Incompatibility of police officer acting as driving instructor under public integrity law

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, în urma declinării de competenţă de la Tribunal Constanta, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.02.2021 pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub numărul x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/19.11.2020 emis de pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 78 din data de 19 aprilie 2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În contextul expunerii pe scurt a situaţiei de fapt şi a argumentelor reţinute de prima instanţă în fundamentarea soluţiei pronunţate, recurentul - reclamant a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte.

În cadrul unei prime critici, recurentul a arătat că raţionamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia sa, în cauza pendinte, nu au fost întrunite condiţiile imperative prevăzute de legiuitor pentru existenţa stării de incompatibilitate. Din această perspectivă, recurentul a argumentat în sensul că aspectele expuse în raportul de evaluare şi îmbrăţişate de instanţa de fond reprezentă doar suspiciuni şi ipoteze prezumtive privind o posibilă favorizare a elevilor instruiţi de reclamant, fără ca Raportul ANI să facă referire la situaţii concrete, probate corespunzător, din care să rezulte o atare favorizare.

A arătat recurentul că, în calitate de lucrător de poliţie, în afara orelor de activitate profesională, a activat ca instructor auto, însă, în exercitarea unei astfel de calităţi, nu a săvârşit nicio faptă de natură penală, nefavorizându-şi elevii şi netraficându-şi influenţa pe lângă alţi lucrători de poliţie sau funcţionari publici din cadrul Instituţiei Prefectului în scopul favorizării elevilor săi, context în care, în opinia sa, ar fi incident principiul aplicat în legea penala, respectiv in dubio pro reo.

A mai arătat recurentul că anterior începerii activităţii de instructor auto a formulat un raport înaintat IPJ Constanţa prin care a anunţat instituţia şi a solicitat acesteia opinia cu privire la începerea activităţii de instructor auto, fără ca reprezentanţii IPJ Constanta să fi obiectat asupra începerii unei astfel de activităţi, motiv pentru care nu se poate reţine reaua sa credinţă în interpretarea art. 96 din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, recurentul a precizat că activitatea de instructor auto poate fi asimilată unei activităţi didactice, iar activitatea de agent de poliţie nu se află în strânsă legătură cu cea de instructor auto.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca temeinică şi legală, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a aplicat şi interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurentul - reclamant a exercitat simultan pe de o parte funcţia de agent de poliţie şi calitatea de poliţist rutier, iar pe de altă parte calitatea de instructor auto.

În opinia intimatei, cea de-a doua anterior indicată calitate (instructor auto) nu poate fi asimilată unei activităţi didactice, în sensul Legii nr. 1/2011, activitatea desfăşurată de recurent fiind în strânsă legătură cu cea de poliţist rutier.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 20 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente şi aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei şi din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanţa de control judiciar cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare nr. x/19.11.2020, prin care intimata Agenţia Naţională de Integritate ("A.N.I."), în urma finalizării activităţii de evaluare desfăşurate în lucrarea nr. x/27.05.2020, a constatat că, în perioada 11.06.2019-11.03.2020, recurentul - reclamant, prin deţinerea şi exercitarea simultană atât a funcţiei publice cu statut special de agent de poliţie şi calităţii de poliţist rutier în cadrul Inspectoratului Judeţean de Poliţie Constanţa, cât şi a funcţiei de instructor auto în cadrul societăţii B. S.R.L., a încălcat prevederile art. 96 alin. (1) din Lege nr. 161/2003.

Prin antereferitul raport s-a reţinut incidentul de integritate al incompatibilităţii, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanţa de fond prin sentinţa recurată.

Analizând sentinţa de fond prin prisma criticilor formulate de recurent, ce, deşi nu au fost încadrate în drept de recurent, se subsumează cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluţia instanţei de fond reflectă o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului".

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor şi, prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

În speţă, conform parcursului profesional al recurentului comunicat de Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa, se observă că recurentul - reclamant a deţinut, în perioada relevantă cauzei pendinte, funcţia de agent II poliţie în cadrul compartimentului Siguranţă publică şi patrulare al Poliţiei Municipiului Medgidia din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Constanţa, iar prin Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 6295 din 26.09.2017 a fost desemnat ca poliţist rutier.

Funcţia de instructor auto a fost exercitată de recurentul reclamant în perioada 11.06.2019-11.03.2020, activitatea de instructor auto fiind menţionată în declaraţiile de avere şi raportată de recurent către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiţii pentru existenţa stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfăşoare în acelaşi domeniu de activitate, iar între funcţia deţinută în celălalt domeniu de activitate reţinut şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, stabilite prin fişa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.

