Validity of public road inventory renumbering and inalienability of public domain property despite prior private sale

Şedinţa publică din data de 4 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava sub nr. x/2017 la data de 30.01.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoşani a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României Bucureşti, Ministerul Transporturilor Bucureşti, şi Consiliul Judeţean Botoşani - prin preşedinte, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună anularea poziţiei 112 din H.G. nr. 782/2014 publicată în Monitorul Oficial nr. 707bis/29.09.2014, prin care drumul interior 120 a fost transformat în drumul comunal DC 47.

Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 108 din 22 iunie 2017, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Judeţean Botoşani, şi a Ministerului Transporturilor Bucureşti, invocată de pârâtul Consiliul Judeţean, respectiv de instanţă din oficiu, respingând acţiunea formulată în contradictoriu cu aceştia, ca fiind formulată faţă de persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, a respins excepţia inadmisibilităţii pentru depunerea tardivă a plângerii prealabile, sau a tardivităţii acţiunii, invocate de pârâtul Consiliul Judeţean Botoşani, respingând, deopotrivă şi acţiunea având ca obiect anulare act administrativ formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin reprezentant legal B., în contradictoriu cu Guvernului României, ca nefondată.

Calea de atac exercitată

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs împotriva hotărârii instanţei de fond, solicitând casarea acesteia pentru următoarele motive:

Printr - un prim motiv, recurenta invocă motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., ce reglementează situaţia când hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sanctiunea nulităţii.

Invocând dispoziţiile art. 20 din Codul d eprocedură civilă, susţine recurenta că, în cauză, judecătorul fondului a încălcat 2 principii fundamentale ale procesului civil, respectiv dreptul la un proces echitabil (art. 6 C. proc. civ.) şi principiul aflării adevărului (art. 22 C. proc. civ.), susţinând că respingerea nemotivată a unei probe solicitate face ca hotărârea să fie nelegală si netemeinică, deoarece nu se poate verifica ratiunea pentru care probele solicitate au fost respinse.

În dezvoltarea acestui motiv, arată recurenta că, prin încheierea din 8 iunie 2017, Curtea de Apel Suceava a respins proba cu expertiză "apreciind că, faţă de obiectul cauzei si probele deja depuse, aceasta nu este necesară în cauză".

Consideră astfel că această încheiere este nemotivată sau cel mult insuficient motivată, ceea ce înseamnă că, în realitate cererea sa nu a fost examinată în mod echitabil, instanţa de fond nemotivând de ce "obiectul cauzei" ar exclude admisibilitatea si pertinenta probei cu expertiză.

Consideră că argumentul "probelor deja depuse' este contrar rolului judecătorului în aflarea adevărului care presupune şi administrarea probelor în scopul de "a preveni orice greseală" în stabilirea faptelor şi aplicarea corectă a legii (art. 22 C. proc. civ.), proba cu expertiză fiind necesară şi pertinentă cauzei, în conditiile în care la acel termen din 8 iunie 2017 a depus adresa nr. x/07.06.2017 emisă de Consiliul Judetean Botosani în care se mentionează că în plansa P.U.G. al comunei Hlipiceni "drumul comunal DC 47 cu traseul DIV 28B (Flămânzi) - Prisăcani - Odaia Veche Hlipiceni (DJ 282) nu este marcat într-un mod clar, prin urmare nu putem să vă comunicăm dacă drumul DC 47 trece prin incinta fostei C.".

La acelasi termen, susţine partea că a depus plansa respectivă întocmită în anul 1997 de S.C. "D." S.A. Botosani 1a cererea Consiliului Local al comunei Hlipiceni în anul 1997 din care rezultă însă, în mod clar, că traseul în anul 1997 al DJ 282, anterior clasării încadrării în DC 47, nu traversa Ferma "Odaia Veche".

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, reclamanta susţine că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

În susţinerea acestuia, recurenta - reclamantă menţionează că S.C. "A." S.R.L. este proprietarul fermei "Odaia Veche" situatä pe raza comunei Hlipiceni, jud. Botoşani, care include şi terenul identic parcelei cadastrale x in suprafaţă de 383 m.p., dreptul de proprietate fiind dobândit prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/16.04.2002.

Vânzătorul S.C. "E." S.A. Albeştiti, jud. Botosani a fost proprietarul acestui teren, conform certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. 1562 din 26 ianuarie 1996 emis de Ministerul Agriculturii si Alimentatiei în baza Legii nr. 15/1990 si a H.G. nr. 834/1991 (parcela nr. 120), aşadar, terenul vânzătorului său era proprietatea privată a acestuia şi nu era trecut, la data dobândirii (1996), în proprietate publică.

