Start of limitation period for state tort liability from issuance of expropriation compensation decision, not subsequent audit notification

Şedinţa publică din data de 4 decembrie 2023

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul cauzei

Prin cererea de chemare în judecată formulată şi înregistrată pe rolul Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, la data de 23.08.2021, sub nr. de mai sus, reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtei la plata sumei de 2.300.843 RON reprezentând diferenţa dintre valoarea de 2.460.317 RON - preţul imobilului stabilit prin raportul de evaluare nr. x/08.05.2009 întocmit în dosarul nr. x C. civ. de către expert evaluator S.C. A. S.R.L. şi valoarea de 159.474 RON stabilită cu respectarea standardelor internaţionale de evaluare a imobilului teren în suprafaţă de 5.124 mp şi construcţii demolate, situate în Zalău, str. x, jud. Sălaj, actualizată cu indicele de inflaţie de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtei la plata dobânzii legale calculate de la data emiterii titlului de conversie şi până la data plăţii.

I.2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 882/23.05.2022 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, prima instanţă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune; a respins cererea formulată de reclamantul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, ca prescrisă.

I.3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin decizia civilă nr. 305A din 24 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, s-a respins apelul formulat de reclamant împotriva sentinţei civile nr. 882/23.05.2022 pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă, ca nefondat.

I.4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei Curţii de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamantul Ministerul Finanţelor, în calitate de reprezentant al Statului Român.

I.5. Motivele de recurs

Susţinând nelegalitatea hotărârii recurate în temeiul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanţa de apel a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă şi art. 2528 C. civ.

În aplicarea normelor de drept material antereferite instanţa de control judiciar reţine în mod eronat că momentul obiectiv al începutului curgerii termenului de prescripţie este cel al emiterii deciziei de despăgubire.

Arată că o condiţie esenţială pentru a putea fi angajată răspunderea civilă delictuală, o reprezintă existenţa unui prejudiciu. Pentru a se putea repara prejudiciul cauzat victimei, acesta trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: să fie cert, să nu fi fost reparat încă, să fie direct, să fie personal să rezulte din încălcarea sau atingerea unui interes legitim.

În primul rând, reclamantul din litigiul pendinte este Statul Roman reprezentat prin Ministerul Finanţelor, iar raportul de evaluare a fost validat de o altă entitate. Transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Ministerului Finanţelor pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia şi nu lui însusi.

Pe de altă parte, chiar dacă atât pârâta din prezenta cauză s-a aflat, la momentul derulării procedurii administrative în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor, aceasta nu înseamnă că existau pârghiile legale necesare identificării şi cuantificării prejudiciului ce se tinde a fi recuperat prin prezenta acţiune, având în vedere, pe de o parte, că sunt persoane juridice de sine stătătoare, cu atribuţii diferite.

În al doilea rând, selectarea şi contractarea experţilor ANEVAR s-a efectuat de către ANRP şi nu de către CCSD, după cum lasă să se înţeleagă instanţa de apel prin considerentele sale.

În al treilea rând, cei doi reprezentanţi ai Ministerului Economiei şi Finanţelor în CCSD nu puteau avea alte atribuţii principale, decât cele prevăzute de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 247/2005.

A pretinde că cei doi reprezentanţi aveau sau trebuiau să aibă o competenţă profesională similară unui expert evaluator autorizat acreditat de ANEVAR, pentru a face o analiză critică, pe fond, a raportului de expertiză în vederea identificării unui eventual prejudiciu prin supraevaluarea imobilelor expertizate, depăşeşte cadrul legal stabilit de legiuitor.

În al patrulea rând, nici la data întocmirii raportului iniţial de evaluare nici ulterior, până la data de 26.04.2013, când, prin H.G. nr. 572/2013 autoritatea pârâtă a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea primului ministru, nu a existat niciun indiciu care să vizeze nelegala întocmire a raportelor de evaluare, astfel încât să justifice exercitarea unui eventual control ce ar fi avut temei în relaţia de subordonare dintre minister şi pârâtă.

