Appeal over control mandate and inspection report rejected as non-administrative acts, prior dismissal upheld

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 23 noiembrie 2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, solicitând instanţei anularea Mandatului de control nr. 47073/10.03.2020 şi a Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român", iar în subsidiar să se dispună, în măsura în care se va aprecia cu Mandatul de control nu reprezintă act administrativ, ci un act premergător, care a generat şi pregătit emiterea actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020, anularea acestuia împreună cu Raportul de control şi obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în situaţia anterioară, în termen de 3 zile de la pronunţare, în sensul repermiterii participării reclamantei la realizarea atribuţiilor profesionale reprezentate de examinările de specialitate în cadrul Autorităţii Rutiere Române, precum şi plata despăgubirilor reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat ca efect al nepermiterii participării acesteia la procedurile de examinare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 485 din data de 5 aprilie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la punctul I.2. de mai sus a declarat recurs reclamanta A., prin care, invocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate pronunţarea unei noi hotărâri, în principal în sensul anulării actelor administrative reprezentate de Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 şi Raportul nr. x/07.09.2020, iar în subsidiar, dacă se va aprecia că Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 nu reprezintă un act administrativ, calificarea acestuia drept act premergător, care a generat şi pregătit emiterea actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020, aspectele de nelegalitate ale mandatului de control trebuind a fi analizate prin raportare la felul şi modul în care au afectat (direct/indirect) legalitatea raportului de control.

De asemenea, recurenta a solicitat ca, urmare admiterii recursului şi rejudecării cauzei, intimatul să fie obligat la repunerea sa în situaţia anterioară emiterii actelor administrative, în sensul repermiterii participării sale la realizarea atribuţiilor profesionale reprezentate de examinările de specialitate în cadrul Autorităţii Rutiere Române, într-un termen de maxim 3 (trei) zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dar şi obligarea intimatului la repararea pagubei cauzate, prin achitarea integrală a contravalorii indemnizaţiilor lunare de care a fost privată (pentru perioada cuprinsă între momentul excluderii reclamantei din procedurile de examinare şi momentul repunerii acesteia în situaţia anterioară emiterii actului administrativ reprezentat de Raportul nr. x/07.09.2020), într-un termen de maxim 3 (trei) zile de la pronunţarea hotărârii, sub sancţiunea aplicării amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea căii de atac promovate, recurenta a arătat, în esenţă, că înscrisurile a căror anulare o solicită sunt acte administrative, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind emise de o autoritate publică centrală, în regim de putere publică, întrucât atât mandatul de control, cât şi raportul de control materializează manifestarea de voinţă a Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, primul fiind întocmit de ministrul de resort, iar al doilea fiind întocmit de o entitate funcţională a acestei autorităţi.

De asemenea, recurenta a subliniat că manifestarea de voinţă materializată în cuprinsul Raportului nr. x/07.09.2020 a fost aprobată de ministrul de resort, această însuşire a aspectelor inserate în cuprinsul actului de control fiind făcută în exercitarea formei de activitate a administraţiei publice centrale.

A mai arătat recurenta că cele două acte au fost emise într-un lanţ juridic interdependent şi au modificat/stins un raport juridic, prin aceea că, printre altele, au suspendat participarea sa la realizarea unor atribuţii profesionale, modificând arbitrar natura şi întinderea activităţilor specifice stabilite prin Ordinul Ministrului transporturilor nr. 1.214 din 11 noiembrie 2015, fiindu-i îngrădit dreptul de a exercita şi de a beneficia, în mod corelativ, de pe urma exercitării activităţile profesionale.

În opinia recurentei Raportul de control nu constituie un act premergător sau o manifestare de voinţă care nu produce efecte juridice prin ea însăşi şi care ar pregăti emiterea unui act administrativ propriu-zis, ci produce efecte juridice directe constând în suspendarea participării la examinări faţă de persoanele nominalizate în cuprinsul raportului, între care se regăseşte şi recurenta.

