Constitutional validity of pandemic restrictions distinguishing vaccinated and unvaccinated individuals under the non-discrimination principle

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 13 ianuarie 2022, sub nr. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

- constatarea nulităţii H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu 8 ianuarie 2022;

- suspendarea cu efecte erga omnes a executării H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la dispoziţiile art. 2 pct. 3 lit. a) din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat în cadrul ONU în anul 1966 şi ratificat de România în 1974.

În subsidiar, suspendarea faţă de reclamantă a efectelor Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la art. 6 din CEDO, la art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi la Decizia CCR nr. 392/2021.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 31 pronunţată la 31 ianuarie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, generată de lipsa plângerii prealabile, invocată de pârât, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării dispoziţiilor H.G. nr. 34/2022, respins ca nefondată excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, invocată de pârât, a admis, în parte, acţiunea în contencios administrativ având ca obiect " anulare acte adm. cu caracter normativ " formulată de formulată de A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a anulat în parte H.G. nr. 34/2022, în privinţa următoarelor dispoziţii: Anexa 2 art. 4 alin. (1) lit. a) şi b), Anexa 3 art. 1 pct. 4,5,7-12, 15, 18, art. 6 punctele 1-4, 8-10, 12, art. 9 pct. 1-4, 6-10, art. 11 pct. 2-3 şi art. 12 pct. 4, doar în privinţa condiţionării participării de prezentarea dovezilor menţionate la art. 4 alin. (1) lit. a) şi b) al anexei 2 şi a menţinut celelalte dispoziţii ale acestor articole.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 31 pronunţată la 31 ianuarie 2022 de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care a susţinut că hotărârea este nelegală şi dată cu aplicarea greşită a legii, respectiv interpretarea eronată a dispoziţiilor Constituţiei României şi a Legii nr. 55/2020, fapt ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susţinerea căii de atac a menţionat următoarele:

- Contrar celor reţinute de către prima instanţă, H.G. nr. 34/2022 a fost emisă în limitele constituţionale, şi a celor permise de Legea nr. 55/2020, cu respectarea competenţei şi a normelor de tehnică legislativă, actul administrativ fiind temeinic şi legal.

- Critică soluţia instanţei de fond prin raportare la faptul că, deşi aceasta reţine existenţa unei discriminări prin adoptarea măsurilor analizate, totuşi nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speţă, Covid-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităţilor persoanelor care nu au luat un minim de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie.

În acelaşi sens este şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferenţă de tratament săvârşită de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă.

Faptul că testarea nu este gratuită nu poate reprezenta un element discriminatoriu, ci este o consecinţă a propriei alegeri a fiecărei persoane, statul permiţând accesul la diferite evenimente condiţionat de una din măsurile mai sus expuse, măsuri necesare în contextul epidemiologic actual.

Precizează că accesul la evenimente sociale este permis şi celorlalte persoane nevaccinate, cu asigurarea unei condiţii minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentat prin măsura alternativă a testării, astfel încât nu există discriminări între categorii diferite de persoane şi situaţii reglementate prin actele normative contestate.

Nu în ultimul rând, precizează că restrângerea unor drepturi şi libertăţi în contextul pandemiei de COVID-19 este stabilită în Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID- 19.

Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.

Instanţa urmează să constate că interesul public legitim, în speţă asigurarea sănătăţii publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetăţenilor.

Concluzionând, măsurile conţinute de prevederile legale anulate de instanţa de fond au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice - art. 34 alin. (2) din Constituţia României.

Acestea au fost adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor, fiind urmărit un scop legitim, în sensul avut în vedere de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu respectarea art. 53 din Constituţia României.

A accepta ideea unei libertăţi totale a circulaţiei cetăţenilor, neîngrădite în limitele constituţionale prevăzute de art. 53 din Constituţie în situaţia pandemiei actuale, s-ar traduce în plan medical în infectarea incontrolabilă a persoanelor, creşterea numărului de pacienţi care necesită spitalizare şi asistenţă medicală în secţiile ATI, presiune şi mai mare asupra sistemului medical public de urgenţă faţă de posibilităţile deja depăşite ale acestuia în ceea ce priveşte capacitatea şi personalul medical implicat în tratarea şi îngrijirea pacienţilor Covid -19.

În baza H.G. nr. 34/2022 (emis în condiţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020), a fost emis Ordinul comun M.S. şi M.A.I nr. 30/07.01.2022/1/07.01.2022 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă, măsurile dispuse având ca fimdament şi propunerile adoptate în Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi care s-au materializat în Hotărârea nr. 01/03.01.2022 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi pentru stabilirea unor măsuri suplimentare în scopul gestionării riscului de sănătatea publică cauzat de numărul mare de infectări cu virusul SARS-CoV-2, care nu a făcut însă obiectul cauzei.

