Eligibility of rental expenses under framework fund project: strict interpretation of budgetary pre-authorization and rigorous financial management principles

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.05.2018, reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman-Ministerul Educaţiei Naţionale a solicitat anularea Deciziei nr. x/08.11.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.09.2017 emise de OI POCU MEN, prin care este declarată ca şi cheltuială neeligibilă suma de 169.172,21 RON, ce reprezintă cheltuieli angajate în proiect de Partenerul 5 S.C. A. S.R.L. - cheltuieli aferente unor contracte de închiriere solicitate la rambursare în Cererile nr. 1-7.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5108 din 6 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale-Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman ("OI POCU-MEN"), ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. civile nr. 5108 din 6 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerul Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii acţiunii.

Arată recurentul că, în mod total eronat şi nefundamentat instanţa de fond a considerat în motivarea sentinţei că " Deşi în Nota explicativă a reclamantei unde sunt detaliate modificăriie de buget a căror aprobare se cere, se face referire şi la închirierea unui spaţiu pentru desfăşurarea activităţii Partenerului 5, în Anexa 2- Bugetul Proiectului, la capitolul bugetar Alte tipuri de costuri unde s-ar fi încadrat modificarea privind închirierea unui spaţiu pentru birouri, astfel de cheltuieli nu sunt evidenţiate şi nu apar ca fiind aprobate."

Conform " Manualului Beneficiarului " emis în anul 2009 pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, la pag. 120 se specifică că " pentru a facilita aprobarea de modificare a contractului prin intermediul unui act adiţional este necesar să transmiteţi către OI/AMPOSDRU următoarele documente: Memoriu justificativ în 3 exemplare originale(unul pentru Beneficiar, unul pentru Ol şi unui pentru AMPOSDRU) datate şi semnate de reprezentantul legai.", arată recurentul.

Mai mult decât atât, arată recurentul, în continuare se specifică că " pentru ca OI/AMPOSDRU pentru a aviza/aproba solicitarea, este necesar ca acest memoriu să includă următoarele informaţii:

• Prezentarea situaţiei apărute:

• Propunerea de modificare a contractului, care va cuprinde 2 sub-secţiuni: elementul iniţial şi elementul de modificat;

• Dacă se doreşte modificarea bugetului, se vor prezenta modificările propuse pentru fiecare linie de buget;

• Argumentele aduse în favoarea încheierii actului adiţionai certficând faptul că nu sunt afectate în sens negativ obiectivele şi scopul proiectului şi nici indicatorii prevăzuţi iniţial."

Dar argumentul cel mai important şi edificator în sensul ca Nota justificativă face parte integrantă din actul adiţional este dată de ultimul alineat al paginii 120 care reglementează că " Ofiţerul din cadrul Ol responsabil pentru contractul dumneavoastră verifică memoriul justificativ transmis împreună cu toate documentele justificative, iar in cazul în care modificarea solicitata respectă principiile şi condifîonalrtăţile enunţate mai sus pregăteşte actul adiţionai vi-l înaintează prin e-mail urmând ca dumneavoastră sâ-l semnaţi, dataţi siştampilaţi şi să îl transmiteţi către acelaşi ofiţer în cei mai scurt timp, urmând ca Ol să îl ataşeze ia dosarul actului adiţional şi sa îl transmită către AMPOSDRU în 3 (trei) exemplare originale în vederea aprobării."

Modificarea contractului prin act adiţional îşi produce efecte de la data la care AMPOSDRU aproba actul adiţional, dată care se regăseşte în dreptul ultimei semnături.

Astfel, Partenerul nr. 5, S.C. A. S.A. avea dreptul de a angaja cheltuieli privind închirierea unor spaţii pentru desfăşurarea activităţilor proiectului. Este irelevant faptul că partenerul a încheiat mai multe asemenea contracte, relevant este faptul că unul dintre aceste cheltuieli erau eligibile în limita sumei de buget. Totodată, nu se poate aprecia că niciunul dintre aceste spaţii nu este destinat defăşurării de activităţi în cadrul proiectului cât timp printre obiectele contractelor în cauză figurează "destinaţie de birouri": defăşurarea activităţii de implementare a unui proiect are loc, de regulă, în cadrul unor birouri".

