Conflict between statutory schooling expense recovery wording and administrative order calculating costs at service termination.

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 2 mai 2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 1122/2006 în ceea ce priveşte art. 5 şi art. 6 din cuprinsul acestui act administrativ, întrucât, în opinia reclamantei, ar contraveni dispoziţiilor art. 70 alin. (5) din Legea 360/2002 privind statutul poliţistului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă sentinţa civilă nr. 55 din data de 14 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la punctul I.2. de mai sus, a declarat recurs reclamanta A., prin care, invocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată în sensul anulării Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 1122/2006 în ceea ce priveşte art. 5 şi 6 din cuprinsul acestui act administrativ.

Urmare expunerii pe scurt a situaţiei de fapt şi a conţinutului normativ al prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 (forma în vigoare atât la data emiterii O.M.A.I. nr. 1122/2006, cât şi cea ulterioară modificării aduse la data de 02.07.2018, prin O.U.G. nr. 53/2018) şi art. 5 şi 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006, recurenta - reclamantă a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte.

Recurenta a arătat că, în timp ce dispoziţiile art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 impun recuperarea cheltuielilor de şcolarizare efectuate în total şi efectiv pe timpul şcolarizării, O.M.A.I. nr. 1122/2006, într-o manieră vădit nelegală şi neechitabilă, prevede că aceste cheltuieli se calculează raportat la valoarea unor norme financiare calculate la data încetării raporturilor de serviciu (iar nu la data efectuării cheltuielilor), neindicarea, în mod direct, în cuprinsul art. 70 din Legea nr. 360/2002 a datei la care ar trebui să se raporteze modul de efectuare al calculului cheltuielilor de şcolarizare neputând fi valorificată în maniera în care a procedat judecătorul fondului, câtă vreme această dată rezultă implicit din modul de redactare a textului de lege .

În opinia recurentei, dacă intenţia legiuitorului nu ar fi fost imputarea în mod concret, prin efectuarea unui calcul efectiv, a cheltuielilor efectuate de instituţia de învăţământ în timpul anilor de şcolarizare, utilizarea sintagmei "în total pe timpul şcolarizării" nu ar fi fost necesară, putând fi prevăzută recuperarea acestor cheltuieli strict potrivit reglementărilor în vigoare, conform menţiunii din finalul textului de lege.

A mai arătat recurenta că, în mod contrar voinţei legiuitorului primar, prin aplicarea dispoziţiilor O.M.A.I. nr. 1122/2006, nu se încearcă recuperarea cheltuielilor efectiv efectuate (astfel cum prevede art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002), Ministerul Afacerilor Interne încasând sume într-un cuantum superior, câtă vreme există diferenţe considerabile între cheltuielile efectiv efectuate şi cele imputate.

De asemenea, recurenta a argumentat şi în sensul că pasivitatea ministerului în a modifica O.M.A.I. nr. 1122/2006 ulterior modificării dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 operate la data de 02.07.2018, nu este o justificare pentru aplicarea în continuare a O.M.A.I. nr. 1122/2006.

În ceea ce priveşte menţiunea din finalul textului de lege conform căreia restituirea are loc potrivit reglementărilor în vigoare, recurenta a învederat că aceasta are un caracter general, fiind o normă de trimitere şi nu are semnificaţia că actele normative în vigoare la data modificării legii se aplică întocmai, în forma în care acestea se găsesc, astfel cum prima instanţă a sugerat. Din această perspectivă, recurenta a opinat că această sintagmă nu este de natură a înlătura contradicţia dintre textele criticate şi actul normativ cu forţă juridică superioară, întrucât nu are decât semnificaţia faptului că, în aplicarea art. 70 din Legea nr. 360/2002, pot şi trebuie emise alte norme care să stabilească modul de recuperare a cheltuielilor de şcolarizare. Aceste norme, care constituie legislaţia secundară trebuie, însă, emise în acord cu dispoziţiile legii, fără a stabili modalităţi total diferite de calcul şi a adăuga nepermis la lege.

Totodată, recurenta a arătat că nici faptul că o serie de alte dispoziţii legale aplicabile în situaţia emiterii unei dispoziţii de imputare consacră evaluarea pagubei raportat la data constatării acesteia, nu constituie un argument pentru a justifica soluţia legislativă a evaluării cheltuielilor cu ignorarea perioadei în care ele au fost efectuate, întrucât această din urmă ipoteză este una particulară şi se bucură de o reglementare distinctă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru neîndeplinirea obligaţiei de a achita taxă judiciară de timbru, apreciind că obiectul cererii de chemare în judecată conferă caracter timbrabil al demersului judiciar pendinte, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca temeinică şi legală.

