Suspendability of ministerial order extending salary provisions to teachers with equivalently obtained grades under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. a solicitat instanţei ca în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei să dispună suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, ce formează obiect principal al cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 106 din 8 iulie 2022, a respins, ca neîntemeiată, cererea privind suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021 a Ministerului Educaţiei Naţionale, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că în procesul de analiză a condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă a interpretat ori, după caz, a aplicat greşit următoarele dispoziţiile legale:

• art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 6 din C. civ., care consacră principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile;

• art. 78 din Legea nr. 24/200 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin aceea că Ordinul nr. 3993/2021 modifică un act normativ ierarhic superior, extinzând sfera de aplicare a acestuia din urmă;

• art. 38 din Codul Muncii, normă imperativă a cărei încălcare este sancţionată cu nulitatea absolută.

Reţinând că emiterea Ordinului nr. 3993/2021 nu s-a făcut cu nesocotirea teoriei drepturilor câştigate, prima instanţă a nesocotit dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 Ia Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Dreptul de a deţine gradul I didactic a fost dobândit de personalul didactic prin intermediul unor ordine emise de Ministerul Educaţiei, (i) ca urmare a unor inspecţii şcolare şi (ii) pe baza titlului ştiinţific de doctor. Aşa fiind, din momentul emiterii ordinelor, în patrimoniul personalului didactic s-a născut dreptul de a deţine gradul didactic I.

Dreptul de a primi indemnizaţia aferentă titlului ştiinţific de doctor, precum şi dreptul de a deţine gradul I didactic reprezintă drepturi câştigate, în mod definitiv, de acel personal didactic care, anterior datei de 01.07.2017, a obţinut titlul ştiinţific de doctor şi, pe baza acestuia, gradul didactic I, şi, drept urmare, se bucură de protecţia conferită de prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO. Or, reţinând în sens contrar, prima instanţă a încălcat dispoziţiile Protocolului.

Prin emiterea Ordinului nr. 3993/2021, act normativ cu forţă juridică inferioară legilor, intimata nu a făcut altceva decât să modifice art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 în sensul extinderii sferei sale de aplicare inclusiv la persoanele care "au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.".

Instanţa de fond a reţinut faptul că, în speţă, nu este îndeplinită condiţia referitoare la existenţa pagubei iminente întrucât s-a solicitat suspendarea efectelor actului administrativ după aproape un an de la intrarea în vigoare a acestuia, dar şi pentru că nu este îndeplinită prima condiţie impusă de prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2002 - existenţa unui caz justificat.

Recurenta consideră că, în analiza condiţiilor legale necesar a fi îndeplinite pentru a se putea dispune suspendarea, curtea de apel a adăugat elemente suplimentare ce trebuie întrunite în acest sens.

Având în vedere argumentele expuse anterior, este evident că suspendarea Ordinului nr. 3993/2021 este absolut necesară pentru a se evita producerea unor pagube iminente.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta A. a solicitat instanţei suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 3993/2021, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Instanţa de fond a respins cererea, apreciind că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte împărtăşeşte soluţia pronunţată, având în vedere că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte reţine că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

O primă critică invocată de recurenta-reclamantă este aceea că O.M.E. nr. 3993/2021 a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017. Înalta Curte apreciază că această critică este neîntemeiată.

Prin O.M.E. nr. 3993/2021, s-au dispus la art. 1 alin. (2) următoarele:

"(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017." De asemenea, la alin. (3) al aceluiaşi ordin, s-a dispus că:

"(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021".

Rezultă din cuprinsul ordinului a cărui suspendare se cere că acesta a fost emis în baza art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, potrivit căruia:

"(3) Personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I."

Înalta Curte constată că, aparent, prevederile ordinului a cărui suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, ordinul fiind emis în temeiul şi în vederea executării în concret a legii.

În egală măsură, la nivel de aparenţă, nu se poate reţine nici încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii, de vreme ce ordinul atacat nu cuprinde dispoziţii de natură a afecta drepturile salariale ale membrului de sindicat care au fost realizate în trecut, ci doar pe cele ce urmează a lua naştere, respectiv cele datorate începând cu luna iunie 2021, lună în care a şi fost emis ordinul a cărui suspendare se cere.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor art. 1 alin. (2) din Ordinul ministrului educaţiei nr. 3993/2021.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că această noţiune are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în justificarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, nu pot fi invocate pur şi simplu efectele executării ordinului contestat, reclamantul având obligaţia de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a acestuia.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

În fine, instanţa de control judiciar are în vedere şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauzele având ca obiect suspendarea executării art. 1 alin. (2) al OME nr. 3993/2021.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 106/2022 din 8 iulie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2023.