Suspension of Competition Authority Sanction: Insufficiency of Apparent Illegality and Proof of Imminent Harm

Şedinţa publică din data de 15 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 16.02.2021, reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare introdusă împotriva deciziei şi care face obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 297 din data de 12 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta, de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare împotriva deciziei care face obiectul dosarului înregistrat sub numărul x/2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

A admis, în parte, cererea formulată de reclamantă în baza dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 25/2019 şi a dispus:

- restricţionarea integrală a terţilor la orice document care conţine informaţii confidenţiale şi secrete comerciale sau presupuse secrete comerciale şi care a fost prezentat de părţi sau de terţi;

- restricţionarea accesului terţilor la înregistrarea şi transcrierea şedinţei de judecată din data de 9.03.2021.

- limitarea accesului terţilor exclusiv la o versiune neconfidenţială a hotărârii judecătoreşti, din care au fost eliminate sau ocultate pasajele conţinând secrete comerciale.

A respins, în rest,ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă în baza dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 25/2019.

În baza art. 1064 alin. (4) din C. civ. a dispus restituirea către reclamantă a cauţiunii achitate în cuantum de 30.119,89, potrivit OP nr. x/15.02.2021 emis de A..

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 297 din data de 12 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurenta - reclamantă a arătat, în esenţă, că cererea de suspendare a fost respinsă prin sentinţa recurată ca neîntemeiată, prima instanţă apreciind cu încălcarea şi aplicarea greşită a cadrului legal incident că în cauză nu ar fi întrunite condiţiile pentru a se pronunţa suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020 astfel cum sunt acestea prevăzute de dispoziţiile art. 14 alin. (1), respectiv art. 2 alin. (1) lit. t) şi lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, sentinţa recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină şi se bazează pe motive contradictorii având în vedere că: (i) în majoritate considerentele primei instanţe reprezintă o preluare a susţinerilor şi apărărilor intimatei-pârâte, fără a se preciza motivele pentru care acestea au fost admise, respectiv motivele pentru care s-au înlăturat susţinerile sale; (ii) s-a efectuat o examinare doar sub aspect formal şi s-a respins în mod automat orice posibilitate de examinare a unor elemente de probă concrete, care vizează fondul raportului de drept administrativ; (iii) pe de o parte, s-a reţinut că motivele de nelegalitate indicate cu privire la Decizia nr. 56/25.09.2020 sunt de natură să ridice o îndoială serioasă asupra legalităţii deciziei şi, pe de altă parte, că acestea implică o analiză amănunţită care nu poate fi realizată în procedura suspendării.

Prima instanţă a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 14 alin. (1) raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte reţinerea existenţei cazului bine justificat.

Totodată, aşa cum rezultă din considerentele sentinţei recurate, prima instanţă s-a întemeiat pe o verificare exclusiv sub aspect formal a regularităţii procedurii administrative, respingând în mod automat orice altă cercetare asupra indiciilor de nelegalitate care privesc fondul raportului juridic administrativ, motivând generic că acestea ţin de fondul cauzei şi că ar implica o analiză temeinică a situaţiei de fapt şi a normelor de drept incidente, fără a indica şi care sunt argumentele pentru care a formulat această concluzie.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a reţinut cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 că împrejurările de fapt şi de drept relevate în cererea de suspendare în legătură cu Decizia 76 nu ar fi de natură să conducă, pe cale subsecventă, la existenţa unei îndoieli serioase asupra legalităţii Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020.

Aşa cum rezultă din sentinţa recurată, prima instanţă, fără a analiza împrejurările de fapt şi de drept relevate în cererea de suspendare şi fără a motiva de ce au fost acestea înlăturate, s-a limitat la a susţine pur formal că art. 7 din dispozitivul Deciziei 76 ar prevedea continuarea investigaţiei şi completarea raportului de investigaţie (ca şi punctul 14 din minută), că minuta ar "consemna pe scurt soluţia" şi că mai departe Decizia 76 ar "explicita" în dispozitivul său nimic altceva decât conţinutul minutei.

Considerentele primei instanţe în privinţa indiciilor serioase de nelegalitate relevate în legătură cu Ordinul 272 şi, pe cale subsecventă, în legătură cu decizia de sancţionare, sunt în parte străine de obiectul cauzei şi nu cuprind motivele pe care se întemeiază şi în parte sunt rezultatul încălcării şi aplicării greşite a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi ale cadrului legal incident care guvernează exercitarea dreptului la apărare pe durata procedurii administrative în faţa Consiliului Concurenţei.