În opinia intimatului, prima instanţă a interpretat corect prevederile art. 70 din Legea nr. 360/2002 în analiza comparativă a acestora cu legislaţia de ordin secundar emisă pentru punerea sa în aplicare, neexistând nici contradicţie între astfel de prevederi normative şi nici o adăugare, prin O.M.A.I. nr. 1122/2006 la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 12 octombrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente şi aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă A. a solicitat anularea prevederilor art. 5 şi 6 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne ("O.M.A.I.") nr. 1122/05.01.2006 de aprobare a Normelor Metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreţinere pe timpul şcolarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecţionare, stagii de practică, în ţară sau străinătate şi modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-şi respectă angajamentele încheiate, apreciind că astfel de prevederi infralegislative contravin normei primare, reprezentate de forma dispoziţiilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, în vigoare ulterior modificărilor aduse unui astfel de text normativ prin O.U.G. nr. 53/2018.

Dispoziţiile art. 5 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 prevăd că la stabilirea sumei reprezentând cheltuielile de cu hrănirea şi echiparea se are în vedere valoare financiară a normelor de hrănire şi echipare în vigoare la data îndepărtării elevului/studentului ofiţer din instituţia de învăţământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului şi funcţionarului public, iar potrivit art. 6 din acelaşi act administrativ cu caracter normativ, la stabilirea sumei reprezentând cheltuielile de cazare se are în vedere nivelul cheltuielilor efectuate în acest scop de instituţia de învăţământ la data îndepărtării elevului/studentului ofiţer din instituţia de învăţământ, respectiv la data trecerii în rezervă a cadrului militar în activitate sau încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului şi funcţionarului public.

Înalta Curte aminteşte că legalitatea actului administrativ presupune ca actul să fie emis de autoritatea competentă în limitele competenţei sale, în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege, să fie conform cu Constituţia, legile şi actele normative în vigoare.

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art. 1 alin. (2), "Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept.", iar principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de art. 4 impune ca actele normative să se elaboreze în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte, iar cele date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului să se emită în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

În ceea ce priveşte ordinele cu caracter normativ, dispoziţiile art. 77 prevăd că se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, iar potrivit art. 78, ordinele trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.

Conform formei normative a art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 în vigoare la data introducerii acţiunii:

"Elevul, studentul sau poliţistul care refuză încheierea unui nou angajament în condiţiile alin. (2) şi (3) sau care nu respectă condiţiile angajamentelor încheiate este obligat să restituie, proporţional cu perioada rămasă de executat, cheltuielile efectuate în total pe timpul şcolarizării/desfăşurării programelor/cursurilor, potrivit reglementărilor în vigoare."

Una dintre particularităţile cauzei pendinte constă în faptul că, la momentul emiterii O.M.A.I. nr. 1122/05.01.2006, art. 70 din Legea nr. 360/2002 avea un conţinut normativ diferit, prin acesta reglementându-se faptul că:

"poliţistul care a absolvit o instituţie de învăţământ a Ministerului de Interne şi căruia i-au încetat raporturile de serviciu în primii 10 ani de activitate din motive imputabile lui este obligat sa restituie cheltuielile efectuate cu pregătirea sa, proporţional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat în acest sens."

Se observă că recurenta nu clamează o neconcordanţă a prevederilor art. 5 şi 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 cu forma art. 70 din Legea nr. 360/2002 anterioară modificărilor aduse acestuia prin O.U.G. nr. 53/2018, apreciind că astfel de prevederi din cuprinsul legislaţiei secundare ar contraveni doar noii forme legislative a unui astfel de text normativ (mai precis sintagmei "cheltuielile efectuate în total pe timpul şcolarizării/desfăşurării programelor/cursurilor" din cuprinsul alin. (5) al art. 70 din Legea nr. 360/2002).

Cu alte cuvinte, recurenta nu afirmă că prevederile art. 70 anterioare antereferitelor modificări ar fi impus recuperarea cheltuielilor de şcolarizare efectuate efectiv pe timpul şcolarizării, ceea ce înseamnă că nu consideră că anterior modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018 o calculare a cheltuielilor de şcolarizare raportat la valoarea unor norme financiare calculate la data încetării raporturilor de serviciu ar fi fost contrară prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 (în forma anterioară modificării).

Analizând cele două forme normative ale art. 70 indicate mai sus, Înalta Curte consideră că sunt nefondate criticile aduse de recurentă hotărârii atacate (ce au fost subsumate de parte prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că diferenţele existente între sintagma "cheltuielile efectuate cu pregătirea sa" (anterioară modificării operate prin O.U.G. nr. 53/2018) şi sintagma "cheltuielile efectuate în total pe timpul şcolarizării/desfăşurării programelor/cursurilor" (ulterioară modificării operate prin O.U.G. nr. 53/2018) nu pot acredita ideea că voinţa legiuitorului ar fi fost cea de a modifica mecanismul de calcul al prejudiciului generat de încetarea raporturilor de serviciu anterior epuizării termenului de 10 ani, în sensul că s-ar fi reglementat utilizarea unor valori ale normelor financiare stabilite în raport de un alt moment decât cel ce era avut în vedere, prin prevederile art. 5 şi 6 din O.M.A.I. nr. 1122/05.01.2006, anterior modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018.