4. Apărări formulate în cauză

La data de 4 noiembrie 2022, Ministerul Afacerilor Interne a depus o cerere de intervenţie în interesul recurentului-pârât Guvernul României.

În cuprinsul cererii s-a menţionat că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de iniţiator al actului normativ contestat, răspunzând de executarea în concret a măsurilor dispuse prin acest act, context în care sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 64 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte soluţia privind fondul cauzei, contrar celor reţinute de către prima instanţă, consideră că dispoziţiile din H.G. nr. 34/2022 contestate, nu sunt de natură să creeze o situaţie discriminatorie, context în care invocă o serie de motive pe care le circumscrie art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În concret, instanţa de fond a anulat în parte H.G. nr. 34/2022, respectiv dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. .a şi b, Anexa 3 art. I pct. 4,5,7-12, 15, 18, art. 6 punctele 1-4, 8-10, 12, art. 9 pct. 1-4, 6-10, art. II pct. 2-3 şi art. 12 pct. 4 din Anexa 2, doar în privinţa condiţionării participării de prezentarea dovezilor menţionate la art. 4 alin. (1) lit. a) şi b) al anexei 2 şi a menţinut celelalte dispoziţii ale acestor articole.

Instanţa menţionează faptul că, diferenţa de tratament intre persoanele vaccinare şi cele vaccinate nu mai este justificată întrucât posibilitatea de infectare este crescută cu varianta Omicrom, indiferent de administrarea prealabili a unui vaccin. Dar chiar şi acceptând raţionamentul instanţei, că tulpina este mai contagioasă decât tulpinile anterioare, totuşi, vaccinarea şi măsurile de prevenţie au jucat un rol crucial în eforturile de prevenire a răspândirii COVID- 19, fiind ştiut că aceste acţiuni au fost eficace împotriva celorlalte tulpini.

Mai mult, judecătorul fondului reţine existenţa unei discriminări prin adoptarea măsurilor analizate, dar nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speţa noastră, Covid-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităţilor persoanelor care nu au luat un minim de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie.

Opinează că măsurile conţinute de prevederile legale anulate de instanţa de fond au urmărit un scop legitim, respectiv protejarea vieţii şi limitarea efectelor pandemiei de Covid-19 asupra sănătăţii persoanelor, sens în care au fost proporţionale cu situaţia de risc epidemiologic crescut relevată de probele dosarului, impunându-se ca acestea să fie acceptate ca fiind în marja de apreciere a autorităţii publice.

Faţă de aspectele prezentate, apreciază că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii (Legea nr. 55/2020 şi O.G. nr. 137/2020) context în care solicită instanţei de recurs admiterea cererii de intervenţie, admiterea recursului declarat de Guvernul României şi respingerea acţiunii fie pe calc de excepţie, fie ca fiind neîntemeiată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 17 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În prealabil, instanţa de recurs va admite în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne, apreciind că sunt întrunite dispoziţiile art. 64 C. proc. civ., intervenientul justificând un interes.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul şi cererea de intervenţei sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de către reclamanta A. cu o cerere prin care a solicitat în principal, constatarea nulităţii H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu 8 ianuarie 2022, suspendarea cu efecte erga omnes a executării H.G. nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la dispoziţiile art. 2 pct. 3 lit. a) din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat în cadrul ONU în anul 1966 şi ratificat de România în 1974, iar în subsidiar, suspendarea faţă de reclamantă a efectelor Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la art. 6 din CEDO, la art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi la Decizia CCR nr. 392/2021.

Judecătorul fondului a identificat efectiv textele din hotărârea de guvern expuse criticilor reclamantei, din perspectiva silogismului juridic prezentat în susţinerea caracterului discriminatoriu şi al restrângerii nejustificate a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, după cum urmează: art. 4 alin. (1) lit. a) şi b) din Anexa 2 la hotărârea atacată, precum şi art. 1 pct. 4,5,7-12, 15, 18, art. 6 punctele 1-4, 8-10, 12, art. 9 pct. 1-4, 6-10, art. 11 pct. 2-3 şi art. 12 pct. 4 din Anexa 3.

Instanţa de fond prin hotărârea atacată a admis în parte acţiunea, apreciind că dispoziţiile hotărârii de guvern contestate sunt contrare Constituţiei şi actelor normative mai sus menţionate, stabilind în mod discriminatoriu şi cu atingerea drepturilor şi libertăţilor garantate de Constituţie, activităţi la care pot participa doar anumite categorii de cetăţeni, defavorizând persoanele nevaccinate, cu scopul neasumat public şi politic de a-i forţa la vaccinare.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs recurentul-pârât care a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în susţinerea căruia consideră că instanţa a realizat o aplicare defectuoasă a legii contenciosului administrativ, raportat la faptul că, deşi aceasta reţine existenţa unei discriminări prin adoptarea măsurilor analizate, totuşi nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speţă, Covid-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităţilor persoanelor care nu au luat un minim de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie.

