Direct judicial challenge to integrity agency wealth evaluation report inadmissible under wealth declaration control procedure

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate la data de 25.06.2019 pentru nelegalitate şi netemeinicie; obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 193/2019 din 30 septembrie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anulare raport de evaluare din data de 25.06.2019.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

În dezvoltarea motivelor de recurs recurentul arată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Astfel, consideră recurentul că raportului de evaluare ANI contestat este un act unilateral cu caracter individual, este emis de o autoritate publică, respectiv ANI, care a acţionat în regim de putere publică, în executarea dispoziţiilor art. 17 din Legea 176/2010, emiterea lui produce multiple efecte juridice, respectiv dă naştere unor raporturi juridice.

Contrar celor statuate de prima instanţă, arată recurentul, există dispoziţii legale exprese care permit contestatrea raportului de evaluare ANI în faţa instanţei de contencios administrativ.

Trimiterea la prevederile art. 22 alin. (1) şi (2) trebuie interpretată, arată recurentul, în sensul în care şi raportul de evaluare emis de ANI în baza art. 17 alin. (4) din Legea 176/2010 poate fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ, la fel ca şi raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii.

Orice interpretare în sens contrar, precum cea realizată de instanţa de fond, ar face prevederile art. 17 alin. (7) din Legea 176/2010 de facto inaplicabile, ceea ce nu poate fi primit.

Totodată, împrejurarea că raportul de evaluare x din speţă este supus controlului Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Cluj nu afectează posibilitatea de contestare a raportului, arată recurentul.

Controlul exercitat de Comisia de cercetare a averilor în privinţa raportului de evaluare ANI este unul limitat şi el nu se suprapune nicidecum cu controlul de legalitate şi temeinicie care poate fi făcut de instanţa de contensios administrativ.

Comisia de cercetare a averilor verifică doar în ce măsură provenienţa bunurilor dobândite de persoana a cărei avere este supusă controlului este sau nu justificată.

jurisdicţie şi, astfel, ea nu analizează, precum instanţa de contencios administrativ, legalitatea şi temeinicia raportului de evaluare ANI.

Este real că, în măsura în care Comisia de cercetare a averilor constată că o parte din averea persoanei supusă controlului nu este justificată, aceasta sesizează instanţa de contencios administrativ în procedura prevăzută de art. 16 şi urm. din Legea 115/1996, însă acest lucru nu înseamnă că subsemnatul nu pot contesta raportul de evaluare ANI în faţa instanţei de contencios administrativ, înainte de eventuala demarare a procedurii prevăzute de art. 16 şi urm. din Legea 115/1996.

Dacă contestaţia mea, întemeiată pe Legea 554/2004 şi art. 17 alin. (7) coroborat cu art. 22 alin. (1) şi (2) din Legea 176/2010 se admite, procedura în faţa Comisiei de cercetare a averilor încetează şi nu va mai exista astfel o nouă verificare a legalităţii şi temeiniciei raportului de evaluare în baza art. 16 şi urm. din Legea 115/1996.

In plus, deciziile CCR invocate de instanţa de fond în cuprinsul sentinţei recurate nu sunt în măsură să contrazică concluziile mele de mai sus sau admisibilitatea contestaţiei pe care am formulat-o împotriva raportului ANI.

Decizia CCR 415/2010 se referă la neconstituţionalitatea unor prevederi din Legea 144/2007, care nu se mai aplică. Decizia CCR 596/2016 (denumită din eroare de către instanţa de fond decizia 963/2016, datorită publicării ei în Monitorul Oficial nr. 963) prevede că actele Comisiei de cercetare a averilor au doar rolul de a sesiza instanţa de contencios administrativ, dacă este cazul, dar această decizie nu statuează în sensul în care doar Comisia de cercetare este cea care poate sesiza instanţa de contencios administrativ, astfel cum în mod greşit reţine prima instanţă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma dispoziţiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant şi de apărările formulate de intimata-pârâtă prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce succed.

Cât priveşte contextul factual, se reţine că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului de anulare a Raportul de evaluare x/25.06.2019 prin care Agenţia Naţională de Integritate a stabilit că între modificările intervenite între averea dobândită de către A., primar al Municipiului Baia Mare şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă există o diferenţă semnificativă, în cuantum de 2.741.026,318 RON în sensul art. 18 din legea nr. 176/2010.

