Annulment of audiovisual sanction for breach of administrative impartiality during evidence examination

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 19.03.2020, reclamanta societatea A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea deciziei nr. 187/18.02.2020, emisă de pârât, precum şi exonerarea de la plata amenzii in cuantum de 100.000 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1363 din 16 decembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

A fost anulată decizia nr. 187/18.02.2020, emisă de pârâtul C.N.A.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit cadrul legal ce reglementează activitatea Consiliului atunci când a constatat că, în speţă, a fost încălcat principiul imparţialităţii reglementat de art. 11 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, având în vedere că prin actul contestat este aplicată o sancţiune de natură contravenţională decisă prin vot public, în cvorum, urmare a analizei şi controlului exercitat de membrii Consiliului asupra conţinutului programelor difuzate public, în calitatea acestora de garanţi ai interesului public, aspectele reţinute de instanţa de fond ca fiind de natură să încalce principiul imparţialităţii nu sunt aplicabile speţei.

Considerentul instanţei de fond potrivit căruia a constatat încălcarea gravă a principiului imparţialităţii în etapele de examinare şi verificare a probelor, a rapoartelor de monitorizare şi a înregistrărilor video aferente, precum şi în timpul audierii sau ascultării punctului de vedere al celor doi reprezentanţi ai reclamantei este greşit interpretat, raportat la cadrul legal stabilit de Legea audiovizualului.

A susţinut recurentul că membrii Consiliului şi-au exprimat opinia strict cu privire la conţinutul emisiunilor difuzate, fără a se antepronunţa cu privire la sancţiunea ce urma să se propună, având în vedere că procedura privind finalizarea emiterii unei decizii de sancţionare are un caracter intern şi administrativ, operaţiune administrativă care respectă atât prevederile din Legea audiovizualului, cât şi din ROF şi care nu este echivalentă cu procedura prevăzută din cadrul unui litigiu, de exemplu, în care judecătorul ascultă părţile, deliberează şi ulterior se pronunţă, întrucât nu sunt cel puţin două părţi care îşi expun apărările în contradictoriu.

Actul administrativ ce constă în emiterea deciziei de sancţionare este un act unilateral, individual, care reprezintă efectul controlului exercitat de Consiliu cu privire la respectarea dispoziţiilor legale din domeniul audiovizualului de către radiodifuzori, respectiv unul de constatare a unor fapte contravenţionale, iar nu unul prin care să se stabilească sau să se recunoască un drept al radiodifuzorilor, astfel încât procedura premergătoare emiterii acestuia, respectiv analiza rapoartelor de monitorizare şi motivarea votului să fie supuse principiului imparţialităţii, reţinut în mod greşit de instanţa de fond.

A apreciat recurentul că, faţă de cadrul legal aplicabil speţei şi ţinând cont de natura actului contestat, principiul imparţialităţii din O.U.G. nr. 57/2019 nu este aplicabil actului administrativ supus controlului de legalitate.

A susţinut că, în şedinţele publice, membrii Consiliului îşi pot exprima opiniile personale cu privire la conţinutul rapoartelor de monitorizare analizate, având în vedere că legea audiovizualului obligă la motivarea votului exprimat. La individualizarea sancţiunii, membrii Consiliului ţin cont de efectele şi gravitatea faptei, precum şi de sancţiunile primite anterior de radiodifuzor, pe parcursul ultimului an, aspect care rezultă din dezbaterile şi deliberările acestora, concretizate în propunerile de sancţionare.

A menţionat recurentul că principiul imparţialităţii a fost aplicat şi interpretat greşit de instanţa de fond, având în vedere că au avut loc comentarii, atât ale membrilor CNA care şi-au motivat votul, cât şi ale celor doi reprezentanţi ai postului A. 1, fără ca membrii CNA să-şi exprime opinii preconcepute sau prejudecăţi asupra soluţiei, având în vedere că aceştia şi-au exprimat punctul de vedere strict cu privire la conţinutul vizionat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a apreciat recurentul că este contradictoriu considerentul instanţei de fond care a reţinut, pe de o parte, că sancţiunea care va interveni este nulitatea actului administrativ, iar pe de altă parte, că se impune anularea deciziei, în condiţiile în care tocmai legalitatea actului administrativ contestat trebuia analizată din perspectiva temeiurilor juridice aplicate.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a invocat contradicţia între aspectele reţinute de prima instanţă în considerentele hotărârii atacate. Astfel, a apreciat recurentul că este contradictoriu considerentul instanţei de fond care a reţinut, pe de o parte, că sancţiunea care va interveni este nulitatea actului administrativ, iar pe de altă parte, că se impune anularea deciziei, în condiţiile în care tocmai legalitatea actului administrativ contestat trebuia analizată din perspectiva temeiurilor juridice aplicate.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a apreciat că acţiunea este fondată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 din C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă. De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar existenţa unei contradicţii logice în considerente nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este neîntemeiat.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea deciziei nr. 187/18.02.2020 emise de pârât şi exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 100.000 RON.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În cuprinsul memoriului de recurs, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit cadrul legal ce reglementează activitatea Consiliului atunci când a constatat că, în speţă, a fost încălcat principiul imparţialităţii reglementat de art. 11 din O.U.G. nr. 57/2019.

A apreciat că considerentul instanţei de fond potrivit căruia a constatat încălcarea gravă a principiului imparţialităţii în etapele de examinare şi verificare a probelor, a rapoartelor de monitorizare şi a înregistrărilor video aferente, precum şi în timpul audierii sau ascultării punctului de vedere al celor doi reprezentanţi ai reclamantei este greşit interpretat, raportat la cadrul legal stabilit de Legea audiovizualului.

