Conflict of Interest Liability: Whether Vizing Legal Regularity of Orders Nominating the Official Themselves Constitutes Participatory Decision-Making Under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţiei Naţionale pentru Integritate, solicitând anularea ca Raportului de evaluare nr. x/13.10.2020 întocmit la data de 13.10,2020 de către inspectorul de integritate B., raport comunicat reclamantei la data de 16.10.2020, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1254 din 23 septembrie 2021, a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. au declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În opinia recurentei, în motivarea sentinţei recurate sunt reluate susţinerile ANI, fără ca instanţa fondului să motiveze de ce o parte dintre criticile formulate în acţiunea introductivă sunt înlăturate. De asemenea, instanţa fondului nu oferă nici un fel de motivare privind înlăturarea probei cu martorul C. şi nici a înscrisurilor depuse (adeverinţa emisă de IAR în care se precizează că a primit indemnizaţie de membru CA şi nu de preşedinte)

O primă critică din acţiunea introductivă viza faptul că activitatea de evaluare pentru o perioadă de cca 14 ani încalcă termenul general de prescripţie de 3 ani.

Motivarea instanţei, care preia susţinerile pârâtei, nu se referă la termenul de prescripţie, ci la dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

O altă critică viza faptul că nota de sesizare din oficiu nu este motivată şi că a fost aprobată de către un funcţionar care semnează pentru directorul general, fără să-şi decline identitatea şi să precizeze funcţia deţinută.

Deşi a încuviinţat proba cu martorul C. şi a procedat la audierea acestuia, instanţa fondului nu menţionează în sentinţă motivele pentru care a înlăturat complet susţinerile martorului, care conduceau la o soluţie diametral opusă celei date prin hotărâre.

Recurenta mai arată că hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa fondului, la fel ca şi pârâta ANI, în mod greşit a considerat că avizarea proiectelor de ordin al ministrului în discuţie reprezintă participare la luarea deciziilor.

Prin avizul de legalitate, Direcţia Juridică, atestă că ordinul de ministru a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale la emiterea unui act administrativ, nicidecum dacă e necesară numirea cuiva în CA sau cine este persoana nominalizată

Referitor la fondul cauzei, recurenta solicită a se avea în vedere argumentele prezentate pe larg în acţiunea introductivă, răspunsul la întâmpinare şi concluziile scrise, în sensul că:

- nota de sesizare din oficiu nu este motivată şi a fost aprobată de către un funcţionar care a semnat pentru directorul general D., fără să-şi decline identitatea şi să precizeze funcţia deţinută; potrivit prevederilor art. 12 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) din Legea 176/2010, invocate de ANI ca temei în drept al sesizării, în notă trebuiau menţionate motivele care au condus la propunerea de a se dispune începerea verificărilor, care să permită conducerii inspectorilor de integritate să aprobe verificarea sau, în cazul în care o respinge, să motiveze refuzul pe care trebuie să îl transmită preşedintelui Agenţia Naţională de Integritate;

- nu a existat pretinsul conflict de interese, nu a rezolvat nici o cerere, nu a luat nici o decizie şi nu a participat la luarea vreunei decizii cu privire la persoane fizice şi juridice cu care să aibă relaţii cu caracter patrimonial, deci în cazul său nu sunt incidente dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003;

- deoarece nu a luat nici o decizie şi nu a participat la luarea vreunei decizii, nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003;

- întrucât Decizia nr. 1136/2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal priveşte o situaţie de fapt diferită de situaţia de fapt din cauza de faţă, astfel cum a reţinut şi instanţa fondului, dezlegările Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu pot fi aplicate în această cauză.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/13.10.2020 s-a reţinut că recurenta-reclamantă, director al Direcţiei Juridice şi Relaţii Internaţionale din cadrul Ministerului Economiei a încălcat prevederile privind conflictul de interese, instituit de dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, s-a reţinut că recurenta-reclamantă, în calitate de director al Direcţiei Juridice şi Relaţii Internaţionale din cadrul Ministerului Economiei, a avizat trei ordine, respectiv Ordinul nr. 916/23.07.2018 emis de ministrului economiei, prin care este nominalizată, în vederea alegerii de către Adunarea Generală a Acţionarilor, în calitate de administrator provizoriu al E. S.A., Ordinul ministrului economiei nr. 1133/03.09.2018 prin care este nominalizată (împreună cu alte persoane), în vederea prelungirii, de către Adunarea Generală a Acţionarilor, a duratei mandatului de administrator provizoriu al E. S.A. şi Ordinul nr. 1489/15.11.2018 emis de ministrul economiei, prin care este nominalizată, în vederea alegerii de către Adunarea Generală a Acţionarilor în calitate de administrator provizoriu al E. S.A. şi în funcţia de preşedinte al Consiliului de Administraţie al Societăţii.

