Judicial review of government's failure to organize partial local elections: mandatory clarification of administrative litigation object (failure to respond vs. unjustified refusal)

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Primul-Ministru B., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunţării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească şi să declanşeze procedura de organizare a alegerilor parţiale, în principal, în localitatea reclamantei de domiciliu - Tănăsoaia, judeţul Vrancea, precum şi, în subsidiar, în toate localităţile în care sunt evidenţiate în cea mai recentă situaţie centralizată emisă de Autoritatea Electorală Permanentă;

- obligarea pârâtului Primul-Ministru B., în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, la plata de penalităţi în cuantum de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere de la împlinirea termenului legal maximal de 90 de zile în care trebuiau organizate alegerile parţiale;

- obligarea pârâţilor în solidar cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 28 din 06.03.2023:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru B. şi, în consecinţă, a respins acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu acest pârât;

- a respins, ca nefondată, excepţia lipsei de interes în ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunţării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească şi să declanşeze procedura de organizare a alegerilor parţiale, în principal, în localitatea reclamantei de domiciliu - Tănăsoaia, judeţul Vrancea;

- a admis, în parte, acţiunea reclamantei;

- a obligat pârâtul Guvernul României să emită în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a prezentei sentinţe o hotărâre de Guvern privind organizarea alegerilor parţiale pentru funcţia de primar a comunei Tănăsoaia, judeţul Vrancea;

- a admis excepţia lipsei de interes cu privire la celelalte capete de cerere şi le-a respins în consecinţă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne, care au solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

Având în vedere împrejurarea că recurenţii au formulat motive de casare comune, instanţa va proceda la prezentarea şi analizarea acestora în mod grupat.

3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenţii arată că soluţia primei instanţe a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, părţile susţin că instanţa nu a ţinut seama de faptul că existenţa condiţiilor legale pentru demararea procedurilor necesare exercitării drepturilor electorale este analizată de autorităţile desemnate de legiuitor pentru fiecare caz în parte, iar iniţierea şi adoptarea hotărârilor solicitate de intimată trebuie să respecte, suplimentar, dispoziţiile Legii nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. În concret, este necesar ca, în prealabil, să fie elaborat instrumentul de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor de Guvern este vorba despre nota de fundamentare, studiul de impact) care să cuprindă impactul socio-economic, financiare, precum şi, după caz, ale aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată).

Mai mult, instanţa a eludat faptul că stabilirea datei alegerilor locale parţiale reprezintă o atribuţie exclusivă a Guvernului, stabilită prin lege organică, emisă cu respectarea dispoziţiilor art. 73 alin. (2) din Constituţia României. Astfel, raportat la fluxul continuu al cazurilor de încetare a mandatelor de primar, ceea ce imprimă necesitatea şi utilitatea organizării alegerilor parţiale la aceeaşi dată, stabilirea datei alegerilor se impune a fi decisă cu luarea în considerare a complexităţii operaţiunilor electorale, precum şi a costurilor considerabile pe care le implică organizarea separată a alegerilor. Prin urmare, soluţionarea pe fond a cererii reclamantei, grefate pe un aparent control de legalitate a refuzului nejustificat, nu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Altfel spus, instanţa de fond, prin implicarea în rezolvarea unui astfel de raportul de conflict, putea cel mult să constate refuzul nejustificat de îndeplinire a operaţiunii administrative ori omisiunea dea răspunde la cerere, iar nu să rezolve conflictul de o manieră care ar presupune substituirea în competenţele altor autorităţi publice.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii susţin faptul că este greşită soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei de interes a intimatei în organizarea alegerilor pentru funcţia de primar în localitatea de domiciliu. Pe acest aspect, recurenţii arată faptul că intimata nu a probat că ar fi un candidat independent sau un candidat susţinut de un partid politic.

O altă critică subsumată acestui motiv de casare este aceea că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu aplicarea greşită a normelor de drept material şi în ceea ce priveşte fondul cauzei.

Recurenţii menţionează că prerogativa Guvernului României de a stabili data alegerilor este una care decurge chiar din rolul său constituţional de a pune în executare legea.

În raport de prevederile art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se stabileşte de către Guvern, la propunerea autorităţilor cu atribuţii în organizarea alegerilor, pe baza solicitării prefectului; acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (9) sau de la data pronunţării hotărârii instanţei, în condiţiile alin. (10).

Recurenţii susţin că trebuiau avute în vedere de către instanţă şi dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 115/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în care se menţionează că în situaţia unor alegeri parţiale, organizate în cazurile prevăzute de Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de Legea nr. 393/2001 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, data desfăşurării acestora se stabileşte prin hotărâre a Guvernului cu cel puţin 35 de zile înaintea votării.

În opinia recurenţilor, atunci când trebuie să analizeze caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia. În atare condiţii, instanţa de fond trebuia să reţină că nestabilirea datei alegerilor nu s-a făcut în mod nejustificat, cu exces de putere, Guvernul îndeplinindu-şi obligaţiile privind realizarea drepturilor electorale strict în raport cu atribuţiile şi competenţele legale în marja de apreciere permisă de legiuitor. Cu alte cuvinte, nu sunt îndeplinite condiţiile de oportunitate/legalitate din punct de vedere social, politic, bugetar, care să permită aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 115/2015, cu modificările şi completările ulterioare.

