Inadmissibility of annulment action against emergency government ordinance in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 29.10.2020 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 16/F-CONT din 9 februarie 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia netimbrării cererii;

A admis excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor în interesul pârâtului;

A respins cererea privind sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 16/F-CONT din 9 februarie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscala declarat recurs reclamanta Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea litigiului în fond, având în vedere că instanţa de fond a omis prevederile Deciziei nr. 1/13 ianuarie 2021, pronunţate de Curtea Constituţională, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru. aprcbarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, publicată în Monitorul Oficial nr. 77 din 25.01.2021.

Invocă dispoziţiile art. 9 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 554/2004 şi arată că instanţa de fond în mod greşit a admis excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, câtă vreme Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile art. I pct. 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 sunt neconstituţionale.

Arată că despăgubirile solicitate constau în plata diferenţelor începând cu data de 01.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1.442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie a fost de 1.775 RON, aşa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8 din 18 februarie 2021 privind unele masuri fiscal-bugetare, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 168 din 18 februarie 2021, prin care a fost modificat art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019.

Astfel, în anul 2021, valoarea punctului de pensie era de 1.775 RON, valoare ce s-a menţinut până în ianuarie 2022, când s-a majorat cu rata medie anuală a inflaţiei.

Mai arată că prin O.U.G. nr. 135/2020, Guvernul a decis modificarea valorii punctului de pensie la 1.442 RON, ţinând cont de evoluţia principalilor indicatori bugetari pe primele luni ale anului 2020, iar ulterior, Parlamentul României a decis modificarea valorii punctului de pensie la 1.775 de RON, dar Guvernul a contestat la Curtea Constituţională legea privind aprobarea O.U.G. nr. 135/2020.

În acest sens, Curtea Constituţională prin decizia nr. 1/2021 a constatat că dispoziţiile art. I pct. 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, sunt neconstituţionale.

Precizează că potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei, iar conform alin. (5) al aceluiaşi articol, acţiunea prevăzută de art. 9 poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

4. Apărările intimaţilor

4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a achitat taxa judiciară de timbru.

Pe fond, solicită respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

Susţine că instanţa de contencios administrativ nu poate dispune peste aspectele reglementate prin ordonanţă, chiar şi în situaţia în care aceasta ar fi declarată neconstituţională.

4.2. Intimatul-intervenient Statul Român prin Ministerul Finanţelor a formulat întâmpinare prin care invocă excepţia nulităţii recursului, având în vedere că recurenta-reclamantă nu a indicat hotărârea recurată, motivele de casare ce constituie temeiul cererii de recurs, iar criticile formulate prin cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pe fond, arată că cererea introductivă vizează anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Astfel, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004, arată că ordonanţele de urgenţă sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, care permit acestei autorităţi, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional; fiind emise în baza relaţiilor dintre Parlament şi Guvern, ele nu sunt acte administrative, ci acte normative cu putere de lege.

În aceste condiţii, singura autoritate care poate valida sau invalida o ordonanţă/ordonanţă de urgenţă a Guvernului este Parlamentul, printr-o lege de aprobare sau de respingere a acesteia, instanţele de contencios administrativ nefiind în măsură să cenzureze un asemenea act normativ în sensul celor solicitate prin acţiune.

Susţine că, deşi legiuitorul a reglementat expres cazurile în care pot fi contestate ordonanţele Guvernului, aceste proceduri speciale nu schimbă natura juridică a ordonanţelor de urgenţă, acestea nefiind incluse în sfera actelor administrative a căror anulare se poate solicita în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Precizează că, din analiza dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, reiese că acţiunile îndreptate împotriva ordonanţelor Guvernului nu pot avea ca obiect principal dispoziţii din ordonanţa vizată de acţiune, cum în mod nelegal s-a procedat în cauză, ci acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului (textul privind atât ordonanţele simple, cât şi ordonanţele de urgenţă), anularea actelor administrative emise în baza acestora şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Mai arată că aceste concluzii se află în concordanţă cu însăşi noţiunea de contencios administrativ, definită la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut în legătură cu un act administrativ tipic sau asimilat, fie prin emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat e a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului formulat de Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş, invocată de către intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, pentru motivul că recurenta-reclamantă nu a achitat taxa judiciară de timbru, Înalta Curte constată că este neîntemeiată.

Astfel, prin adresa comunicată recurentei-reclamante la data de 18.03.2021, în etapa prealabilă, acesteia i s-a adus la cunoştinţă obligaţia timbrării cu 50 RON a căii de atac formulate, iar prin adresa înregistrată la dosar la data de 25.03.2021, recurenta-reclamantă a făcut dovada achitării taxei judiciare de timbru stabilită de către instanţă, potrivit chitanţei nr. x/2021 din 22.03.2022, depusă la dosar recurs.

În consecinţă, reţinând că cererea de recurs a fost legal timbrată, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare.

