plata unei indemnizaţii corespunzătoare, pretenţii fundamentate pe art. 555 din C. civ., art. 44 alin. (3) şi 148 alin. (2) din Constituţia României şi art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO.

Potrivit situaţiei de fapt, reţinută de instanţele de fond şi necontestată de altfel în proces, reclamanţii sunt proprietarii tabulari ai terenului în suprafaţă de 14.000 mp cu destinaţia Fânaţ la Vaduri (nr. cadastral x înscris în CF nr. x Cluj), dreptul de proprietate fiind dobândit în baza contractelor de vânzare-cumpărare autentificate sub nr. x/02.08.2007 de SCN "C.", respectiv sub nr. x/03.03.2009 de BNP D..

Certificatul de urbanism nr. x/04.07.2007 atestă faptul că imobilul proprietatea reclamanţilor făcea parte din UTR B2, subzona pentru case de vacanţă, fiind permisă construirea unor case de vacanţă cu locuire nepermanentă.

Ulterior, prin noul Planul Urbanistic General (PUG) aprobat prin HCL Cluj-Napoca nr. 493/2014, terenul în litigiu a fost încadrat în categoria funcţională UTR=S_VPf/ps, subzonă de păşuni/fâneţe în interiorul zonelor împădurite, iar conform regulamentului aferent, în zonele acestei unităţi de referinţă se admite doar schimbarea destinaţiei din păşuni în fâneţe, fiind interzisă orice altă schimbare a destinaţiei acestor categorii.

În concret, reclamanţii au afirmat producerea unei ingerinţe în dreptul lor la respectarea bunurilor întrucât, prin noul PUG, terenul deţinut în proprietate a fost inclus în categoria păşunilor/fâneţelor şi astfel nu mai sunt în măsură să-l folosească pentru edificarea de construcţii (case de vacanţă), potrivit destinaţiei avute la momentul achiziţionării bunului. Astfel, le-a fost grav afectat dreptul, în sensul că, deşi continuă să fie proprietarii terenului, totuşi nu îl mai pot exploata în conformitate cu destinaţia avută la momentul încheierii contractelor de vânzare-cumpărare, fiind transformat din teren construibil, în teren neconstruibil.

Reformând hotărârea judecătorului fondului, instanţa de prim control judiciar a respins cererea de despăgubiri, argumentând în cadrul examenului de convenţionalitate efectuat din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO, faptul că schimbarea regimului juridic al terenului s-a realizat printr-un act administrativ normativ valabil, ingerinţa fiind deci prevăzută de lege, şi că prin adoptarea noului PUG a fost urmărit interesul public general, schimbarea regimului urbanistic al terenului fiind justificată şi de raţiuni care ţin de protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă, încercându-se restricţionarea operaţiunilor de urbanizare a suprafeţelor împădurite aflate în intravilanul municipiului Cluj-Napoca, deoarece terenul este situat în zona de agrement Făget-Sf. Ioan (o poiană din chiar mijlocul Pădurii Făget).

Cu referire la cerinţa justului echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare, evocând jurisprudenţa CEDO dintr-o serie de cauze în materie de amenajarea teritoriului şi urbanism, instanţa de apel a apreciat că reclamanţii nu au fost nevoiţi să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată prin schimbarea regimului juridic al terenului, argumentând, în esenţă, că, pe de o parte, de la momentul dobândirii dreptului de proprietate şi până la adoptarea noului PUG reclamanţii nu au făcut niciun demers concret care să releve intenţia de a construi pe terenul achiziţionat, iar, pe de altă parte, că în raport cu dispoziţiile Legii nr. 350/2001 care reglementează modalitatea în care este asigurat dreptul publicului de a interveni în activităţile de amenajare a teritoriului şi urbanism, reclamanţii nu au ieşit din pasivitate decât ulterior, deşi mai înainte de aprobarea planului urbanistic general din anul 2014, proiectul fusese pus în dezbatere publică, astfel că aceştia aveau posibilitatea să acţioneze în vederea protejării drepturilor şi intereselor lor legitime referitoare la terenul în litigiu.