În ceea priveşte data aprobării acestui act adiţional, pe de o parte, unul dintre contractele de închiriere este datat ulterior, iar pe de altă parte, cheltuielile cu închirierea spaţiilor ale căror contracte sunt anterior datate sunt eligibile în măsura în care reprezintă sume plătite după data aprobării, respective 02.06.2011.

Menţiunile privind aplicabilitatea în cauză a art. 2 lit. b) din H.G. nr. 759/2017 nu pot fi acceptate, întrucât pentru justificarea cheltuielilor de chirie nu este necesară prezentarea de facturi fiscale în cazul în care locatorul este o persoană fizică, decontarea cheltuielilor fâcându-se în baza contractului şi a documentelor de plată.

Apreciază că nu sunt încălcate dispoziţiile art. 7 din Ordinul de cheltuieli eligibile nr. 117/2010, întrucât există documente justificative pentru decontrarea cheltuielilor cu chiria: există contract, documente de plată şi decizia de alocare. Obligativitatea justificării/fundamentării valorilor solicitate la rambursare (corelarea activităţilor cu alocarea spaţiului) a fost introdusă prin prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale publicate în 2014; acest act nu poate produce efecte retroactive, nu se poate analiza eligibilitatea chetuielilor angajate într-un proiect aprobat în 2008-2009 şi finalizat la începutul anului 2014 conform regulilor impuse de Ghidul Publicat în 2014. Nu au fost încălcate prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2009, cheltuielile respect principiile unui management financiar riguros, iar cuantumul chiriei pe mp nu depăşeşte preţul pieţei.

Referitor la contractul de închiriere nr. x/20.12.2010, a fost ataşat punctului de vedere iniţial Actul adiţional nr. x/15.04.2013 prin care a fost prelungită durata contractuală pentru perioada 21.12.2012-20.12.2014. Pe cale de consecinţă, toate aceste cheltuieli solicitate la rambursare sunt aferente perioadei contractuale.

Susţinerea din Procesul-verbal cu privire la lipsa procedurii de efecte juridice de către actul adiţional menţionat nu poate fi acceptată întrucât: pe de o parte, voinţa părţilor este suverană în raporturile civile şi, în temeiul acestei voinţe comune, actul aditional poate produce inclusiv efecte retroactive. În subsidiar, actul aditional echivalează cu un nou contract între părţi, preluând toate drepturile şi obligaţiile acestora din contractul iniţial. Acest nou contract dintre părţi creează efecte pentru viitor, respective pentru perioada cuprinsă între data semnării sale şi data de 20.12.2014. în sensul acesta (actul adiţional valorează un nou contract) s-au pronunţat în mod constant practica şi literatura juridică română.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Capital Uman-Ministerul Educaţiei a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului, iar, pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că recursul de faţă este nefondat, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ.

Prealabil, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Capital Uman-Ministerul Educaţiei apreciind că, în mod formal, criticile se circumscriu cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente şi concludente, recurentul-pârât reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanţa fondului fără a dezvolta un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluţionat prezenta cauză, fiind nemulţumit de fapt de soluţia pronunţată de aceasta.

Înalta Curte apreciază că argumentele recurentului-pârât vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material nu sunt întemeiate.

Totodată, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 483 alin. (3) C. proc. civ., analiza instanţei de recurs presupune examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Din actele dosarului reiese că între părţile litigante a fost încheiat Contractul de finanţare nr. x, vizând proiectul "Comunitate virtuală interuniversitară pentru ştiinţă, tehnologie, inovare şi valorificare a proprietăţii intelectuale".