2.2. Cu privire la excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimatul-intervenient Statul Român prin Ministerul Finanţelor prin întâmpinare, Înalta Curte constată că şi aceasta este neîntemeiată.

Astfel, intimatul-intervenient a invocat faptul că recurenta-reclamantă nu a indicat hotărârea recurată şi nici motivele de casare ce constituie temeiul cererii de recurs, iar criticile formulate prin cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Înalta Curte constată că lipsa indicării în mod expres a hotărârii recurate nu este în măsură să conducă la nulitatea cererii de recurs, câtă vreme aceasta este identificabilă în raport cu alte elemente, cum ar fi numărul de dosar, data pronunţării, părţile sau măsurile dispuse.

Examinând cererea de recurs din speţă, reiese că recurenta-reclamantă a indicat numărul dosarului, părţile şi soluţia pronunţată, elemente ce permit identificarea hotărârii recurate.

De asemenea, se constată că nici neindicarea în concret a motivului de casare din cele prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nu reprezintă un element care să conducă la nulitatea cererii de recurs, câtă vreme argumentele formulate sunt susceptibile a fi încadrate în unul dintre motivele de casare.

Referitor la criticile de nelegalitate, Înalta Curte constată că prin cererea de recurs recurenta-reclamantă a invocat critici ce pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., deşi nu l-a invocat în mod expres, arătând propriile argumente pentru care a apreciat că este greşită soluţia primei instanţe de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată.

În consecinţă, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

Prin urmare, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de Statul Român prin Ministerul Finanţelor.

2.3. Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de criticile formulate prin cererea de recurs, apărările invocate prin întâmpinări şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare, cu substituirea motivării primei instanţe în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în virtutea atribuţiilor conferite instanţei de control judiciar, care poate înlătura argumentele ce nu corespund, în contextul raţionamentului logico-juridic aplicabil speţei.

În cauză, reclamanta Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă, reţinând că excepţia de inadmisibilitate este întemeiată, întrucât reclamanta a solicitat anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, însă nu a solicitat şi acordarea de despăgubiri pentru eventuale prejudicii care i-ar fi fost cauzate, ci doar a solicitat aprobarea de către instanţa de contencios a majorării punctului de pensie la 1.775 RON.

De asemenea, instanţa de fond a mai reţinut că nu poate dispune peste aspectele reglementate prin ordonanţă, chiar şi în situaţia în care ar fi declarată neconstituţională, în condiţiile în care reclamanta nu a solicitat despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţă, astfel cum prevede art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că prin cererea de recurs au fost formulate critici doar cu privire la respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, fără a fi criticate soluţiile instanţei de fond cu privire la cererea de intervenţie accesoriei sau cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020.

Înalta Curte, constatând legală soluţia pronunţată de prima instanţă, aceea de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, va proceda la substituirea motivării, în sensul analizării excepţiei inadmisibilităţii din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată.

În cauză, reclamanta a solicitat anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, în ceea ce priveşte valoarea punctului de pensie.

Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă".

Cât priveşte obiectul acţiunii în contencios administrativ, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede că acesta poate consta în "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

Acţiunea este inadmisibilă sub aspectul petitului referitor la anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, căci acest act normativ cu putere de lege nu poate face obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, competentă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, să controleze doar legalitatea actelor administrative, definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ drept actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Legile adoptate de Parlament şi ordonanţele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituţionalitate, conform dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi d) din Constituţia României, în cazul acestor acte nefiind examinată legalitatea de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituţionalitatea de către Curtea Constituţională, în baza art. 146 lit. d) din Constituţie şi a Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Acţiunea este inadmisibilă în contencios administrativ şi dacă s-ar considera că obiectul său principal îl reprezintă acordarea despăgubirilor pretinse în considerarea caracterului neconstituţional al actului normativ atacat, căci raportat la dispoziţiile art. 1, 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004, este esenţial ca acţiunea în contencios administrativ să aibă ca obiect un act administrativ tipic sau asimilat (actul administrativ propriu-zis, refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri sau întârzierea în soluţionarea unei cereri), iar despăgubirile nu pot fi acordate decât pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, ceea ce nu este cazul în speţă, nefiind atacat un astfel de act.

Cu alte cuvinte, ordonanţele de urgenţă sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, nefiind acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, ce nu sunt incluse în sfera actelor administrative a căror anulare se poate solicita în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

2.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş împotriva sentinţei nr. 16/F-CONT din 9 februarie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile nulităţii recursului, invocate de Guvernul României şi de Statul Român prin Ministerul Finanţelor.

Respinge recursul declarat de Organizaţie a Consiliului Judeţean al Asociaţiilor de Pensionari şi a Persoanelor Vârstnice a Judeţului Argeş împotriva sentinţei nr. 16/F-CONT din 9 februarie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 12 ianuarie 2023.