Mai susţine recurenta că, din înscrisurile anexate, respectiv H.G. nr. 1129/8 noiembrie 1996 şi planul de situaţie anexă privind DJ 282 C, rezultă în mod evident că traseul drumului respectiv nu trecea, la data de 8 noiembrie 1996, când a fost adoptat actul normativ, prin incinta fermei "Odaia Veche", acest aspect rezultând şi din planşa anexată documentatiei P.U.G. al comunei Hlipiceni, planşă întocmită în anul 1997 de S.C. "D." S.A. Botoşani, depusă la termenul din 8 iunie 2017, fiind evident că dispozitiile art. 8 din O.G. nr. 43/1997 nu sunt aplicabile terenului in litigiu.

Acest teren nu poate face obiectul proprietăţii publice, asa cum afirmă instanţa de fond, întrucât nu a fost dobândit prin niciunul din modurile prevăzute de lege. (art. 6, 7 din Legea nr. 213/1998; art. 859, 860 si 863 din noul C. civ.) iar în lipsa unei exproprieri pentru cauză de utilitate publică, terenul din incinta fermei proprietatea sa a fost nelegal inclus in dreptul de proprietate publică prin efectul legii (art. 8 din O.G. nr. 43/1997 si anexa III la Legea nr. 213/1998), prin incorporarea acestuia în traseul DC 47 in baza H.G. nr. 782/2014 de modificare a H.G. nr. 540/2000.

Consideră astfel că se impune anularea pozitiei 112 din H.G. nr. 782/2014 prin care terenul proprietatea sa, în suprafaţă de 383 m.p. identic parcelei 120 (drum interior) parcelei cadastrale nr. x a fost inclus în drumul comunal nr. 47 prin încălcarea legii (art. 859, 860 $i 863 noul C. civ.) si a Constitutiei Romaniei care prin art. 44 garantează dreptul de proprietate privată.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului

Apărarea formulată în cauză

Intimaţii - pârâţi Ministerul Transporturilor, Consiliul Judeţean Botoşani şi Guvernul României au formulat întâmpinări la recursul promovat de recurenta - reclamantă.

Prin întâmpinarea sa, intimatul Ministerul Transporturilor a susţinut în esenţă că, faţă de soluţia instanţei de fond, de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestei autorităţi, ridicată din oficiu, raportat şi la faptul că recurenta - reclamantă prin recursul formulat nu a contestat şi această soluţie, aceasta a devenit definitivă prin nerecurare, în temeiul dispoziţiilor art. 634 C. proc. civ., dobândind astfel autoritate de lucru judecat.

Pentru aceste considerente a solicitat respingerea recursului şi menţinerea dispoziţiilor sentinţei recurate, în ceea ce priveşte Ministerul Transporturilor.

La rândul său, intimatul Consiliul Judeţean Botoşani, a solicitat respingerea recursului, ca netemeinici şi nelegal.

A considerat că instanţa de fond, în mod legal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei autorităţi reţinând că nu este emitentul actului normativ în cauză.

Şi în ceea ce priveşte fondul cauzei, a susţinut că instanţa de fond a concluzionat în mod corect că drumul public DC 47 face legătura între Flămânzi (DN 28B) - Prisăcani - Odaia Veche - Hlipiceni (DJ282) şi acest traseu traversează C. pe o lungime de 383 mp, ce se suprapune cu drumul interior DI 120.

În ceea ce priveşte primul motiv de recurs formulat de recurentă, susţine intimatul că atât sentinţa pronunţată în data de 22.06.2017 cât şi încheierea din 08.06.2017 sunt motivate, ceea ce nu denotă o încălcare a dreptului la un proces echitabil, cum eronat susţine recurenta, instanţa de fond respingând în mod corect proba cu o nouă expertiză.

Şi în ceea ce priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, susţine intimatul că instanţa de fond a concluzionat corect că acţiunea este nefondată întrucât H.G. nr. 782/2014 este legală, din perspectiva modului de dobândire a dreptului de proprietate publică al statului asupra terenului în litigiu.

La rândul său, intimatul - pârât Guvernul României, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei de fond, ca fiind legală şi temeinică, instanţa de fond reţinând corect că terenul în cauză asupra căruia reclamanta se pretinde proprietar vizează un drum public, statuat astfel în temeiul legii, reclamanta neputând astfel dobândi un drept de proprietate asupra acestui drum, ceea ce înseamnă că hotărârea de guvern atacată a fost emisă în condiţiile legii.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 04 februarie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor expuse, a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În prealabil, Înalta Curte reţine că soluţia dată de instanţa de fond, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Judeţean Botoşani, invocată de acesta, respectiv a Ministerului Transporturilor, invocată din oficiu de instanţă, a căpătat caracter definitiv, nefiind criticată de autoritatea recurentă - reclamantă prin recursul ce face obiectul pricinii dedusă judecăţii.