Prin cererea adresată Tribunalului Bucureşti, reclamantul a solicitat anularea Raportului de evaluare x/25.06.2019, invocând încălcarea principiilor prevăzute de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, existenţa unor motive contradictorii la baza sesizărilor, interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 176/2010 şi art. 7 din Legea nr. 115/1996.

Analizând sentinţa de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, criticile formulate de parte din această perspectivă fiind, de asemenea, nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situaţiei în care instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 176/2010: "Prin diferenţe semnificative, în sensul prezentei legi, se înţelege diferenţa mai mare de 10.000 de euro sau echivalentul în RON al acestei sume între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă.".

Dispoziţiile art. 22 dispun în sensul că:,,(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.

(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanţa de contencios administrativ, Agenţia sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.".

Totodată, art. 17 prevede că:,,(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor şi informaţiilor existente la dispoziţia inspectorului de integritate, diferenţe semnificative în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate întocmeşte un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

(3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins:

a) partea descriptivă a situaţiei de fapt;

b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat;

c) evaluarea eventualelor diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18;

d) concluzii.

(4) Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală şi celor disciplinare, precum şi comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege. În cadrul organelor fiscale şi de urmărire penală se desemnează persoane responsabile pentru relaţia cu Agenţia, care asigură declanşarea de urgenţă şi cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora.

(5) În cazul în care inspectorul de integritate consideră că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute la alin. (1), întocmeşte un raport de evaluare în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul procedurii. Acest raport poate cuprinde, dacă este cazul, menţiuni privind erorile constatate în ceea ce priveşte întocmirea necorespunzătoare a declaraţiilor de avere şi sugestii de îndreptare.

(6) Persoana a cărei declaraţie de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă.

(7) Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător.".

Din analiza textelor de lege antemenţionate, rezultă fără putinţă de tăgadă că este corect raţionamentul instanţei de fond în sensul că pe baza interpretării coroborate a art. 17 alin. (7) coroborat cu art. 22 alin. (1) şi (2) din Legea 176/2010, raportul de evaluare nu poate fi atacat direct în faţa instanţei de judecată.

Astfel dispoziţia cuprinsă în art. 17 alin. (7) din Legea 176/2010 trebuie coroborată cu dispoziţia cuprinsă în alin. (6) al aceluasi articol.

Această ultimă dispoziţie consideră incompatibilă persoana a cărei declaraţie de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferenţe semnificative, în sensul prevederilor art. 18.

În acelaşi sens, dispoziţiile art. 22 din aceeaşi lege permite atacarea raportului de evaluare a conflictului de interese şi incompatibilităţi.

Ca atare dispoziţiile art. 17 alin. (7) care prevăd că dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător fac referire şi trebuie interpretate coroborat cu art. 17 alin. (6) din Legea nr. 176/2010 vizând situaţia declarării persoanei ca incompatibilă.

Or, este evident că prin raportul de evaluare din speţă nu s-a constatat o asemenea incompatibilitate astfel că el nu poate fi atacat nici în baza dispoziţiilor legale indicate de reclamant în mod expres.

Totodată, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, raportul de evaluare este supus potrivit Legii nr. 115/1996 controlului Comisiei pentru Verificarea Averilor din cadrul Curţii de Apel Cluj, făcând obiectul dosarului x/2019 al Curţii de Apel Cluj.

Pe cale de consecinţă, din momentul sesizării Comisiei, procedura este una specială, reglementată de art. 10-10 indice 4 din Legea nr. 115/1996. În cadrul acestei proceduri, sesizarea instanţei de judecată se face exclusiv de către comisia de cercetare a averilor şi nu de către persoana evaluată sau de către ANI .

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Raportul de evaluare nu este un act administrativ în sensul legii pentru că el nu produce efecte juridice, fiind un simplu act de sesizare aşa cum rezultă din dispozitivul său, în baza căruia comisia de cercetare a averilor poate desfăşura procedura de verificare a "diferenţelor semnificative".

Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru argumentele expuse anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 193/2019 din 30 septembrie 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 februarie 2022.