Public official incompatibility status during suspended leave upheld; appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23 octombrie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 3.10.2019 emis de pârâtă şi obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată în baza art. 453 C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 628 din 22 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea litigiului, atât în fond cât şi în recurs.

Cu referire la obligaţia de informare a persoanei evaluate, se arată de către recurentă că nu poate fi reţinută culpa sa pentru neprimirea adresei emisă de pârâtă nr. M2x, câtă vreme nu este menţionat vreun refuz de primire; totodată, chiar dacă adresa i-a fost comunicată de două ori, această adresă nu a fost primită efectiv de către recurentă, fiind restituită confirmarea de primire cu menţiunea "expirat termen de păstrare".

În raport de acest aspect, susţine recurenta că au fost încălcate dispoziţiile art. 20 alin. (1) care stipulează cu claritate că termenul de 15 zile în care poate să îşi continue demersurile de evaluare curge de la "confirmarea de primire a informării către persoana care face obiectul evaluării ...", ceea ce se constituie într-o încălcare a dreptului recurentei de a-şi formula apărări în susţinerea punctului său de vedere.

Printr-o altă critică se susţine că în mod greşit a fost reţinută situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Sub acest aspect se susţine faptul că deşi la data de 07.02.2018 a fost înregistrată sub nr. x cererea de acordare a concediului de odihnă pentru un număr de 20 de zile începând cu data de 12.02.2018, până la data de 09.03.2018, instanţa de fond a reţinut că suspendarea raportului de muncă nu presupune o încetare definitivă a calităţii de funcţionar public. Chiar dacă suspendarea raportului de muncă nu reprezintă o cauză de încetare definitivă a calităţii de funcţionar public, totuşi suspendarea nu poate constitui o premisă de exercitare efectivă a două funcţii.

Arată în acest sens că numirea în funcţia de director financiar-contabil interimar la Spitalul de Boli Cronice Sf. Luca s-a făcut începând cu data de 12.02.2018, iar în ce priveşte termenul de încetare a exercitării funcţiei, potrivit Deciziei nr. 32/09.03.2018 emise de către Managerul Spitalului de Boli Cronice Sf. Luca aceasta este 10.03.2018.

Susţine că există identitate între perioada pentru care intimata pârâtă a reţinut starea de incompatibilitate şi cea în care raportul de muncă din funcţia publică era suspendat pe perioada de efectuare a concediului de odihnă solicitat şi aprobat, ceea ce nu echivalează cu exercitarea "efectivă" şi "simultană" a celor două funcţii", cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

Susţine recurenta că dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 impun îndeplinirea a două condiţii cumulative, respectiv deţinerea simultană a funcţiilor incompatibile şi desfăşurarea efectivă a activităţilor aferente acestora, iar în prezenta cauză, nu este îndeplinită cea de-a doua condiţie, ce reprezintă o stare de fapt care nu este dovedită în prezenta cauză, faţă de neîndeplinirea efectivă a atribuţiilor de serviciu aferente funcţiei publice.

Afirmă recurenta că situaţia reţinută în prezenta cauză este pur formală în condiţiile în care, în perioada 12.02.2018-10.03.2018, calitatea de funcţionar public era suspendată, iar măsura administrativă dispusă este excesivă, încălcând atât principiul proporţionalităţii, cât şi cel al prevalenţei substanţei asupra formei, principii constante în jurisprudenţa CJUE, iar în acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin deciziile nr. 3425/2016 şi 1422/2017.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

5. Cererea de repunere pe rol

După rămânerea în pronunţare, în termenul de amânare a pronunţării, recurenta-reclamantă a formulat o cerere de repunere pe rol a cauzei, pentru a se asigura dreptul la un proces echitabil din perspectiva principiului contradictorialităţii, întrucât instanţa a rămas în pronunţare, amânând pronunţarea la 15.11.2022, fără să ţină cont de cererea sa de amânare a judecăţii motivată de imposibilitatea prezentării la termenul din 2.11.2022 a apărătorului său ales, dovedită cu documentul medical anexat cererii.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Cât priveşte cererea de repunere pe rol a cauzei, se constată că aceasta este lipsită de argumente, recurenta-reclamantă nearătând care ar fi aspectele pe care apărătorul ales nu le-a susţinut încă în faţa instanţei de recurs şi din ce cauze nu le-a susţinut până la închiderea dezbaterilor sau care sunt aspectele care nu ar fi pe deplin lămurite, doar un astfel de motiv putând justifica repunerea pe rol a recursului, în conformitate cu prevederile art. 400 din C. proc. civ.

Pe de altă parte, apărătorul recurentei-reclamante, în condiţiile în care nu a fost prezent la termenul de dezbateri, a avut posibilitatea să susţină recursul pe calea concluziilor scrise, în termenul de amânare a pronunţării.