Aşadar, în mod eronat, la fundamentarea soluţiei de admitere a acţiunii, instanţa de fond a omis aspectele ce vizau faptul că oportunitatea organizării şi desfăşurării alegerilor locale parţiale este stabilită în funcţie de mai multe elemente care au în vedere complexitatea operaţiunilor electorale, fluxul continuu al cazurilor de încetare a mandatelor de primar, utilitatea organizării şi desfăşurării alegerilor locale parţiale la aceeaşi dată în toate localităţile care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru organizarea acestora, costurile considerabile pe care le implică organizarea separată şi frecventă alegerilor locale parţiale.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de faţă, obiectul acţiunii deduse judecăţii în contencios administrativ constă în obligarea recurentului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunţării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească şi să declanşeze procedura de organizare a alegerilor parţiale, în principal, în localitatea intimatei de domiciliu - Tănăsoaia, judeţul Vrancea, precum şi, în subsidiar, în toate localităţile în care sunt evidenţiate astfel de cazuri în cea mai recentă situaţie centralizată emisă de Autoritatea Electorală Permanentă.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantei, apreciind că recurentul Guvernul României a omis să adopte actul administrativ cu caracter normativ, în realizarea competenţe stabilite de prevederile art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. Această pasivitate guvernamentală are un real impact în ceea ce priveşte structura şi activitatea Primăriei Tănăsoaia, judeţul Vrancea, întrucât atribuţiile primarului sunt exercitate de aproximativ 2 ani de o altă persoană care nu a fost aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru această funcţie şi, în consecinţă, nu exprimă voinţa cetăţenilor comunei respective în exercitarea autorităţii executive. Totodată, situaţia de faţă este de natură să creeze prejudicii intimatei care este împiedicată să fie aleasă în funcţia de primar înainte de momentul organizării alegerilor la nivel naţional.

Instanţa a precizat că impactul financiar asupra bugetului general şi a celui local generate de organizarea anticipată alegerilor pentru funcţia de primar nu este de natură să justifice pasivitatea guvernamentală.

Înalta Curte nu împărtăşeşte soluţia pronunţată de prima instanţă şi apreciază că sunt fondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar, reţine că situaţia de fapt care a condus la promovarea prezentului litigiu, astfel cum a fost descrisă în sentinţa recurată, este următoarea:

Prin Ordinul nr. 548/21.12.2020, comunicat numitului C. la data de 23.12.2020, Prefectul judeţului Vrancea a constatat, începând cu data de 07.12.2020, încetarea de drept a mandatului de primar exercitat de acesta. Măsura adoptată prin ordin a fost luată în baza dispoziţiilor art. 160 alin. (1) lit. d) şi f) din Codul Administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a faptului că, prin sentinţa penală nr. 107/10.08.2020, definitivă prin decizia penală nr. 1067/07.12.2020 a Curţii de Apel Galaţi, secţia Penală, numitul C. a fost condamnat la o pedeapsă privativă de libertate, cu suspendarea executării acestei pedepse.

Prin sentinţa nr. 566/02.12.2021 (definitivă), pronunţată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantului C. având ca obiect anularea Ordinul nr. 548/21.12.2020 emis de Prefectul judeţului Vrancea.

Intimata A. a depus la Cancelaria Primul-Ministru cererea înregistrată sub nr. x/22.08.2022 prin care a solicitat demararea procedurilor de organizare a alegerilor parţiale, respectiv identificarea autorităţilor administrativ-teritoriale în care funcţia de primar este vacantă sau în care consiliul local a fost dizolvat, precum şi luarea măsurilor în vederea adoptării hotărârii de Guvern privind stabilirea datei alegerilor locale parţiale pentru primarii/consiliile locale în circumscripţiile electorale în care se impune acest lucru.

Intimata a primit răspuns la cerere, însă acesta are un conţinut lipsit de substanţă, întrucât nu precizează paşii pe care Guvernul urmează să îi facă pentru organizarea alegerilor locale parţiale pentru funcţia de primar .

Prin urmare, instanţa de fond a apreciat că este investită să analizeze nesoluţionarea în termenul legal a cererii intimatei, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Cu toate acestea, în cadrul aceleaşi sentinţe, prima instanţă a arătat faptul că nu este investită să se pronunţe asupra oportunităţii organizării alegerilor parţiale, ci doar să verifice dacă termenul stabilit printr-o normă juridică cu caracter imperativ, respectiv art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a fost respectat de către Guvernul României. Cu alte cuvinte, instanţa s-a considerat investită cu refuzul nejustificat al recurentului Guvernul României de a soluţiona cererea intimatei având ca obiect adoptarea hotărârii de Guvern prin care să se stabilească şi să se declanşeze procedura de organizare alegerilor locale parţiale.

În raport de aspectele anterior prezentate, Înalta Curte consideră că în sentinţa recurată au fost inserate considerente contradictorii, ceea ce atrage incidenţa cazului de casare reglementată de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a încălcat principiul rolului activ al judecătorului, reglementat de dispoziţiile art. 22 C. proc. civ., în raport de argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Conform alin. (2) din norma anterior indicată:

"Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

În aplicarea acestei dispoziţii normative, prima instanţă trebuia să stabilească obiectul acţiunii deduse judecăţii, respectiv dacă se invocă de către parte nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri (conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau refuzul nejustificat de soluţionare a cererii (potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din aceeaşi lege) şi să se pronunţe motivat asupra acestuia.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar, va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărâre judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanţa de trimitere urmează să procedeze la stabilirea şi analizarea obiectului acţiunii intimatei.

În raport cu această soluţie, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de către instanţa de trimitere cu ocazia judecării cauzei.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Afacerilor Interne şi de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 28/2023 din 6 martie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023.