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/18.09.2017, emis de pârât în baza O.U.G. nr. 66/2011 s-a stabilit în sarcina reclamantului o creanţă bugetară în cuantum de 169.172,21 RON, cu următoarea motivare:

"În urma verificării aspectelor cuprinse în suspiciunea de neregulă înregistrată la OIPOSDRU MEN cu nr. x/22.06.2017, pentru proiect id 56872, s-au constatat cheltuieli care nu sunt prevăzute în cererea de finanţare a proiectului şi nu respectă principiile unui management financiar riguros având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost-rezultate. Centralizatorul decizi alocare spaţiu şi deciziile interne aferente contractelor x/20.12.2010, y/28.01.2011, z/1.09.2011, w/20.08.2013 prin care se alocă diferite suprafeţe proiectelor implementate de S.C. A. S.A., nu au fost întocmite în baza unei justificări clare care să coreleze activităţile proiectului cu alocarea diferitelor spaţii din această clădire respectiv exactitatea alocării (proporţionalitatea) între operaţiunea cofinanţată şi alte operaţiuni/activităţi/proiecte pe care acesta le implementează, astfel încât să se poată aprecia rezonabilitatea/plauzabilitatea acestui procent, mărirea spaţiului alocat în vederea decontării chiriei pentru proiect în acest context nu este justificată."

Având în vedere aceste aspecte, echipa de control a stabilit neeligibile cheltuielile angajate în proiect de Partenerul 5-A. S.R.L., aferente unor contracte de închiriere (contractul de locaţiune nr. x/1.10.2010-pentru un spaţiu în Iaşi; contractul de închiriere nr. x/20.12.2010-pentru un spaţiu în Bucureşti; contractul de închiriere nr. x/28.01.2011-pentru un spaţiu în Bucureşti; contractul de locaţiune nr. x/1.5.2011 pentru un spaţiu în Iaşi şi contractul de subînchiriere nr. x/28.08.2013 pentru un spaţiu în Bucureşti) solicitate la rambursare în Cererile de rambursare nr. 1-7.

Reclamantul a formulat contestaţie administrativă împotriva procesului-verbal, contestaţia fiind însă respinsă prin decizia nr. x/08.11.2017, emisă de pârât .

Sunt neîntemeiate alegaţiile recurentului reclamant în sensul că "Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale publicate în 2014 nu poate produce efecte retroactive; nu se poate analiza eligibilitatea chetuielilor angajate într-un proiect aprobat în 2008-2009 şi finalizat la începutul anului 2014 conform regulilor impuse de Ghidul Publicat în 2014. Nu au fost încălcate prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2009, cheltuielile respect principiile unui management financiar riguros, iar cuantumul chiriei pe mp nu depăşeşte preţul pieţei.".

Astfel cum rezultă din înscrisurile existente la dosar, creanţa din procesul-verbal nr. x/18.09.2017 nu a fost stabilită ca urmare a încălcării Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale, publicat în 2014, ci ca urmare a încălcării Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale 2009, sectiunea 4.3.1-Reguli generale de eligibilitate a cheltuielilor care prevede că pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiţii:…2. Să fie necesară pentru realizarea activităţilor din cadrul proiectului; 3. Să fie prevăzută în bugetul estimativ al bugetului; 4. Să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost-rezultate, precum şi prevederile Regulamentul Comisiei nr. 2342/2002, unde costurile sunt eligibile dacă "sunt rezonabile, justificate şi respectă cerinţele bunei gestionări financiare, în special din punctul de vedere al economiei şi al eficienţei", coroborate cu prevederile art. 4 din Contractul de finanţare înregistrat la AM POSDRU cu nr. x/4.08.2010 şi art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007.

Aşadar, cum în mod corect a apreciat instanţa de fond, în implementarea acestui contract de finanţare reclamanta, potrivit cererii de finanţare - Capitolul "Justificarea bugetului cererii de finanţare" a prevăzut doar cheltuieli pentru "închirierea de spaţii pentru desfăşurarea conferinţelor din cadrul proiectului şi închiriere de spaţii pentru stocarea serverelor de aplicaţii, în valoare totală de 93.600 RON, această sumă reprezentând bugetul total pentru închirierea de spaţii atât pentru beneficiarul proiectului, cât şi pentru toţi partenerii.

