Suspension of fiscal enforcement due to alleged procedural defects in inspection minutes and imminent financial impairment of local authority

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroeşti, în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, în temeiul dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 18/C/22.10.2018 şi a Procesului-verbal de inspecţie nr. x/30.05.2018, până la soluţionarea contestaţiei.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 158/F-CONT din 10 septembrie 2021, a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroeşti, prin Primar, privind suspendarea executării efectelor Deciziei nr. 18/C/22.10.2018 şi a Procesului-verbal de inspecţie nr. x/30.05.2018, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroeşti, prin Primar a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanţa a procedat la o greşită aplicare a legii, apreciind că procesul-verbal, în discuţie, este asimilat unui act administrativ fiscal care constituie titlu de creanţă.

În opinia recurentei, au fost încălcate dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011 în sensul că nu s-a întocmit ca şi rezultat al inspecţie un raport de inspecţie ci un proces-verbal, iar măsurile nu au fost dispuse prin Dispoziţie care este un act juridic separat (art. 21 alin. (1).3 si art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011) fiind astfel în situaţia în care să i se pretindă plata unor sume fără ca acestea să fie consemnate într-un titlu de creanţă (decizie).

Se mai susţine că potrivit Recomandării nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă şi Recomandării16/2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare, iar autoritatea jurisdicţională competentă, în speţă instanţa judecătorească trebuie să ia măsuri provizorii corespunzătoare, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică Decizia.

Recurenta mai precizează că împotriva sa a fost începută executarea silită, executare care se derulează în condiţiile prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

În aceste condiţii este cert faptul că raportat la bugetul localităţii creanţa nu va putea fi achitată benevol, urmând a fi executaţi silit, în condiţiile legii.

Executarea silită fiscală a fost demarată prin emiterea somaţiei şi a titlului executoriu urmând a fi continuată prin derularea celorlalte forme de executare silită (poprire, sechestru, evaluare şi valorificare bunuri).

Astfel, prin continuarea executării silite în condiţiile în care nu are posibilitatea reală de a achita sumele stabilite este cert faptul că întreaga activitate a autorităţii publice locale se va bloca, fiind în imposibilitatea de a mai continua activitatea prin neachitarea salariilor, indemnizaţiilor pentru persoanele cu handicap şi a utilităţilor.

Recurenta consideră că se află în situaţia prevăzută de art. 2, alin. (1), lit. ş) din Legea nr. 554/2004, nefiind necesar a se face dovada prejudiciului, acesta fiind previzionat.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Ministerul Finanţelor şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că în motivarea "cazului bine justificat", recurenta a arătat că au fost încălcate dispoziţiile art. 14 alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011, întrucât în avizul de inspecţie nu s-a prevăzut ca şi temei O.U.G. nr. 119/1999, iar în cuprinsul actului atacat se face trimitere şi la aceste dispoziţii din acest act normativ, dar şi la dispoziţiile art. 17 din O.U.G. nr. 94/2011, deoarece echipa de inspecţie nu a avut în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt şi raporturilor juridice care erau relevante pentru luarea deciziei.

De asemenea, au susţinut că au fost încălcate şi prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 94/2011, în sensul că nu s-a întocmit, ca şi rezultat al inspecţiei, un raport de inspecţie, ci un proces-verbal, iar acesta nu poate fi titlu de creanţă, ci doar dispoziţia obligatorie.

Instanţa de fond a respins acţiunea, apreciind că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte împărtăşeşte soluţia pronunţată de instanţa de fond.

Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

La o examinare sumară a legalităţii actului contestat, pe care o permite soluţionarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Astfel, motivele invocate de reclamantă nu se încadrează în ipoteza "cazului bine justificat", deoarece privesc judecarea fondului cauzei, presupunând un raţionament juridic profund asupra legalităţii actului administrativ şi care trebuie verificat în urma administrării unui probatoriu complex şi nu sumar, iar aceste susţineri nu pot fi verificate în această procedură, întrucât privesc stări de fapt şi de drept a raporturilor juridice care erau relevante pentru luarea deciziei contestate.

Instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Paguba iminentă" reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, iar în cauză, recurenta a susţinut că prin efectuarea executării silite a sumei stabilite prin actul administrativ contestat se află în situaţia în care nu mai poate continua activitatea, dat fiind faptul că întregul buget al UAT Stroeşti este unul foarte redus comparativ.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurenta-reclamantă nu a dovedit prevenirea unei pagube iminente, care să justifice suspendarea actului administrativ contestat, adică existenţa unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă, nefiind acceptată prezumarea unei asemenea pagube şi anume, necontinuarea activităţii întrucât bugetul UAT Stroeşti este unul redus şi care în urma executării sumei contestate s-ar afla în imposibilitate de plată.

Recurentul a criticat hotărârea primei instanţe şi din perspectiva a două acte internaţionale, Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, din 13.09.1989 şi Recomandarea nr. 16/2003 a aceluiaşi Comitet.

Criticile nu pot fi primite. Cele două recomandări invocate de către recurentă nu au caracter manifest normativ, scopul acestora fiind acela de a sugera statelor membre ale Consiliului Europei un anumit tip de comportament în ceea ce priveşte protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

În consecinţă, cele două Recomandări ale Comitetului de Miniştri fiind lipsite de relevanţă juridică nu pot reprezenta un temei al criticilor de nelegalitate fundamentate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor şi previzibil şi care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanţa va obliga şi la recuperarea prejudiciilor cauzate.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stroeşti - prin Primar împotriva sentinţei nr. 158/F-CONT din 10 septembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2023.