Cu privire la aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 11 din Codul administrativ - Principiul imparţialităţii "Personalul din administraţia publică are obligaţia de a-şi exercita atribuţiile legale, fără subiectivism, indiferent de propriile convingeri sau interese".

Potrivit art. 28 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a CNA "Membrii Consiliului şi ai aparatului tehnic au obligaţia să acorde atenţie şi respect participanţilor la şedinţă." Potrivit art. 30 din regulament, "Deliberarea şi votul asupra problemelor dezbătute au loc fără participarea celor în cauză."

Potrivit art. 15 alin. (4) din Legea audiovizualului, "Exprimarea fiecărui vot deschis este însoţită de motivarea acestuia."

Contrar susţinerilor recurentului, observând dispoziţiile legale invocate de acesta, Înalta Curte apreciază că principiul imparţialităţii reglementat de art. 11 din O.U.G. nr. 57/2019 are aplicabilitate în speţă şi că acesta impune, astfel cum a reţinut instanţa de fond, în mod special, personalului din administraţia publică care efectuează anchete, investigaţii, inspecţii, cercetări sau evaluări să nu-şi exprime opinia asupra soluţiei ce urmează a se da cât timp probele nu au fost administrate, examinate şi verificate, ori cât timp persoanele implicate nu au fost audiate sau nu au avut posibilitatea să-şi exprime punctul de vedere, respectiv până la momentul deliberării, care trebuie să constituie momentul final al ansamblului de activităţi menţionate.

Dispoziţiile legale din Regulamentul de organizare şi funcţionare a CNA şi din Legea audiovizualului invocate de recurent nu conduc către altă concluzie.

Recurentul a argumentat că membrii Consiliului şi-au exprimat opinia strict cu privire la conţinutul emisiunilor difuzate, fără a se antepronunţa cu privire la sancţiunea ce urma să se propună, având în vedere că procedura privind finalizarea emiterii unei decizii de sancţionare are un caracter intern şi administrativ, operaţiune administrativă care respectă atât prevederile din Legea audiovizualului, cât şi din ROF şi care nu este echivalentă cu procedura prevăzută din cadrul unui litigiu, de exemplu, în care judecătorul ascultă părţile, deliberează şi ulterior se pronunţă, întrucât nu sunt cel puţin două părţi care îşi expun apărările în contradictoriu.

Este adevărat că deliberarea şi votul asupra problemelor dezbătute au loc fără participarea celor în cauză, potrivit art. 30 din Legea audiovizualului, dar există o distincţie clară între, pe de o parte, etapele de investigaţie sau cercetare propriu-zisă, de administrare, examinare şi verificare a probelor, inclusiv de audiere a persoanele implicate sau de ascultare/primire a punctului lor de vedere, care trebuie să se caracterizeze prin absenţa prejudecăţilor sau a părerilor preconcepute, prin lipsa antepronunţării cu privire la existenţa pretinsei fapte ilicite sau la vinovăţia prezumtivului autor, iar, pe de altă parte, etapele de deliberare şi adoptare a soluţiei ori, după caz, de emitere a actului administrativ, când opiniile pot fi exprimate în mod clar şi argumentat.

Instanţa de fond a constatat încălcarea gravă şi continuată a principiului imparţialităţii tocmai în etapele de examinare şi verificare a probelor, respectiv a rapoartelor de monitorizare a emisiunii în discuţie şi a înregistrărilor video aferente, precum şi în timpul audierii sau ascultării punctului de vedere al reprezentantului reclamantei, printre circumstanţele factuale avute în vedere fiind şi următoarele:

"B.:

"Părerea mea este că dacă nu reuşim să dăm o sancţiune vis-a-vis de aceste subiecte şi repere... am rămas mută de mirare cât puteţi să exploataţi. Efectiv i-aţi călcat în picioare pe aceşti 2 oameni, şi pe părinţi şi pe copilul lor.

Această situaţie e întreţinută ca un bulgăre de zăpadă de voi, iar, C. nu face altceva decât să bage băţul prin gard.

Întreţineţi şi exploataţi zi de zi această mizerie şi amplificaţi prin întrebările celor din studio... Din punctul meu de vedere ... eu nu am sancţionat niciodată foarte dur... dar de aici şi până la ... dai un foileton de o lună şi jumătate cu drama unor oameni care e următorul nivel..."

Analizând aspectele expuse, Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate argumentele recurentului în sensul că principiul imparţialităţii a fost aplicat şi interpretat greşit de instanţa de fond, având în vedere că au avut loc comentarii, atât ale membrilor CNA care şi-au motivat votul, cât şi ale celor doi reprezentanţi ai postului A. 1, fără ca membrii CNA să-şi exprime opinii preconcepute sau prejudecăţi asupra soluţiei, având în vedere că aceştia şi-au exprimat punctul de vedere strict cu privire la conţinutul vizionat.

Instanţa de control judiciar împărtăşeşte opinia instanţei de fond în sensul că se află în flagrantă contradicţie cu exigenţele elementare impuse de principiul imparţialităţii, formularea, cu ocazia examinării şi verificării probelor, precum şi în timpul audierii sau ascultării punctului de vedere al reprezentantului reclamantei, a unor opinii categorice, din partea cvasitotalităţii membrilor CNA care au luat cuvântul, în ceea ce priveşte existenţa încălcării legii şi/sau a necesităţii aplicării unei sancţiuni cu referire la reclamantă.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 1363 din 16 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei civile nr. 1363 din 16 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 noiembrie 2022.