În acest punct, se cuvine reamintit contextul normativ, intern şi european, în ai cărui parametri este în mod constant analizat, în jurisprudenţa naţională, un demers judiciar de tipul celui declanşat în procesul de faţă, în care se reclamă limitarea exercitării plenare a atributelor dreptului de proprietate, ca urmare a adoptării unui plan de urbanism ce instituie interdicţia de construire, neurmată de efectuarea demersurilor în vederea exproprierii legale şi de plata unei indemnizaţii corespunzătoare.

Astfel, primesc relevanţă prevederile art. 44 din Constituţia României care consacră garantarea dreptului de proprietate privată şi protecţia juridică de care acesta se bucură şi care statuează în sensul că exproprierea unei persoane nu poate fi făcută decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire, precum şi cele ale art. 555, art. 556 şi art. 562 alin. (3) din C. civ. care reglementează dreptului de proprietate în plenitudinea prerogativelor sale şi, într-un sens asemănător legii fundamentale, principiile de bază ale limitării exerciţiului acestui drept. Mai departe, raţionamentul juridic continuă cu analizarea încălcării în substanţă a dreptului de proprietate, din perspectiva dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la CEDO şi a jurisprudenţei instanţei europene dezvoltate pe marginea acestei norme convenţionale.

Înalta Curte are în vedere că art. 1 din Protocolul nr. 1, pornind de la scopul general al dispoziţiilor Convenţiei, instituie atât protecţia dreptului de proprietate, cât şi limitele exerciţiului acestui drept: posibilitatea privării de proprietate pentru cauză de utilitate publică şi reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Suplimentar, instanţa de contencios european al drepturilor omului a consacrat şi o limită jurisprudenţială dată de "atingerea substanţei" dreptului, în sensul că deşi proprietarul nu este privat de dreptul său - limitarea vizând exerciţiul atributelor proprietăţii -, totuşi nu trebuie să se ajungă la golirea de conţinut a dreptului de proprietate.

Această formă de limitare a dreptului de proprietate ("atingerea substanţei" dreptului), asimilată unei exproprieri de fapt incompatibile, în concepţia Curţii Europene, cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1, este cea care a format fundamentul juridic al pretenţiilor reclamanţilor la repararea prejudiciului, prin plata unei despăgubiri materiale constând în valoarea de circulaţie a terenului litigios.

Astfel fiind, instanţa de apel era ţinută, în cadrul examenului de convenţionalitate, să verifice atât condiţiile legale, care impun ca limitarea exerciţiului dreptului de proprietate să fie prevăzută de lege, să fie impusă de o cauză de utilitate publică şi să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internaţional, cât şi condiţiile de sorginte jurisprudenţială, care obligă la respectarea proporţionalităţii măsurii şi la indemnizarea corespunzătoare a titularului dreptului.

Recursul principal vizează, în esenţă, raţionamentul expus cu privire la cele din urmă două cerinţe, de creaţie jurisprudenţială, recurenţii-reclamanţi imputând instanţei de apel concluzia pretins nelegală, potrivit cu care aceştia nu suportă o sarcină excesivă şi disproporţionată, în condiţiile în care, prin modificările apărute în planul urbanistic, le-a fost schimbat regimul construibil al terenului.

Criticile recurenţilor-reclamanţi sunt nefondate.

Astfel, printr-o primă critică, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., se susţine că au fost încălcate principiile contradictorialităţii şi oralităţii, întrucât elementul procesual decizional referitor la lipsa demersurilor concrete care să releve intenţia de a construi (împrejurare care nici nu corespunde adevărului) nu a fost pus în discuţia părţilor.

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte reţine că, pe de o parte, curtea de apel nu avea obligaţia de a pune în dezbaterea părţilor aspectele de drept pe baza cărora a argumentat soluţia pronunţată şi a realizat analiza juridică în cauză, acestea fiind de esenţa considerentelor deciziei judecătorului cauzei şi a rolului instanţei de judecată în înfăptuirea justiţiei, anume soluţionarea litigiului conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile, astfel cum stabileşte art. 22 alin. (1) din C. proc. civ.