Prima instanţă susţine că analiza cazului bine justificat prin raportare la Ordinul 272 ar excede limitelor învestirii sale deoarece acest ordin poate fi atacat doar odată cu Decizia nr. 56/25.09.2020. În acest context, subliniem că Ordinul 272 a fost atacat deodată cu Decizia nr. 56/25.09.2020, aspect care rezultă neîndoielnic din acţiunea în anulare care face obiectul dosarului nr. x/2021, anexată cererii de suspendare. În acelaşi timp, aşa cum rezultă fără echivoc din cererea de suspendare, nu a solicitat instanţei să se pronunţe pe fond asupra legalităţii şi temeiniciei Ordinului 272, aşa cum ar putea să se înţeleagă din considerentele cuprinse la pag. 44-45 din sentinţa recurată. Astfel fiind, aceste considerente pot fi considerate ca fiind străine de natura cauzei.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, prin cererea de suspendare a reiterat că raportat la circumstanţele cauzei şi la motivarea respingerii cererii de acces la o serie de documente, care este cuprinsă în Ordinul 272, un act premergător Deciziei 56/25.09.2020, rezultă o serie de indicii serioase referitoare la încălcarea dreptului efectiv la apărare pe durata procedurii administrative şi la vătămarea astfel a intereselor legitime ale reclamantei cu ocazia adoptării deciziei de sancţionare.

Aşa cum rezultă din sentinţa recurată, prima instanţă a procedat exclusiv la o verificare sub aspect formal a deciziei, apreciind că din această perspectivă nu au rezultat indicii evidente de nelegalitate, precum şi că nu se poate proceda la examinarea detaliată a elementelor probatorii

Totodată, având în vedere refuzul explicit de a cerceta indiciile serioase de nelegalitate care vizează fondul raportului de drept administrativ, respectiv indicarea unor motive contradictorii care au stat la baza respingerii cererii de suspendare (pe de o parte că motivele de nelegalitate indicate sunt de natură să ridice o îndoială serioasă asupra legalităţii deciziei şi, pe de altă parte, că acestea nu pot fi examinate în cadrul procedurii suspendării), apreciază că sub acest raport se poate reţine că sentinţa recurată este insuficient motivată şi se bazează pe motive contradictorii.

Astfel, potrivit jurisprudenţei constante a Înaltei Curţi, în cadrul procedurii suspendării este cert că pot fi analizate elemente de probă individuale, care sunt indicate de reclamant în cererea de suspendare şi care ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului. Condiţia este ca "îndoiala asupra legalităţii actului să fie serioasă şi evidentă, adică să poată fi decelată cu uşurinţă, printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului" (Decizia 1822/03.04.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie).

Din sentinţa recurată reiese că prima instanţă a respins de plano o atare posibilitate, invocând ca motiv faptul că intimata-pârâtă a recurs la un probatoriu complex şi că analiza motivelor de nelegalitate indicate ar presupune o cercetare amănunţită a elementelor de fapt şi de drept. Procedând în acest fel, prima instanţă a lăsat lipsită de substanţă procedura suspendării, care se caracterizează tocmai prin posibilitatea instanţei de a proceda la o pipăire a fondului cu scopul de a determina dacă există aparenţa de nelegalitate a actului atacat.

În ceea ce priveşte condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente, recurenta - reclamantă a arătat că motivarea primei instanţe potrivit cu care în cauză nu ar fi întrunită nici această condiţie sunt rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 14 alin. (1) coroborate cu cele art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În acelaşi timp, se observă că aceste considerente referitoare la condiţia pagubei iminente sunt preluate în majoritate din apărările şi susţinerile intimatei-pârâte din întâmpinare, respectiv că nu este prezentat niciun motiv pentru care au fost înlăturate susţinerile subscrisei, aspect de natură să încalce dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi obligaţia care revenea primei instanţe de motivare a sentinţei pronunţate.