Contrar celor învederate de recurent, un atare text de lege nu reglementează şi condiţia ca, pentru reţinerea nerespectării regimului incompatibilităţilor, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete săvârşite (în cauza de faţă a unor fapte de favorizare a foştilor elevi), fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existenţa situaţiei de exercitare simultană a celor două funcţii/calităţi ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă se reţine că regimul juridic al incompatibilităţilor funcţionarilor publici urmăreşte să restrângă cumulul funcţiei publice cu activităţile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuţiile prevăzute în fişa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispoziţiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.

Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcţiei publice cu funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate potrivit fişei postului în funcţia publică deţinută cu scopul de a permite funcţionarului public să-şi exercite atribuţiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activităţii derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar şi numai la un nivel potenţial, de exercitarea aceleiaşi activităţi în sfera privată.

Pentru aceste considerente, nu pot fi valorificate în cauză nici argumentele recurentului prin care acesta clamează necesitatea aplicării principiului in dubio pro reo.

Din analiza memoriul de recurs, Înalta Curte reţine că, dintre cele două condiţii reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică, în fapt, doar maniera în care a fost analizată şi dezlegată, de către prima instanţă, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutiere.

Aşadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice şi a unei activităţi conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - instructor auto), se vor avea în vedere, spre comparaţie, atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi cele din domeniul de activitate din sfera privată.

Documentele prezentate de către societatea B. S.R.L. în procedura administrativă relevă derularea de către reclamant a activităţilor specifice de instruire a cursanţilor în scopul de a cunoaşte elementele necesare conducerii unui autovehicul, formarea deprinderilor necesare manevrării corecte şi pentru conducerea în siguranţă.

Pe de altă parte, din fişa postului înaintată de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Constanţa rezultă că reclamantul derula, în perioada de referinţă, atribuţii grefate pe activitatea în domeniul aplicării/controlului respectării prevederilor legale privind circulaţia pe drumurile publice şi pe cea de efectuare a verificării (interogării) în bazele de date ale IGP permise auto şi de întocmire/efectuare a menţiunilor în documentele aferente.

De asemenea, la lit. B) pct. 3 subpunctul 3.4 din aceste fişe de post este indicată deţinerea/obţinerea de către reclamant a avizului de poliţist rutier, existând o potenţială relaţionare între atribuţiile specifice unei astfel de funcţii şi atribuţiile exercitate de recurent în calitate de instructor auto la şcoala de şoferi, circumscrise activităţii de predare a normelor privind legislaţia rutieră şi instruire în vederea susţinerii examenului de obţinere a permisului auto.

Astfel, ca poliţist rutier însărcinat cu verificări în trafic, reclamantul putea intra în raporturi de serviciu şi eventual constata şi aplica sancţiuni relativ la conducători auto pe care îi îndrumase ca instructor la şcoala de şoferi, motiv pentru care, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar constată că între funcţia de instructor auto şi cea de agent de poliţie - poliţist rutiere există o legătură directă.

Faptul că recurentul - reclamant a solicitat, anterior ocupării funcţiei de instructor auto, prin raport scris, aprobarea şefului/comandantului direct, nu înlătură necesitatea respectării de către acesta a regimului incompatibilităţilor, acestuia revenindu-i, în mod primordial obligaţia de a verifica dacă atribuţiile exercitate ca funcţionar public cu statut special potrivit fişei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activităţile desfăşurate în cadrul şcolii de şoferi.

În aceste condiţii, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând în mod corect că activităţile desfăşurate în cadrul privat al şcolii de şoferi sunt în legătură cu atribuţiile prevăzute în fişa de post a funcţiei publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcţionar public cu statut special (agent de poliţie şi poliţist rutier) a desfăşurat şi activitatea de instructor auto.

Nu poate fi primită nici critica ce vizează asimilarea activităţii derulate de către recurent în calitate de instructor auto cu o activitate didactică.

Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 1 din Norma din 2013 privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto - Anexa 1 la Ordinul nr. 733/2013 "Şcolile de conducători auto fac parte din cadrul instituţional naţional în domeniul siguranţei rutiere, care desfăşoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere", astfel încât nu se poate reţine o încadrare a acestora în sfera de reglementare a Legii nr. 1/2011 a educaţiei naţionale, ce vizează activitatea din domeniul didactic.

Totodată, potrivit art. 2 din aceeaşi Anexă "Şcolile de conducători auto îşi desfăşoară activitatea în baza unei autorizaţii eliberate de către Autoritatea Rutieră Română - A.R.R., în condiţiile prezentelor Norme, sau în baza autorizaţiei eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spaţiului Economic European, în cazul prestării de servicii în România în regim transfrontalier", motiv pentru care, în mod evident, nu se poate vorbi despre o activitate didactică autorizată ca o activitate de învăţare în sensul Legii nr. 1/2011, astfel că acest argument nu poate fi reţinut.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate de recurent sunt nefondate, judecătorul fondului interpretând şi aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente cauzei în raport de starea de fapt dedusă judecăţii.

În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 78 din data de 19 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.