Totodată, Înalta Curte apreciază că nu au fost încălcate prevederile art. 221 alin. (1), art. 13 şi art. 14 C. proc. civ., în maniera în care a procedat prima instanţă la soluţionarea fondului cauzei. Astfel, din practicaua încheierii de amânare a pronunţării din data de 2 noiembrie 2022, se observă că, respingând cererea de amânare formulată de recurenta-reclamantă pentru motivul invocat, în temeiul prevederilor alin. (2), a dispus amânarea pronunţării, pentru a-i da posibilitate să depună concluzii scrise.

Potrivit dispoziţiilor art. 222 C. proc. civ., amânarea judecării cauzei pentru lipsă de apărare poate fi acordată numai în situaţii excepţionale. Or, împrejurarea invocată de recurenta-reclamantă vizând lipsa din cadrul societăţii de avocatură din care face parte avocatul ales a unui alt avocat care să aibă vechimea necesară pentru a pune concluzii în faţa instanţei supreme, nu se circumscrie situaţiei de excepţie reglementată de dispoziţiile normative anterior citate.

Pentru aceste motive, Înalta Curte respinge cererea de repunere pe rol a cauzei.

2. Analizând recursul declarat de reclamantă, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente:

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a respins cererea reclamantei, reţinând legalitatea Raportului de evaluare în raport de normele legale incidente cauzei, respectiv dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 care reglementează incompatibilitatea funcţionarilor publici cu alte funcţii sau activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Analizând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care se întemeiază recursul reclamantei, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

În ceea ce priveşte criticile formulate de recurenta-reclamantă faţă de procedura de informare efectuată de inspectorul de integritate, Înalta Curte reţine că, în mod corect instanţa de fond, prin prisma analizării materialului probator administrat în cauză, a constatat că raportul de evaluare nr. x/3.10.2019 este temeinic şi legal şi sub aspectul respectării procedurii administrative.

În acest sens va reţine Înalta Curte că recurenta-reclamantă a fost informată în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, respectiv informarea înregistrată sub nr. x/02.03.2018 a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, fiind restituită la sediul Agenţia Naţională de Integritate cu menţiunea "expirat termen păstrare".

La data de 01.08.2019 a fost transmisă o nouă informare înregistrată sub nr. x/01.08.2019, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire; şi această nouă informare a fost restituită intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate cu aceeaşi menţiune "expirat termen păstrare".

Totodată, persoana evaluată a fost invitată să prezinte orice probe, date ori informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris şi informată cu privire la faptul că are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat.

Înalta Curte reţine că, modalitatea de comunicare a documentelor către persoana evaluată prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, face dovada că destinatarul, care a fost avizat şi reavizat a refuzat deci prin conduita sa, primirea corespondentei, culpa revenindu-i astfel în integralitate recurentei- reclamante pentru neridicarea corespondenţei, adresa de comunicare fiind cea la care a fost comunicat şi Raportul de evaluare nr. x/3.10.2019.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 10/2013 privind judecarea recursului în interesul legii a statuat următoarele:

"Astfel, potrivit acestor dispoziţii legale, în situaţia similară - a comunicării prin poştă a unui act de procedură - în cazul refuzului expres de primire a corespondenţei, procedura se socoteşte îndeplinită la data consemnării de către funcţionarul poştal a acestui refuz.

Legea procesual civilă instituie, aşadar, în situaţia expres prevăzută, o prezumţie absolută, de cunoaştere a actului, fundamentată pe atitudinea subiectivă a părţii, expres manifestată, şi pe necesitatea prevenirii şi sancţionării abuzului de drept din partea acesteia.

Această modalitate de interpretare şi aplicare a legii este în măsură să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenţionale,- într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancţionate contravenţional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, la unul pur formal (în varianta considerării celor două modalităţi de comunicare ca fiind alternativele de o parte, şi care, în acelaşi timp, să nu greveze, obligaţia autorităţii cu o sarcina imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voinţa persoanei sancţionate de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv, pe de alta parte".

Aşadar, în raport de cele sus reţinute, reiese că cerinţa comunicării unor acte de procedură către persoana evaluată a fost îndeplinită în situaţia avizării/reavizării şi care, în fapt, constituie un refuz expres de primire a corespondenţei, menţiuni ce se regăsesc, de altfel, consemnate pe confirmările de primire a corespondenţei.

Pe de altă parte, raportat şi la prevederile art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010, constată Înalta Curte că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare şi aplicare a acestor dispoziţii legale, reţinând în mod corect că în cazul primei proceduri de comunicare, lipsa confirmării de primire trebuie urmată în mod obligatoriu de repetarea procedurii de comunicare, şi numai după îndeplinirea celei de-a doua proceduri de comunicare se poate trece la întocmirea raportului chiar dacă nu există confirmare de primire.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că recurenta-reclamantă a fost informată cu privire la procedura de evaluare, reţinând în mod corect refuzul acesteia de a primi corespondenţa.