Din perspectiva chestiunii ce prezintă relevanţă pentru cauza pendinte, elementul central al modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 53/2018 este cel privind faptul că restituirea cheltuielilor efectuate cu pregătirea urma a se realiza, conform noii formule legislative, potrivit reglementărilor în vigoare, iar nu doar potrivit angajamentului încheiat în vederea desfăşurării activităţii în cadrul Ministerului Afacerilor Interne, cum prevedea forma anterioară a art. 70 din Legea nr. 360/2002.

Astfel, din întreaga structură a noii formule legislative reglementate de art. 70 din Legea nr. 360/2002 (adusă prin O.U.G. nr. 53/2018) rezultă că sfera cheltuielilor de şcolarizare supuse restituirii a fost extinsă dincolo de prevederile angajamentului încheiat de candidatul admis în instituţiile de formare profesională ale Ministerului Afacerilor Interne, motiv pentru care sintagma "efectuate în total pe timpul şcolarizării/desfăşurării programelor/cursurilor" trebuie corelată cu o atare soluţie de extindere a sferei cheltuielilor de şcolarizare supuse restituirii, nereprezentând o soluţie legislativă nouă, de sine stătătoare, care să producă efectele evocate de recurentă.

Înalta Curte observă, de asemenea, că legiuitorul nu a utilizat termenii de "cheltuieli efectiv efectuate", evocaţi în mod constant de recurentă în argumentaţia expusă prin calea de atac exercitată, neexistând sinonimie între termenii de "total" şi "efectiv", motiv pentru care nu se poate da eficienţă alegaţiilor recurentei prin care aceasta evocă reglementarea, prin modificarea legislativă, a unei noi formule de calcul a cuantumului cheltuielilor de şcolarizare vizat de art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002.

Interpretarea modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 53/2018 prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002, expusă de Înalta Curte în paragrafele anterioare, se impune şi în raport de prevederile Legii nr. 24/2000 care reglementează faptul că actul normativ (inclusiv un eveniment legislativ precum modificarea) trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, în sensul corelării cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune.

Or din această perspectivă (după cum corect a reţinut şi prima instanţă) relevante sunt dispoziţiile art. 6 din Decretul nr. 473/1971 privind încheierea de angajamente de către candidaţii admişi să urmeze instituţiile militare de învăţământ şi instituţiile civile de învăţământ superior, pentru care cheltuielile de întreţinere se suportă de Ministerul Forţelor Armate, Consiliul Securităţii Statului sau Ministerul Afacerilor Interne şi art. 50 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor.

Conform unor astfel de prevederi normative stabilirea sumelor ce vor trebui restituite şi imputarea acestora se fac potrivit normelor legale privind răspunderea materială a militarilor şi stabilirea, urmărirea şi lichidarea pagubelor cauzate patrimoniului forţelor armate (art. 6 din Decretul nr. 473/1971), care stabilesc că evaluarea pagubelor se face, potrivit dispoziţiilor legale, la data constatării acestora (art. 50 O.G. nr. 121/1998).

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar împărtăşeşte raţionamentul primei instanţe conform căruia paguba suferită constă în pierderea de către corpul profesional a unui profesionist şcolarizat în cadrul sistemului şi necesitatea înlocuirii acestuia şi a angajării, în astfel de condiţii, a unor noi cheltuieli de şcolarizare.

În raport de astfel de aspecte, nu se poate reţine că, prin sintagma "cheltuielile efectuate în total pe timpul şcolarizării/desfăşurării programelor/cursurilor" legiuitorul ar fi intenţionat să modifice soluţia legislativă privind stabilirea prejudiciului prin raportare la valoarea financiară a normei de hrană, echipare şi cheltuielile de cazare de la data încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului.

Pe cale de consecinţă, prima instanţă a realizat o corectă interpretare a prevederilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002, stabilind în mod corect că nu a operat o modificare legislativă de natură a genera o lipsă de concordanţă a prevederilor art. 5 şi 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 cu noua formulă legislativă, neexistând în actul infralegislativ soluţii care să contravină prevederilor art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 or care să genereze o depăşire a cadrului stabilit de actul normativ pe baza şi în executarea căruia au fost emise.

De asemenea, în raport de scopul reglementării cuprinse în art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 (coroborat cu art. 6 din Decretul nr. 473/1971 şi art. 50 O.G. nr. 121/1998), astfel cum a fost acesta descris în paragrafele anterioare, nu se poate reţine nici că prevederile art. 5 şi 6 din O.M.A.I. nr. 1122/2006 ar reprezenta o normă inechitabilă, judecătorul fondului stabilind corect că recuperarea cheltuielilor în maniera impusă de ordin, aferent datei de încetare a raporturilor de serviciu ale poliţistului, reprezintă o modalitate de evaluare a prejudiciului care are în vedere data producerii lui, mai precis momentul la care este generată necesitatea angajării unor noi cheltuieli pentru un nou personal, ca urmare a pierderii unui profesionist şcolarizat în cadrul sistemului.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată de prima instanţă fiind legală, motiv pentru care Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 55 din data de 14 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.