Applicability of public finance law accessories to unemployment insurance debts absent express statutory derogation

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15.02.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub numărul de dosar x/2019 reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei Muncă a formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 01/08.01.2019 emisă de Secretarul General al Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei Munca prin care a fost respinsă contestaţia nr. 20068/10.12.2018 împotriva măsurii nr. 6 din planul de masuri din cuprinsul Procesului-verbal de control nr. x/23.11.2018, solicitând suspendarea aplicării acestei măsuri şi anularea măsurii ca nelegală.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 737 din 3 august 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei instanţei de fond şi, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, recurenta a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 731şi art. 76 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi a dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Instanţa de fond consideră că Legea nr. 76/2002 nu conţine dispoziţii exprese derogatorii în materia accesoriilor aferente sumelor datorate la bugetul asigurărilor pentru şomaj, şi pe cale de consecinţă ar fi aplicabile dispoziţiile generale ale Legii nr. 500/2002. Această susţinere este una eronată, deoarece acolo unde legiutorul a înţeles să oblige la plata de accesorii a prevăzut expres.

Astfel, în cazul angajatorilor, pentru nerespectarea condiţiilor de acordare a subvenţiilor de la bugetul asigurărilor pentru şomaj, aceştia sunt obligaţi să restituie subvenţia primită, iar în privinţa accesoriilor este menţionată expres dobânda de referinţă a Băncii Naţionale a României în vigoare la data încetării raporturilor de muncă sau de serviciu.

Mai arată recurenta că în toate cazurile de stabilire a sumelor încasate necuvenit de către persoanele fizice, din bugetul asigurărilor pentru şomaj în art. 47, art. 76, art. 764din Legea nr. 76/2002 se prevede expres obligaţia de restituire a sumelor primite, fără nici o altă menţiune privind accesoriile.

Concluzionează aceasta în sensul existenţei unui regim special, reglementat diferit de cel prevăzut de art. 731 din Legea nr. 500/2002 în privinţa accesoriilor. Atunci când legiutorul a urmărit să stabilească accesorii aferente debitelor, a reglementat aceste accesorii, iar unde a înţeles să nu stabilească accesorii nu a stabilit. Astfel, este evident că nu este o lacună a legii şi nici intenţia legiutorului de a completa prevederile art. 47 din Legea nr. 76/2002 cu cele ale art. 731din Legea nr. 500/2002, ci pur şi simplu legiuitorul nu a stabilit accesorii pentru astfel de debite, arată recurenta.

O altă interpretare şi aplicare eronată este cea a articolului 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 coroborat cu prevederile art. 110 alin. (1) si (2) din Codul de procedură fiscal, mai susţine recurenta.

Astfel, sumele datorate bugetului asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, (pentru că nu este situaţia recuperării debitelor provenind din contribuţii), "se recuperează de la beneficiari (în termenul general de prescripţie (3 ani, aşa cum apstabilit ÎCCJ în Decizia nr. 10/2014)."

Prevederile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 reglementează perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, care sunt "resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2), în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte".

Ori, în cazul veniturilor bugetare termenul de prescripţie de constatare este de 5 ani, conform art. 110 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.

Mergând pe acest raţionament al instanţei de fond s-ar ajunge la situaţia în care debitul la bugetul asigurărilor pentru şomaj este recuperabil în termen de 3 ani, iar dobânzile şi penalităţile accesorii acestui debit să fie recuperabile în termen de 5 ani, susţine recurenta.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata pârâtă Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei Muncă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, faţă de conţinutul acestora, raportat la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

În urma verificării documentelor contabile ale Agenţiei Judeţene pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi, control efectuat în perioada 19.11.2018-23.11.2018, pentru perioada 01.01.2015-31.12.2017, echipa de control a constatat în Procesul-verbal nr. x/23.11.2018 că AJOFM Mehedinţi nu a calculat dobânzile şi penalităţile de întârziere aferente debitelor datorate de persoane fizice, astfel încât la întocmirea situaţiilor financiare trimestriale nu a fost reflectată la zi şi corect în evidenţa contabilă situaţia acestor creanţe, nerespectându-se astfel prevederile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare.

În vederea remedierii acestor deficienţe constatate, echipa de control a solicitat ca ordonatorul de credite al AJOFM Mehedinţi să dispună măsurile legale ce se impun în vederea aplicării corespunzătoare a prevederilor art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare şi procedurii de sistem PS-01 privind activitatea de îndeplinire a măsurilor asigurătorii şi executare silită a debitelor, respectiv calcularea pentru toţi debitorii, persoane fizice, a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere aferente debitelor datorate.

Reclamanta a contestat măsura dispusă din procesul-verbal, contestaţia fiind respinsă prin Decizia nr. 1/8.01.2019.