Prin cea de-a doua critică se susţine, în esenţă, că suspendarea raportului de muncă nu poate constitui o premisă de exercitare efectivă a două funcţii, situaţie faţă de care nu putea fi reţinută starea de incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte reţine că recurentei-reclamante i s-a imputat incompatibilitatea prevăzută de art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada deţinerii calităţii de funcţionar public, persoana evaluată a deţinut (în intervalul 12.02.2018 - 10.03.2018) funcţia de director financiar-contabil interimar în cadrul unui spital public.

Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care reglementează, în Cap. III, Secţiunea a 5-a, incompatibilităţile privind funcţionarii publici, "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.".

În fapt, reclamanta a fost încadrată la Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti din anul 2006, iar în perioada 2015-2018, i s-au delegat atribuţii şi responsabilităţi specifice funcţiei publice de conducere vacante de director executiv adjunct economic, ultima numire fiind făcută la data de 31.01.2018, pe o perioadă de 6 luni, respectiv până la data de 30.07.2018, potrivit Dispoziţiei nr. 31/31.01.2018. Prin Dispoziţia nr. 222/05.02.2018, reclamanta a fost numită în funcţia de director financiar-contabil interimar la Spitalul de Boli Cronice "Sf. Luca", începând cu data de 12.02.2018, fiind eliberată din funcţie începând cu data de 10.03.2018, potrivit Deciziei nr. 32/09.03.2018. Pentru o perioadă de 20 de zile, respectiv între 12.02.2018 - 09.03.2018, potrivit cererii nr. x/07.02.2018, DSPMB i-a aprobat reclamantei cererea de efectuare a concediului de odihnă.

Pârâta ANI a reţinut că reclamanta a deţinut în intervalul 12.02.2018-09.03.2018 funcţia de director financiar-contabil interimar în cadrul unui spital public, interval în care deţinea şi funcţia publică de director executiv adjunct în cadrul DSPMB.

Principala apărare a recurentei-reclamante din perspectiva inexistenţei stării de incompatibilitate a constat în aceea că, în perioada 12.02.2018 - 09.03.2018, raportul său de serviciu cu DSPMB a fost suspendat pe perioada de efectuare a concediului de odihnă solicitat şi aprobat, ceea ce nu echivalează cu exercitarea "efectivă" şi "simultană" a celor două funcţii, cum în mod greşit reţine instanţa de fond.

Potrivit dispoziţiilor art. 95 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, "Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a funcţionarului public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) şi la art. 94 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o lună şi 3 ani", însă, conform art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, "Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.".

În cauză, Înalta Curte reţine că, deşi raportul de serviciu al reclamantei în funcţia publică a fost suspendat, acesta nu a încetat. Pe cale de consecinţă, în lipsa unor dispoziţii exprese, suspendarea raportului de serviciu nu înlătură incidenţa dispoziţiilor legale care reglementează incompatibilităţile funcţiei publice.

Pe perioada suspendării, postul aferent funcţiei publice este rezervat, se suspendă îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin respectivului funcţionar public, precum şi drepturile salariale aferente respectivei funcţii publice, raportul de serviciu nu poate înceta şi nu poate fi modificat decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, nu condiţionează starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcţiei publice sau de încasarea drepturilor salariale aferente. În situaţia în care legiuitorul ar fi înţeles să condiţioneze starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcţiei publice, ori de remuneraţie, ar fi prevăzut astfel în cuprinsul art. 94 din Legea nr. 161/2003.

Regimul incompatibilităţilor este aplicabil funcţionarului public inclusiv pe perioada suspendării din funcţia publică, suspendarea raportului de serviciu nu echivalează cu pierderea/încetarea calităţii de funcţionar public şi de titular al funcţiei publice, pe care acesta o deţine în continuare, inclusiv pe perioada suspendării.

Cât priveşte efectele suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public, practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal este în sensul că respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor specific funcţiei publice din care a intervenit suspendarea este în continuare o obligaţie activă care produce efecte juridice specific în cazul nerespectării (e.g. decizia nr. 6998/2013, decizia nr. 268/2015, decizia nr. 2686/2015). Motivarea acestei orientări jurisprudenţiale consolidate este aceea că incompatibilitatea se analizează în raport de deţinerea, iar nu de exercitarea efectivă a funcţiei publice, iar suspendarea din funcţie presupune păstrarea/deţinerea funcţiei publice.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile stării de incompatibilitate în persoana reclamantei, conform art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, şi atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal întocmit şi emis, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de repunere pe rol a cauzei.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 628 din data de 22 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.