Înalta Curte constată că raportul de evaluare are în vedere starea de conflict de interese în care s-a aflat funcţionarul public, respectiv Directorul Direcţiei Juridice şi Relaţii Internaţionale, care, potrivit atribuţiilor corespunzătoare postului pe care îl ocupa, a avizat, din punct de vedere al legalităţii, un act administrativ prin care se consfiintea propria numire în anumite consilii de administraţie,.

Prin urmare, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt îndeplinite toate condiţiile prevăzute de art. 79 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 161/2003, respectiv recurenta a fost chemată să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor şi deciziile respective privesc persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial.

Avizarea pentru legalitate constituie o etapă operaţională anterioară, dar obligatorie pentru emiterea unui ordin de ministru şi nu se poate susţine, aşa cum susţine recurenta, că avizarea pentru legalitate este o operaţiune care nu este nici măcar necesară şi care nu produce efecte juridice.

De altfel, în cadrul operaţiunii de avizare pentru legalitate, recurenta, director al Direcţiei Juridice si Relaţii Internaţionale, avea obligaţia de a analiza inclusiv în ce măsură este legal să-şi avizeze propria numire în cadrul CA al IAR Ghimbav din punct de vedere al respectării regimului juridic al conflictului de interese, deci inclusive în ceea ce priveşte art. 79 alin. (1) lit. a) si c) din Legea nr. 161/2003.

Operaţiunea de avizare nu exclude luarea unei decizii, deoarece funcţionarul public parcurge un proces decizional anterior acordării vizei de legalitate a respectivului înscris.

Prevederile legale nu condiţionează existenţa conflictului de interese de caracterul determinant sau nu al participării funcţionarului interesat, sancţionarea conflictului de interese urmăreşte să asigure obiectivitatea funcţionarului cu prilejul luării deciziilor sale.

În ceea ce priveşte Decizia nr. 1136/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţa de control judiciar reţine că în acea cauză Înalta Curte a statuat că acea clasificare a avizelor (facultative, consultative, etc) poate fi utilă doar într-o speţă care are ca obiect analiza legalităţii actului, iar nu sub aspectul conflictelor de interese.

Faptul că, în calitate de director general al Direcţiei Juridice şi Relaţii Internaţionale din cadrul Ministerului Economiei, a avizat trei ordine de ministru, prin care ea însăşi era nominalizată din partea acţionarului majoritar, ca membru al Consiliului de Administraţie al IAR Ghimbav este suficientă pentru a se putea reţine că nu a respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcţiilor publice.

Potrivit art. 79 alin. (2) prevede că funcţionarul public trebuie să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii si să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct.

Înalta Curte apreciază că recurenta avea obligaţia legală de a evita situaţia în care deciziile luate în exercitarea funcţiei publice să poată fi influenţate de interesele sale şi, în consecinţă, să se abţină de la avizarea Ordinului nr. 916/23.07.2018, Ordinului ministrului economiei nr. 1133/03.09.2018 şi a Ordinului nr. 1489/15.11.2018.

Astfel fiind, se reţine că prin participarea recurentei în procesul decizional şi avizarea pentru legalitate a ordinelor de ministru, în calitate de director al Direcţiei Juridice şi Relaţii Internaţionale din cadrul Ministerului Economiei, funcţie publică de conducere, şi-a manifestat direct interesul personal şi patrimonial, încălcând dispoziţiile legale referitoare la conflictul de interese.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1254 din 23 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2023.