În ce priveşte determinarea pagubei produse în patrimoniul reclamantului, aceasta a putut fi stabilită doar ca urmare a punerii în aplicare de către ANRP a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, respectiv a verificării, expertizării şi reevaluării rapoartelor de evaluare care au stat la baza deciziilor emise de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în perioada 2009-2011.

Instanţa de control judiciar în mod eronat a apreciat că reclamantul ar fi avut posibilitatea de a cunoaşte prejudiciul mai devreme de data înregistrării în evidenţele Ministerului Finanţelor a adresei nr. x/18.01.2021 emisă de autoritatea pârâtă prin care au fost înşiinţaţi despre diferenţele dintre valoarea imobilelor ce au făcut obiectul procedurii administrative de acordare a măsurilor reparatorii şi valoarea de piaţă a acestor imobile a căror reevaluare s-a realizat cu respectarea criteriilor de rigoare impuse de Standardele Internaţionale de Evaluare.

I.6. Apărările formulate în cauză

În termen legal, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Totodată, a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului, excepţie care a fost calificată de către instanţă ca fiind o apărare pe fondul căii de atac.

Întâmpinarea a fost comunicată recurentul-reclamant, iar acesta nu a formulat răspuns la întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:

Analizând criticile deduse judecăţii, Înalta Curte urmează să constate că acestea sunt încadrabile în motivul de nelegalitate invocat şi astfel, excepţia nulităţii (impropriu indicată de intimată ca fiind a inadmisibilităţii) nu poate fi primită. Criticile au însă caracter nefondat, potrivit considerentelor ce urmează să fie expuse.

Critica de nelegalitate dedusă judecăţii prin intermediul căii extraordinare de atac este aceea că instanţa de apel a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material privind prescripţia extinctivă, argumentele recurentului fiind subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv de recurs care, însă, deşi încadrabil în textul legal menţionat, nu poate fi primit.

Dreptul subiectiv dedus judecăţii este un drept de creanţă născut din pretinsa săvârşire a unei fapte ilicite de către pârâta ANRP, constând în aceea că la nivelul anului 2009, în procesul de acordare a despăgubirilor pe temeiul Legii nr. 10/2001, a întocmit, prin evaluatori autorizaţi, un raport de evaluare cu nerespectarea standardelor internaţionale (supraevaluat), raport care a fost apoi avizat de către consilierii pârâtei.

În baza acestui raport a fost emisă, de către ANRP, Decizia de despăgubiri nr. 6239/30.06.2009 (conţinând titluri de despăgubiri) în temeiul căreia au fost apoi eliberate titluri de conversie în acţiuni, conform Titlului VII din Legea nr. 247/2005 şi opţiunii exprimate de către beneficiari.

Astfel, având în vedere dreptul de creanţă pretins (corespunzător unei pagube provenite dintr-un raport supraevaluat, întocmit la nivelul anului 2009 şi pe baza căruia s-ar fi plătit despăgubiri mai mari decât cele datorate), în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 201 din Legea nr. 71/2011 ("prescripţiile începute şi neîmplinite la data intrării în vigoare a C. civ. sunt şi rămân supuse dispoziţiilor legale care le-au instituit"), coroborate cu cele ale art. 8 din Decretul nr. 167/1958, referitoare la prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită.

În aplicarea prevederilor legale menţionate, s-a apreciat că momentul de la care trebuie considerat că începe cursul prescripţiei este reprezentat de data emiterii deciziei de despăgubiri nr. 6239/30.06.2009.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 "prescripţia dreptului la acţiune în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască, atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea".

Textul legal stabileşte două momente, alternative, care pot marca începutul prescripţiei - unul subiectiv (al cunoaşterii efective a pagubei şi a celui care răspunde de ea) şi unul obiectiv, legat de data la care păgubitul trebuie să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instituirea celor două momente alternative urmăreşte să armonizeze dezideratul ocrotirii efective a victimei faptei ilicite (căreia nu i s-ar putea opune prescripţia înainte de a avea posibilitatea de a acţiona întrucât nu a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea) şi pe cel al asigurării finalităţii, scopului reglementării acestei instituţii, aceea de lămurire a situaţiilor juridice neclare în termene scurte, de natură să garanteze securitatea şi stabilitatea circuitului civil.