Reclamanta a solicitat prin cererea de chemare în judecată anularea măsurii nr. 6 dispuse prin Procesul-verbal de control nr. x/23.11.2018 întrucât prevederile legale ale Legii nr. 76/2002 nu stabilesc accesorii pentru debitele datorate la bugetul asigurărilor pentru şomaj, iar Legea 76/2002 este specială şi derogatorie faţă de Legea 500/2002. Un alt argument este cel conform căruia accesoriile datorate pentru o obligaţie bugetară trebuie prevăzute special de legiuitor pentru că acolo unde legiuitorul a considerat că debitorul trebuie să plătească accesorii a prevăzut expres această obligaţie.

Susţinerile recurentei referitoare la faptul că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 în speţa de faţă sunt nefondate.

Dispoziţiile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 dispun în sensul că: "Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele.".

Totodată, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 500/2002: "Prezenta lege stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar.".

Art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 500/2002 stabileşte că dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetelor fondurilor speciale.

Conform art. 78 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de şomaj. Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat.

Conform art. 78 alin. (3), elaborarea, aprobarea şi execuţia acestor bugete se efectuează potrivit legilor de constituire a acestora şi prevederilor prezentei legi.

Or, rezultă că dispoziţiile legale în materia sistemului asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă nu reglementează în ceea ce privesc sumele acordate necuvenit din bugetul asigurărilor pentru şomaj, precum şi a oricăror alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru şomaj, altele decât cele provenind din contribuţii, o derogare de la aplicarea dispoziţiilor art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Lipsa unei menţiuni exprese din textul legii speciale referitoare la curgerea unor accesorii nu conduce concluzia că pentru obligaţiile în cazul cărora nu sunt prevăzute expres accesorii acestea nu se aplică. Dimpotrivă, concluzia care se deduce din lipsa unei reglementări speciale exprese este că se aplică regula, adică reglementarea care are caracter general, excepţiile fiind de strictă interpretare şi aplicare.

În ce priveşte accesoriile stabilite prin măsura nr. 6 dispuse prin Procesul-verbal de control nr. x/23.11.2018 instanţa reţine că această decizie a fost emisă în concordanţă cu prevederile art. 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice unde se prevede.

Dobânzile şi penalităţile stabilite în sarcina reclamantei constituie creanţă bugetară accesorie conform definiţiei prevăzute de art. 1 punctul 9 din Legea nr. 207/2015, fiind aferente unei creanţe bugetare principale definită de punctul 8 al aceluiaşi articol ca fiind dreptul la încasarea oricărei sume datorate bugetului general consolidat, în speţă fiind vorba despre o sumă datorată bugetului asigurărilor pentru şomaj.

Înalta Curte nu poate primi criticile recurentei vizând interpretarea şi aplicarea eronată a prevederilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 coroborat cu prevederile art. 110 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscal.

Formularea unor motive suplimentare de nelegalitate în recurs contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantei.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului cu respectarea condiţiilor şi termenelor prevăzute de C. proc. civ.

În egală măsură, nu poate fi reţinută nici analogia pe care o face reclamanta, sub aspectul accesoriilor, cu situaţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că situaţiile nu sunt comparabile, pentru că în materia prescripţiei dreptului material la acţiune există o reglementare, şi anume art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 conform căreia sumele prevăzute la alin. (1) se recuperează de la beneficiari în termenul general de prescripţie legal.

Reglementarea specială în materie de prescripţie a determinat concluzia Înaltei Curţi de Casaţiei şi Justiţie care a admis pronunţarea unei hotărâri prealabile, stabilind prin Decizia nr. 10/2014 că "termenul general de prescripţie legal" din cuprinsul art. 47 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 este termenul de 3 ani prevăzut de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, respectiv art. 2.517 din C. civ.

Faţă de aceste considerente, este justă concluzia instanţei de fond în sensul că în cazul accesoriilor datorate pentru debite aferente bugetului asigurărilor de şomaj nu există o prevedere legală expresă care să trimită la o instituţie asemănătoare termenului general de prescripţie legal dar aplicabilă în materia accesoriilor, astfel încât să fie aplicabile instituţii de drept civil, şi nu prevederile Legii nr. 500/2002.

De altfel, de câte ori legiuitorul a dorit să deroge de la dreptul comun în materia finanţelor publice a făcut expres acest lucru.

Prin urmare, câtă vreme Legea nr. 76/2002 nu conţine dispoziţii exprese derogatorii în materia accesoriilor aferente sumelor datorate bugetului asigurărilor pentru şomaj, sunt aplicabile prevederile dreptului comun în materie de obligaţii bugetare, şi anume Legea nr. 500/2002 la care a făcut referire şi organul de control în cuprinsul măsurii nr. 6 din Procesul-verbal nr. x/23.11.2018.

Raportat la considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi dispoziţiilor art. 497 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi, cu consecinţa menţinerii hotărârii instanţei de fond ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Mehedinţi împotriva sentinţei civile nr. 737 din 3 august 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 noiembrie 2022.