În dovedirea iminenţei producerii prejudiciului material viitor şi previzibil, a invocat şi a probat situaţia financiară dificilă a TAROM (documentele financiare şi raportul de expertiză extrajudiciară), din care rezultă: lipsa disponibilităţilor pentru acoperirea amenzii şi a celorlalte obligaţii de plată care rezultă din derularea activităţii, faptul că nu există o posibilitate reală de a obţine lichidităţi în termen util pentru a executa plata amenzii, faptul că societatea în lipsa disponibilului suficient pentru acoperirea obligaţiilor riscă blocarea activităţii prin suspendarea relaţiilor contractuale ca urmare a neplăţii furnizorilor, plata de penalităţi, conflicte de muncă datorate sistării plăţilor către angajaţi, executarea silită ca urmare a neachitării ratelor din convenţia de eşalonare a datoriilor fiscale care este în vigoare (ceea ce ar conduce la riscul iminent de urmărire a activelor şi indisponibilizare a principalelor sale active, aeronavele), inclusiv faptul că într-un asemenea context există un risc real care vizează însăşi existenţa companiei, respectiv riscul lichidării sale şi a ieşirii de pe piaţă.

Nu a invocat ca pagubă executarea silită ori iminenţa acesteia, ci efectele care sunt expuse mai sus în contextul situaţiei financiare a TAROM şi a lipsei dovedite a disponibilităţilor şi faptul că prejudiciul este greu de reparat şi chiar imposibil de reparat în măsura în care s-ar produce lichidarea companiei.

A arătat de asemenea că nu poate fi neglijat faptul că această decizie trebuie executată într-un context economic şi social cu totul excepţional, datorat exclusiv unor cauze exterioare voinţei TAROM. Pandemia Covid 19, care este un fapt de notorietate, a afectat în mod semnificativ sectorul aviaţiei. Nenumăratele restricţii de zbor impuse de autorităţile publice române şi străine, care de foarte multe ori sunt intempestive, de pe o zi pe alta, respectiv reducerea drastică a cererii de transport din partea pasagerilor în contextul în care călătoriile sunt limitate la cele esenţiale (potrivit recomandărilor autorităţilor sau chiar interdicţiilor impuse de acestea, cum a fost în cazul Belgiei, de exemplu). În aceste condiţii excepţionale, cifra de afaceri a companiei TAROM a scăzut într-un mod drastic, cu peste 70% în anul 2020 faţă de anul 2019. În acest context excepţional TAROM a fost sancţionat cu o amendă de 16.619.888,23 RON, reprezentând 1,2270% din cifra de afaceri realizată în anul 2019, când existau condiţii normale de piaţă. Prin raportare la rezultatele obţinute în anul 2020, această amendă reprezintă însă aprox. 4,71% din cifra de afaceri.

În ceea ce priveşte pretinsa inconsistenţă şi contradicţie cu privire la datorii şi creanţe, care ar rezulta din situaţiile financiare ataşate cererii de suspendare şi din susţinerile din cerere, aceste considerente nu reprezintă decât o preluare fidelă a apărărilor formulate de intimata-pârâtă, în sentinţa recurată nefiind indicat niciun motiv pentru care au fost înlăturate susţinerile noastre contrare şi dovezile aduse, sub acest raport sentinţa recurată necuprinzând motivele pe care se sprijină.

3. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul - pârât Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta - reclamantă Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare introdusă împotriva deciziei şi care face obiectul dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că susţinerea recurentulei-reclamante în sensul că instanţa de fond a dezvoltat argumente străine în motivarea soluţiei nu are fundament în raţionamentul juridic expus de judecătorul fondului. Nu au fost identificate argumente străine de obiectul cauzei în expunerea raţionamentului logico-juridic ce a condus la soluţia pronunţată în primă instanţă.

De asemenea, recurenta - reclamantă a susţinut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Înalta Curte constată că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. întrucât instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de către judecătorul fondului.

În consecinţă, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat, întrucât motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de părţi, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii n raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-şi găsească incidenţa în cauză.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei, dar fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

Astfel, măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

Condiţiile prevăzute de lege, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Legea nu face distincţie între motivele de nelegalitate substanţială, de drept material, şi cele de nelegalitate procedurală, esenţial fiind, însă, ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei. Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

Or, în cauză, referitor la condiţia cazului bine justificat, constată Înalta Curte că, în Dosarul nr. x/2017, prin sentinţa nr. 87 din 25 ianuarie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. de anulare a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 56/25.09.2020, decizie ce face obiectul cererii de suspendare de faţă.

Instanţa de control judiciar constată că această sentinţă are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

De asemenea, în jurisprudenţa sa constată, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a statuat că o soluţie de respingere a cererii de anulare a actului administrativ atacat reprezintă şi o confirmare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere şi conferă consistenţă concluziei că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagubei iminente, nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ.

Pentru cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de Transporturi Aeriene Române Tarom S.A. împotriva sentinţei civile nr. 297 din 12 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 februarie 2022.