De aceea, în legătură cu acest din urmă deziderat, stabilirea de către legiuitor a unui moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă se bazează şi pe ideea culpei prezumate a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

În cauză, prevalându-se de momentul subiectiv (reprezentat de data comunicării de către ANRP a adresei nr. x/18.02.2020, prin care Ministerul Finanţelor era informat despre existenta unei diferenţe de valoare în privinţa raportului întocmit în 2009), recurentul învederează că nu a putut acţiona înaintea datei respective întrucât nu cunoştea întinderea prejudiciului (despre care a luat cunoştinţă doar în urma definitivării verificărilor dispuse după controlul Curţii de Conturi, conform deciziei nr. 10/2013).

Susţinerea recurentului nu îşi are temei în dispoziţia legală, care nu condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea întinderii acesteia, ci doar de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Întinderea pagubei reprezintă o chestiune de probaţiune şi respectiv, de verificare jurisdicţională în procesul în care se tinde la valorificarea dreptului, fără să reprezinte un element care să influenţeze sau să determine începutul cursului prescripţiei extinctive (pentru că în absenţa lui titularul dreptului nu ar putea acţiona).

În acelaşi timp, nu poate fi reţinută susţinerea recurentului potrivit căreia înainte de verificarea rapoartelor de evaluare (aşa cum s-a dispus de către Curtea de Conturi) nici măcar nu se putea şti dacă există vreo pagubă.

Pe acest aspect, instanţa de apel a reţinut în mod corect incidenţa dezlegărilor cu valoare de principiu conţinute în Decizia în interesul legii nr. 19/2019, conform căreia intervenţia Curţii de Conturi, prin intermediul controalelor exercitate, nu poate influenţa cursul prescripţiei extinctive, întrucât izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba, neexistând nicio dispoziţie legală care să stabilească faptul că actul de control are valoarea întreruptivă a cursului prescripţiei, astfel încât invocarea acestuia este irelevantă. S-a statuat, de asemenea, că paguba constatată, urmare a unor astfel de controale, este preexistentă raportului Curţii de Conturi şi prin intermediul actului de control doar se constată abateri de la aplicarea legii, în baza unor documente care ar fi trebuit să fie la îndemâna şi spre verificarea prealabilă a celui care a încuviinţat o cerere în afara cadrului legal.

Aceste statuări cu valoare de principiu ale instanţei supreme, aplicabile mutatis mutandis şi în prezenta cauză, demonstrează că existenţa pagubei, ca element în funcţie de care să se aprecieze asupra începutului cursului prescripţiei înăuntrul căreia să se ceară repararea ei, nu poate avea ca premisă actul de control al Curţii de Conturi (fiind preexistentă acestuia şi posibil de determinat, prin recurgerea la mecanisme de control interne şi prin exercitarea adecvată a prerogativelor legale, ce revin instituţiilor statului care, în speţă, a presupus folosirea adecvată a resurselor financiare).

În realitate, prevalându-se de aceste aspecte vizând imposibilitatea cunoaşterii întinderii şi respectiv, a existenţei pagubei pentru argumentele arătate anterior - care nu se subsumează scopului avut în vedere de legiuitor, atunci când a detaşat momentul începerii cursului prescripţiei de cel al naşterii dreptului la acţiune (ca titularul dreptului să nu fie sancţionat pentru că nu a putut acţiona), recurentul-reclamant tinde să deplaseze data începerii cursului prescripţiei pentru a situa demersul său înăuntrul termenului de prescripţie.

În acest sens, recurentul identifică un singur moment de început al curgerii prescripţiei, respectiv cel subiectiv, reprezentat de data la care debitorul său l-a înştiinţat că ar avea un drept de creanţă (prin transmiterea de către ANRP a adresei nr. x/18.02.2020), decurgând din diferenţele de valoare constatate în privinţa rapoartelor de evaluare întocmite.

Recurentul ignoră faptul că scopul reglementării, atunci când a instituit şi un moment obiectiv de la care începe să curgă prescripţia extinctivă, a fost tocmai ca titularul dreptului să depună diligenţe pentru aflarea tuturor elementelor care să-i permită intentarea acţiunii şi valorificarea dreptului, altminteri opunându-i-se culpa prezumată a victimei care nu a efectuat toate demersurile pentru descoperirea pagubei şi a celui care răspunde de ea.