Cum nici soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, pentru depunerea tardivă a plângerii prealabile, sau a tardivităţii acţiunii, invocată de pârâtul Consiliul Judeţean Botoşani, nu a fost recurată şi aceasta a rămas definitivă la data expirării termenului de recurs.

Procedând în continuare la analizarea criticilor formulate de recurentă, ce vizează exclusiv soluţia de respingere a acţiunii de anulare a poziţiei 112 din H.G. nr. 782/2014, constată Înalta Curte că, în ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acestea sunt nefondate, nefiind încălcate de către judecătorul fondului principiul dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 şi principiul aflării adevărului, prevăzut de art. 22 din C. proc. civ., cum greşit susţine recurenta.

Constată astfel instanţa de control judiciar că, în cadrul acestui motiv de casare, recurenta a criticat soluţia de respingere a probei cu expertiză solicitată de parte, aceasta măsură fiind dispusă de instanţa de fond prin încheierea de dezbateri din data de 08 iunie 2017, ce face parte integrantă din sentinţa nr. 108 pronunţată la data de 22 iunie 2017.

În cadrul încheierii de dezbateri din data de 08 iunie 2017 instanţa de fond a respins proba cu expertiză, solicitată în cauză de reclamantă, cu motivarea că, faţă de obiectul cauzei şi probele deja depuse, aceasta nu este necesară în cauză. Cu privire la această probă, judecătorul fondului a adus argumente suplimentare în cadrul considerentelor hotărârii, din care face parte, de altfel şi încheierea din 08 iunie 2017, reţinând că " efectuarea unei noi expertize ... care să tindă a stabili că de fapt DI 120 şi DC 47/DJ282 au trasee diferite, şi deci să verifice din nou dacă există identitate între drumul DI 120 şi DC 47, nu s-ar putea face decât cu încălcarea puterii de lucru judecat a hotărârii în revendicare - de vreme ce, prin ipoteză, dacă s-ar statua că DC 47/DJ 282 ar fi avut alt traseu decât DI 120, întreaga hotărâre în revendicare ar fi aruncată în desuetudine."

Înalta Curte nu poate reţine astfel critica recurentei, în sensul că încheierea este nemotivată sau " cel mult insuficient motivată", din considerentele acesteia rezultând cu uşurinţă motivul respingerii probei cu expertiză.

Constată, de altfel, instanţa de control judiciar că, în mod corect judecătorul fondului a respins această probă, nefiind utilă în soluţionarea prezentei cauze, pe de o parte, raportat la obiectul litigiului, ce constă în anularea (parţială) a unei Hotărâri de Guvern şi, pe de altă parte, raportat la scopul urmărit de recurenta - reclamantă, ce tinde a stabili că, de fapt, DI 120 şi DC 47/DJ 282 au trasee diferite, ce ar fi avut drept consecinţă încălcarea puterii de lucru judecat a hotărârii în revendicare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, în condiţiile în care, în raportul de expertiză întocmit în respectivul dosar (dosarul Judecătoriei Botoşani) expertul a constatat că, pe o suprafaţă de 383 m, drumul DI 120 se suprapune cu DC 47, traversând Ferma " Odaia Veche" .

Având în vedere că instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia nu doar pe baza unui înscris, ci în urma coroborării tuturor probelor administrate în cauză, constată Înalta Curte că, în mod corect aceasta a luat în calcul concluziile raportului de expertiză efectuat în dosarul nr. x/2013 al Judecătoriei Botoşani, fiind vorba de acelaşi aspect tranşat definitiv în acest dosar, efectuarea unei noi expertize în care să se verifice din nou dacă există identitate între drumul DI 120 şi DC 47, nefiind necesară, astfel cum corect şi judecătorul fondului a apreciat.

Astfel, în contextul în care a fost stabilită identitatea dintre DI 120 şi DC 47, în cadrul acţiunii în revendicare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, judicios prima instanţă a reţinut că o nouă verificare a aceluiaşi aspect ar încălca puterea de lucru judecat a hotărârii în revendicare şi, dacă, prin ipoteză, s-ar statua că DC 47/DJ 282 ar fi avut alt traseu decât DI 120, astfel cum tinde recurenta - reclamantă, întreaga hotărâre în revendicare ar deveni desuetă.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că soluţia de respingere a probei cu expertiză este legală, fiind motivată corespunzător, nefiind identificată încălcarea de către judecătorul fondului a celor două principii fundamentale ale procesului civil: dreptul la un proces echitabil şi principiul aflării adevărului, prevăzute de art. 6 şi 22 din C. proc. civ., invocate de recurenta - reclamantă, criticile acesteia pe acest aspect fiind astfel neîntemeiate.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază, de asemenea, nefondat, reţinând că regimul juridic al drumului ce face obiectul judecăţii a fost iniţial definit prin Hotărârea de Guvern nr. 112 din 8.11.1996, drumul fiind clasificat la început ca drumul judeţean DJ 282.