A mai argumentat recurenta şi în sensul că judecătorul fondului a omis a evidenţia că raportul este principala formă juridică de activitate a administraţiei publice, emitentul său fiind, în cazul dedus cercetării contencioase, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, drept autoritate publică centrală.

De asemenea, recurenta a învederat că măsurile concrete stabilite în sarcina unor persoane (între care şi persoana sa) au fost şi sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a mai fi necesară emiterea unor acte subsecvente/ulterioare, care să îmbrace forma unor noi acte administrative de stabilire a unei anumite conduite în acest sens, sub forţa coercitivă a autorităţii publice emitente şi sub controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti competente, raportul contestat fiind supus unui regim de putere publică, specific Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi activităţii acestuia.

A mai arătat recurenta că a fost, dincolo de orice dubiu, una dintre persoanele nominalizate în cadrul raportului, asupra căreia există suspiciunile menţionate în raport, fiind directorul general al Autorităţii Rutiere Române în perioada 26.03.2014 - 15.01.2020.

Printr-un alt set de critici, recurenta a reluat argumentaţia expusă în faţa primei instanţe din perspectiva aspectelor de fond ale cauzei.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 30 septembrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 februarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în esenţă, verificarea legalităţii Mandatului de control nr. 47073/10.03.2020 şi a Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român", pe care le-a apreciat, în principal, ca având natura juridică a unor acte administrative, în privinţa mandatului recurenta formulând şi argumente cu caracter subsidiar (în sensul de a fi calificat drept act premergător, care a generat şi pregătit emiterea Raportului).

Calificarea dată de recurentă actelor atacate nu a fost, însă, împărtăşită de prima instanţă, care a apreciat, prin sentinţa atacată, drept inadmisibil demersul judiciar iniţiat de reclamantă, iar o atare soluţie este considerată de Înalta Curte ca reflectând o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind nefondate criticile aduse sentinţei atacate de recurentă.

Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 defineşte noţiunea de act administrativ ca reprezentând "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt, însă, acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Prin Mandatul de control nr. 47073/10.03.2020 ("Mandatul") numiţii B. şi C. au fost împuterniciţi să efectueze un control la ARR, Regia Autonomă "Registrul Auto Român" şi Direcţia Transport Rutier având drept scop verificarea aspectelor semnalate prin petiţiile înregistrate la Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor sub nr. x/06.12.2019 şi nr. y/06.03.2020, precum şi asupra oricăror aspecte în legătură cu activitatea entităţilor controlate care ar rezulta în urma verificării celor semnalate prin aceste petiţii.

Or, din analiza obiectului mandatului, se observă că acesta nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii lui nefiind producerea prin el însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar cel de realizare a organizării interne a activităţii de monitorizare şi control, ce incumbă intimatului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii în virtutea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din H.G. nr. 90/2020.

Mandatul nu produce, din perspectiva criteriilor reglementate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, efectele juridice necesare spre a fi calificat act administrativ, întrucât nu modifică de sine stătător realitatea juridica existentă, ci doar contribuie, în calitatea sa de operaţiune tehnică intermediară, la organizarea logistică a activităţii autorităţii, neconcretizând o voinţă juridică în sensul impus de noţiunea de act administrativ.

De asemenea, nici în privinţa Raportului de control nr. x/07.09.2020 privind controlul tematic efectuat la Direcţia Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, Autoritatea Rutieră Română şi Regia Autonomă "Registrul Auto Român" ("Raportul") nu poate fi reţinută întrunirea caracteristicilor necesare spre a fi calificat drept act administrativ, câtă vreme, din conţinutul său rezultă că, prin acesta, s-au propus doar, iar nu s-au dispus, următoarele măsuri:

1. Emiterea unui ordin de ministru, cu respectarea procedurii de avizare de la nivelul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, care să asigure cadrul normativ specific activităţii de examinare în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, ţinând cont de constatările, recomandările şi concluziile menţionate în cuprinsul prezentului raport de control;

2. Suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfăşurare;

3. Fundamentarea tarifului de examinare cu luarea în considerare a cheltuielilor necesare pentru deplasarea, cazarea şi diurna membrilor comisiilor de examinare, noul tarif urmând să fie supus aprobării prin ordin al ministrului;

4. Sesizarea Curţii Constituţionale a României cu privire la deficienţele evidenţiate în cadrul raportului în legătură cu modul de respectare a prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, pentru constatarea abaterilor şi, după caz, aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege;

5. Sesizarea ANI atât cu privire la existenţa unui posibil conflict de interese de natură administrative în cazul personalului desemnat de DTR ca membru în cadrul comisiilor de examinare, cât şi cu privire la posibila încălcare a prevederilor legale referitoare la obligaţia depunerii declaraţiilor de avere şi interese;

6. Sesizarea DIICOT cu privire la indiciile de săvârşire a unor fapte de natură penală, evidenţiate în cuprinsul prezentului raport, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 78/2016;

7. Formularea şi transmiterea unui răspuns către petent şi către SGG, în sensul constatărilor rezultate în urma controlului şi menţionate în cadrul prezentului raport.

Astfel, întrucât Raportul conţine doar propuneri de măsuri, acesta nu a dat naştere, în sine, nu a modificat şi nu a stins niciun raport juridic, neconstituind altceva decât expresia rezultatelor unui control derulat la cererea Secretariatului General al Guvernului, drept operaţiune administrativă, adoptarea măsurilor propuse prin pct. 1-7 incumbând persoanelor ce deţineau competenţa legală pentru a implementa concluziile acestui raport (precum Directorul general al Direcţiei Generale Transport Terestru, Directorul general al Direcţiei Generale Transport Terestru sau Directorul general al ARR) implementare ce presupunea, însă, emiterea separată a actelor de adoptare a măsurilor.

Cu titlu de exemplu, Înalta Curte reţine că Autoritatea Rutieră Română are competenţa legală de a emite actul administrativ care produce efecte juridice cu privire la măsura propusă la punctul 2 din Raportului nr x/7.09.2020, constând în suspendarea participării la examinări a persoanelor nominalizate în cadrul raportului, asupra cărora există suspiciunea că au contribuit la fraudarea unor examene, până la finalizarea de către organele de urmărire penală a cercetărilor aflate în desfăşurare. Or, în cauză nu s-a făcut dovada emiterii unui ordin sau a unui alt act administrativ care să fi condus la modificarea sau stingerea vreunui raport de drept în care reclamanta să fi avut calitatea de titular de drepturi şi obligaţii. Adresa nr. x din 15.09.2020, la care face trimitere recurenta, nu conţine nicio informaţie din care să rezulte emiterea unui act administrativ în sensul indicat de recurentă, ci doar o altă propunere, realizată, de această dată de Secretarul de stat, de continuare a procedurilor de organizare a examinărilor cu excluderea persoanelor nominalizate în raport.

Împrejurarea că Raportul a fost aprobat de ministrul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor nu este de natură să atribuie acestuia caracterul de act administrativ în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Măsura aprobării dispusă de ministru reprezintă o condiţie procedurală posterioară emiterii Raportului, prin care organul superior aprobă, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, o operaţiune administrativă emisă deja de un organ inferior.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că prima instanţă, reţinând că raportul contestat nu a produs efecte juridice prin el însuşi, după cum impun prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nici măcar nu a constituit temei pentru adoptarea subsecventă a vreunui act administrativ susceptibil a o vătăma pe recurenta - reclamantă, astfel încât, odată cu contestarea acestuia din urmă, să se pună în discuţie, eventual, şi validitatea raportului şi temeinicia concluziilor acestuia, ca operaţiune administrativă (potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, ce urmează a fi menţinută de instanţa de recurs.

În concluzie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 485 din data de 5 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.