Astfel cum a reţinut instanţa de apel, momentul obiectiv al începutului curgerii termenului de prescripţie al dreptului material la acţiune în litigiul de faţă este momentul emiterii Deciziei de despăgubire pe numele beneficiar(ului/lor) - în speţă, 30.06.2009.

În ce priveşte ANRP, aceasta este o instituţie a statului, înfiinţată prin H.G. nr. 361/2005 ca organ de specialitate cu atribuţii în legătură cu aplicarea legilor reparatorii şi trecută, în baza art. 6 din O.U.G. nr. 25/2007, în subordinea Ministerului Economiei şi Finanţelor (finanţată de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Economiei şi Finanţelor), situaţie confirmată prin H.G. nr. 34/2009 (art. 13 alin. (4) şi menţinută ca atare până la adoptarea H.G. nr. 572/30.07.2013, când a trecut în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

Ca atare, faţă de relaţia de subordonare a instituţiei pârâte faţă de reclamant, rezultă că recurentul-reclamant avea toate elementele necesare pentru a cunoaşte atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, încă de la acea dată.

În egală măsură, considerentele anterior reţinute sunt aplicabile şi în cazul Curţii de Conturi a României, instituţie care exercită controlul, în numele statului, asupra modului de întrebuinţare a banilor publici.

Atitudinea pasivă în recuperarea prejudiciului nu-l îndreptăţeşte pe recurent să se prevaleze de incidenţa unui moment subiectiv (data la care, în 2020, debitorul împotriva căruia îşi îndreaptă acţiunea îl încunoştinţează că ar avea o creanţă) întrucât, pentru argumentele arătate anterior, în speţă este aplicabil momentul obiectiv al începutului cursului prescripţiei, plasat în timp cu mult anterior datei la care afirmă recurentul că a cunoscut toate elementele care l-ar fi îndreptăţit să acţioneze.

Demersul, în aceşti termeni, al recurentului este unul care pe de o parte, nesocoteşte reglementarea momentului de început al cursului prescripţiei (data la care titularul dreptului subiectiv a cunoscut paguba şi pe cel care răspunde de ea, neputându-se situa ulterior celei la care trebuia să cunoască aceste elemente), iar pe de altă parte, înseşi funcţia şi finalitatea prescripţiei extinctive, de a sancţiona pasivitatea, lipsa de diligenţă, pentru lămurirea situaţiilor juridice neclare, în vederea asigurării stabilităţii circuitului civil.

În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia instanţa de apel ar fi ignorat dispoziţiile art. 25 alin. (2), art. 35 şi art. 37 din Decretul nr. 31/1954, care statuează că transferul răspunderii pentru producerea prejudiciului nu se poate face în persoana Statului Român pentru fapte care aparţin instituţiilor acestuia, şi nu lui însuşi, Înalta Curte constată că aceasta este eronată.

Sub acest aspect, se constată că Statul este reprezentat în procedura administrativă de restituire de ANRP, că îşi exercită drepturile şi obligaţiile prin instituţii şi autorităţi publice cărora le deleagă o parte din atribuţiile sale şi că, în temeiul acestui raport, instituţia sau autoritatea publică respectivă are obligaţia de a acţiona în reprezentarea statului pentru îndeplinirea atribuţiilor conferite de acesta, iar statul, la rândul lui, trebuie să exercite supravegherea şi controlul modului în care aceste atribuţii sunt îndeplinite de instituţiile sale.

Prin urmare, nu este vorba de fapte aparţinând instituţiilor statului, iar nu lui însuşi, cum greşit afirmă recurentul, ci de fapte săvârşite de către instituţiile statului, în exercitarea unor atribuţii ce le revin prin delegare de la acesta şi de ale căror consecinţe statul răspunde.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamantul Ministerul Finanţelor, în calitate de reprezentant al Statului Român, împotriva deciziei nr. 305 A din 24 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamantul Ministerul Finanţelor, în calitate de reprezentant al Statului Român, împotriva deciziei nr. 305 A din 24 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 decembrie 2023.