Mai mult decât atât, împrejurările de fapt la care s-au raportat, deopotrivă, pretenţiile afirmate, apărările corelative, probatoriul propus şi administrat, precum şi dezbaterile contradictorii, au vizat şi chestiunea litigioasă a imposibilităţii de exploatare a terenului conform atributelor dreptului de proprietate, dată fiind interdicţia de construire.

Pe de altă parte, argumentul vizat de critica de nelegalitate nu a fost nici unic, şi nici decisiv, câtă vreme în cadrul verificării cerinţei justului echilibru între scopul urmărit şi mijloacele lui de realizare, instanţa de apel a reţinut, cu rol determinant, pasivitatea reclamanţilor în raport cu dispoziţiile din Legea nr. 350/2001 care reglementează modalitatea în care este asigurat dreptul publicului de a interveni în activităţile de amenajare a teritoriului şi urbanism, argumentând că mai înainte de aprobarea planului urbanistic general din anul 2014, proiectul fusese pus în dezbatere publică, astfel că aceştia aveau posibilitatea să acţioneze în vederea protejării drepturilor şi intereselor lor legitime referitoare la terenul în litigiu.

În egală măsură, silogismul judiciar, în cadrul căruia instanţa de apel a apreciat că reclamanţii nu au fost nevoiţi să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată prin schimbarea regimului juridic al terenului, a fost construit prin raportare la principiile degajate dintr-o bogată jurisprudenţă a Curţii Europene, pronunţată în materie de amenajarea teritoriului şi urbanism.

Prin urmare, nu se poate susţine cu temei că decizia instanţei de apel ar fi nesocotit principii fundamentale ale procesului civil, precum contradictorialitatea şi oralitatea dezbaterilor, prevăzute de art. 14 şi 15 din C. proc. civ.

Prin cea de-a doua critică, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., se susţine că a fost aplicată eronat jurisprudenţa CEDO (în special hotărârea din cauza Jahn şi alţii împotriva Germaniei), întrucât s-a reţinut nelegal că reclamanţii nu suportă o sarcină excesivă şi disproporţionată, deşi prin modificările apărute în planul urbanistic le-a fost schimbat regimul juridic al terenului, din construibil, în neconstruibil.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, instanţa de apel a efectuat o analiză de ansamblu a jurisprudenţei CEDO în materie de amenajare a teritoriului şi politici de planificare urbană şi regională, pronunţată într-un număr semnificativ de cauze (16 hotărâri), sintetizând corect circumstanţele particulare din fiecare hotărâre evocată, inclusiv din hotărârea vizată de criticile recurenţilor dată în cauza Jahn şi alţii împotriva Germaniei (cu referire la care au fost evidenţiate atât circumstanţele excepţionale date de contextul reunificării Germaniei, cât şi aprecierea instanţei europene în sensul că restricţiile impuse proprietarilor de teren, în mod permanent şi fără nicio despăgubire, au fost în conformitate cu norma convenţională).

Ca atare, este de domeniul evidenţei faptul că examenul de convenţionalitate nu a fost efectuat exclusiv prin raportare la hotărârea precitată, cum pretind recurenţii. De asemenea, nu se poate considera nici că instanţa de apel a ignorat jaloanele create de jurisprudenţa Curţii Europene.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere că despăgubirile materiale au funcţia reparatorie a unui prejudiciu în relaţie directă cu afectarea în substanţă a dreptului de proprietate, prin privarea de plenitudinea atributelor acestui drept.

De necontestat, raportul de proporţionalitate între interesul general pentru asigurarea unui mediu sănătos şi interesul particular pentru respectarea proprietăţii în plenitudinea prerogativelor acestui drept este respectat numai în condiţiile acordării unei despăgubiri, pentru acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a restrângerilor (atât sub aspectul folosinţei bunului conform propriilor interese, cât şi indirect, în ce priveşte dispoziţia, respectiv vânzarea la valoarea lui reală), remediul dezdăunării fiind în deplin acord atât cu normele din dreptul intern, cât şi cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 şi jurisprudenţa Curţii Europene.