De altfel, prin această hotărâre de guvern (nr. 1129/1996) au fost clasate 4 drumuri publice din judeţul Botoşani, printre care şi DJ 282C: DN28 B - Flămânzi - Prisăcani - Odaia - Hlipiceni - DJ 282, cu o lungime totală de 25.300 km. Ulterior, în temeiul art. 12 din O.G. nr. 43/1997, care prevedea că încadrarea în categorii funcţionale a drumurilor comunale se face prin hotărâre a guvernului, prin Hotărârea Guvernului nr. 540/2000, drumul judeţean DJ282 a fost încadrat în categoria drumurilor comunale de pe raza comunei Hlipiceni, respectiv ca DC 47 cu traseul: DN28 B Flămânzi - Prisăcani - Odaia Veche - Hlipiceni (DJ 282), având aceeaşi lungime de 25.300 km şi acelaşi traseu, acest act normativ indicând expres la punctul 112 că DC 47 este fostul DJ 282.

În ce priveşte Hotărârea de Guvern nr. 782/2014, a cărei anulare face obiectul prezentului litigiu, constată Înalta Curte că, prin aceasta nu a fost schimbat în nici un mod regimul juridic al drumului în cauză - DC47 - modificarea constând de fapt în renumerorarea Anexei 3, justificată de introducerea unui număr de 31 de drumuri comunale, în urma căreia numărul de ordine 81 (la care era înscris iniţial drumul DC 47) a devenit în Hotărârea Guvernului nr. 782/2014, poziţia 112, însă indicativul DC47, originea, destinaţia şi lungimea au rămas neschimbate.

Astfel, în mod legal judecătorul fondului a reţint că terenul în cauză, fiind aferent unui drum public, regimul proprietăţii este cel al proprietăţii publice, în temeiul legislaţiei în materie, prin urmare, DC 47, pe lungimea de 383 m, ce traversează C., lungime pe care se suprapune cu DI 120, face parte din proprietatea publică a comunei Hlipiceni, fiind inventariat în domeniul public al comunei Hlipiceni prin Hotărârea Consiliului Local nr. 37/26.09.2013.

Se constată, aşadar, că regimul juridic al drumului în speţă a fost reglementat de dispoziţiile H.G. nr. 112/1996, O.G. nr. 43/1997 coroborate cu H.G. nr. 540/2000, aceste acte normative fiind anterioare contractului de vânzare-cumpărare nr. x/16.04.2002, invocat de recurenta - reclamantă, inclusiv apariţiei H.G. nr. 782/2014, prin care regimul juridic al drumului a fost menţinut, DC 47 fiind renumerotat de la poziţia 81 la poziţia 112, păstrându-se originea, destinaţia şi lungimea drumului.

În condiţiile în care terenul în cauză face parte din domeniul public al statutului, acesta prezintă caracteristicile specifice dreptului de proprietate publică.

Ori, este evident că inalienabilitatea bunurilor care constituie obiect al dreptului de proprietate publică impune nu numai soluţia interdicţiei înstrăinării lor, ci, ca o consecinţă, şi imposibilitatea dobândirii acestora de către terţi prin oricare alt mod de dobândire reglementat de lege.

Reţine instanţa de control judiciar că, noţiunea de inalienabilitate trebuie înţeleasă în accepţiunea sa de drept civil, în sensul că dreptul de proprietate publică nu poate fi înstrăinat şi dobândit prin mijloace de drept privat. Cât timp inalienabilitatea bunurilor din domeniul public este o regulă constituţională, ea nu poate fi înfrântă prin nici un alt act juridic, actele juridice care anihilează caracteristicile dreptului de proprietate publică fiind nule absolut.

Astfel, în mod legal judecătorul fondului a reţinut că vânzătoarea reclamantei, S.C. E. S.A., nu putea fi proprietara asupra acestui bun, cu regim de bun public şi nu putea astfel transmite acesteia mai departe proprietatea asupra acestui drum DI120, în partea ce se suprapune cu DC47, contractul de vânzare - cumpărare autentificat sub nr. x/16.04.2002, cu privire la această porţiune, fiind nul absolut.

Cum terenul pretins de recurenta - reclamantă face parte din domeniul public al statului, prin efectul legii, se justifică includerea lui în inventarul aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 782/2014, prin urmare, soluţia de respingere a cererii de anulare parţială, respectiv de modificare a acesteia, este legală, neputând fi reţinut ca fiind incident în speţa dedusă judecăţii nici motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind nefondate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru argumentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoşani, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. Botoşani împotriva sentinţei nr. 108 din 22 iunie 2017 şi a încheierii din 8 iunie 2017, ambele pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 februarie 2020.