Trebuie precizat că restrângerea de drepturi şi libertăţi se face cu respectarea principiului nediscriminării conform dispoziţiilor art. 53 alin. (2) din Constituţia României, ale art. 1 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei COVID 19 şi ale Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.

Instanţa de recurs observă că judecătorul fondului a analizat "legalitatea actului administrativ contestat prin prisma criticilor vizând restrângerea nelegală a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute de Constituţia României şi discriminarea petentei, ca persoană nevaccinată, în raport de persoanele vaccinate", răspunzând detailat şi punctual ce criterii din art. 2 din O.G. nr. 137/2000 au fost încălcate.

Astfel, contrar criticilor instituţiei pârâte, Curtea de apel a observat că se află în faţa unei restrângeri al exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi în înţelesul art. 53 din Constituţia României, că restrângerea a fost instituită prin Legea nr. 55/2020 şi justificată de apărarea sănătăţii publice.

Prin acţiune reclamanta a criticat restrângerea drepturilor sale din perspectiva aplicării discriminatorii a măsurii şi anulării în fapt a unor drepturi şi libertăţi ale persoanelor nevaccinate.

Instanţa de fond a precizat că nu are niciun motiv să considere restrângerile reglementate de H.G. nr. 34/2022 ca fiind exagerate în raport cu gravitatea situaţiei ce le-a generat, dar că este discriminatorie şi aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii prin obligarea tuturor cetăţenilor de a se vaccina.

Astfel a observat că "Interzicerea participării persoanelor nevaccinate la activităţile menţionate pare să fie justificată de riscul transmiterii virusului la un număr foarte mare de persoane, precum şi al contractării de către persoanele nevaccinate a unor forme grave ale bolii cauzată de SARS-CoV2, în aceeaşi măsură în care persoanele vaccinate, precum şi cele trecute prin boală, ar beneficia de un grad de imunitate în faţa bolii." şi că "este de notorietate faptul că, în prezent, în ţara noastră, ca şi în restul Europei, cvasimajoritatea cazurilor de infectare cu COVID-19 sunt cu varianta Omicron a acestui virus. Cu privire la această tulpină virală, semnalele venite din sfera medicinii converg spre concluzia că atât persoanele nevaccinate cât şi cele vaccinate sunt expuse unui risc ridicat de infectare, vaccinurile părând să confere un grad redus de protecţie, cel puţin în ceea ce priveşte infectarea, putând fi posibil, totuşi, ca persoanele vaccinate să dezvolte forme mai uşoare ale bolii."

Aceste aspecte au fost validate prin declaraţii ale Ministrului Sănătăţii. Mai mult, în cuprinsul declaraţiilor publice ale ministerului de resort a rezultat că "posibilitatea de infectare este crescută, indiferent de administrarea prealabilă a unui vaccin", context în care diferenţa de tratament între persoanele vaccinate şi cele nevaccinate nu mai este justificată.

Contrar celor susţinute de către recurentul-pârât, judecătorul fondului a explicat clar că persoanele nevaccinate trebuie să facă eforturi financiare şi logistice, pentru a proba lipsa infectării cu virusul, cerinţă nu este impusă şi celor vaccinaţi, categorie de persoane extrem de susceptibilă a contracta virusul, şi, implicit, de a-l răspândi, astfel că dezideratul limitării contagiunii nu mai este atins, iar cei aflaţi în situaţia reclamantei sunt discriminaţi prin măsura impusă de a se testa.

Criticile instituţiei pârâte vizând interpretarea eronată de către judecătorul fondului a Constituţiei României şi a Legii nr. 55/2020, nu au suport în cauză, având în vedere că interdicţia de a participa la anumite activităţi se aplică persoanelor nevaccinate şi nu cetăţenilor vaccinaţi sau care au trecut prin boală, în condiţiile în care, noua tulpină îi expune pe toţi unor riscuri sporite de îmbolnăvire severă sau deces.

Înalta Curte constată totodată că, în cuprinsul motivelor de recurs se face o amplă descriere a motivelor pentru care H.G. nr. 34/2022 a fost emisă, fără a se aduce critici efective concluziei ce emană din cuprinsul sentinţei, respectiv că vaccinarea nu mai este atât de eficientă în varianta Omicron a virusului SARS - CoV2, iar cei vaccinaţi putând fi infectaţi şi deveni transmiţători la rândul lor ca şi cei nevaccinaţi.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse de recurentul-pârât în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat, cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naţionale aceasta va fi respinsă, în principal ca o consecinţă a respingerii recursului, şi în secundar, deoarece nu pot fi formulate motive suplimentare de recurs prin intermediul intervenţiei.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul formulat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 11 din 31 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Drept consecinţă, va fi respinsă şi cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Apărării Naţionale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge recursul formulat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 11 din 31 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 17 noiembrie 2022.