Înalta Curte are în vedere că începând cu Hotărârea din 23 septembrie 1982 în cauza Sporrong şi Lonnroth c. Suediei, Curtea Europeană a decis în mod constant că "o privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică nu se justifică fără plata unei indemnizări, sub rezerva unor circumstanţe excepţionale" şi că, în absenţa unei indemnizări, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar asigura decât o protecţie iluzorie şi ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicţie cu dispoziţiile Convenţiei.

A considerat Curtea Europeană, drept atingere adusă substanţei dreptului, situaţia în care dreptul unei persoane, deşi intact din punct de vedere juridic, a devenit "precar" din cauza limitărilor care l-au afectat şi a fost golit de conţinut din cauza incertitudinii permanente ce planează asupra situaţiei juridice a bunului.

Raportat acestor consideraţii cu valoare generală, Înalta Curte are a observa faptul că reclamanţii au solicitat, prin cererea introductivă, despăgubiri "compuse din valoarea reală a imobilului la data exproprierii în fapt, la care se adaugă şi prejudiciul cauzat prin mecanismul exproprierii în fapt".

Însă, în condiţiile în care au susţinut că în urma schimbării încadrării urbanistice, valoarea terenului s-a depreciat semnificativ, iar dreptul de proprietate a devenit iluzoriu, reclamanţii au afirmat, în realitate, un prejudiciu corespunzător diminuării valorii bunului afectat de interdicţia de construire (fiind vorba, evident, de pierderea posibilităţii de construire a unor case de vacanţă cu locuire nepermanentă, şi nu a unor locuinţe individuale), astfel că indemnizarea corespunzătoare, în înţelesul normei convenţionale şi a jurisprudenţei instanţei europene, nu ar fi putut avea decât semnificaţia unor despăgubiri juste şi proporţionale cu deprecierea bunului, iar nicidecum a unora constând în valoarea reală a terenului anterior schimbării regimului construibil.

În alţi termeni, în circumstanţele particulare ale litigiului pendinte, reparaţia prin echivalent bănesc nu poate fi concepută ca valoare de piaţă integrală/valoare de circulaţie a terenului, rămas în continuare în patrimoniul reclamanţilor cu regim neconstruibil, deoarece scopul acordării unei reparaţii echitabile este plasarea reclamanţilor într-o situaţie similară celei de dinaintea actualizării PUG din 2014.

Întrucât dreptul de proprietate, deşi a pierdut din substanţă, totuşi nu a dispărut din patrimoniul reclamanţilor, este limpede că aceştia nu erau îndrituiţi la indemnizarea cu valoarea de circulaţie a bunului de la momentul ingerinţei, cum au pretins în proces.

Însă, alegerea remediului şi a termenilor despăgubirii a fost clar delimitată prin obiectul şi cauza juridică, astfel cum au fost acestea configurate la judecata în primă instanţă, cadrul procesual nefiind nesusceptibil de schimbare în căile de atac.

În consecinţă, este legală soluţia de respingere a cererii de despăgubiri, remediul accesat de reclamanţi nefiind adecvat interesului legitim afirmat, acela de a compensa pierderea de substanţă survenită ca urmare a schimbării regimului construibil al terenului ori de a atenua efectele restricţiei impuse bunului.

Ca atare, şi cea de-a doua critică este nefondată.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu respectarea prevederilor legale, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 7 şi 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi cod, va respinge recursul principal şi recursul incident, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii recursului principal declarat de recurenţii-reclamanţi, invocată de recurentul-pârât prin întâmpinare.

Respinge, ca nefondate, recursul principal declarat de reclamanţii A. şi B. şi recursul incident declarat de pârâtul Municipiul Cluj-Napoca împotriva deciziei nr. 142/A/2022 din 29 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.