Or, în nicio altă secţiune a cererii de finanţare, ce reprezintă anexă la contractul de finanţare, nu este menţionat că partenerul nr. 5-A. S.R.L. va închiria spaţiu necesar desfăşurării activităţii acestuia în cadrul proiectului.

Tot cu privire la acest aspect, în ceea ce priveşte susţinerile reclamantei în sensul că în actul adiţional nr. x, aprobat la data de 2.06.2011, figurează în Nota explicativă la pagina 4 "închirierea unui spaţiu pentru desfăşurarea activităţii acestuia pentru Partenerul 5", Înalta Curtea arată că sunt neîntemeiate.

Prin acest act adiţional nr. x la contractul de finanţare s-a modificat doar Anexa 2-Bugetul Proiectului în sensul că la capitolul bugetar "Alte tipuri de costuri" a fost diminuat bugetul de la 12.527.348 RON la 8.259.191,56 RON iar suma cu care a fost diminuat a fost transferată la linia bugetară Resurse umane al cărui buget a fost majorat corespunzător. Deşi în Nota explicativă a reclamantei unde sunt detaliate modificările de buget a cătror aprobare se solicită, se face referire şi la închirierea unui spaţiu pentru desfăşurarea activităţii Partenerului 5, în Anexa 2-Bugetul Proiectului, la capitolul bugetar Alte tipuri de costuri unde s-ar fi încadrat modificarea privind închirierea unui spaţiu pentru birouri, astfel de cheltuieli nu sunt evidenţiate şi nu apar ca fiind aprobate, bugetul la acest capitol fiind doar diminuat, astfel cum s-a arătat anterior.

Totodată, Înalta Curte reţine că potrivit Actului adiţional nr. x la contractul de finanţare, a fost modificat doar bugetul proiectului conform Anexei 2 iar toate celelalte condiţii generale şi speciale ale contractului de finanţare au rămas nemodificate. Prin Actul adiţional nr. x nu s-a modificat Cererea de finanţare în sensul aprobării închirierii de spaţii pentru partenerul 5, singurele menţiuni în Cererea de aprobată fiind Secţiunea - Bugetul detaliat al proiectului: "La cheltuieli pentru închirieri, amortizări şi leasing au fost prevăzute sume pentru închirierea de spţii pentru defăşurarea conferinţelor din cadrul proiectului şi închiriere de spaţii pentru stocarea serverelor de aplicaţii, în valoare totală de 93.600 RON.".

Niciunul dintre spaţiile închiriat de partenerul 5 nu a fost închiriat cu scopul desfăşurării vreunei conferinţe sau a stocării serverelor de aplicaţii. Niciuna din deciziile de alocare a spaţiului pentru proiectul x pentru cele 5 contracte de închiriere nu conţine informaţia că spaţiul a fost închiriat în scopul menţionat în cererea de finanţare, respectiv depozitare de aplicaţii sau desfăşurare de conferinţe în cadrul proiectului.

Astfel, în contractul de închiriere nr. x/20.12.2010 se prevede clar că destinaţia imobilului închiriat este,,... cu destinaţia birou al chiriaşului", în contractul de închiriere nr. x/28.01.2011 pct. II 2.1 se prevede clar că destinaţia imobilului închiriat este,,... cu destinaţia apartament de serviciu", contractul de locaţiune nr. x/1.5.2011 se prevede clar că destinaţia imobilului închiriat este,,... cu destinaţia apartament de serviciu", contractul de subînchiriere nr. x/28.08.2013 se prevede clar că destinaţia imobilului închiriat este,,... destinat exclusiv şi numai în scopul derulării unor activităţi comerciale...".

Din cele ce preced, rezultă că partenerul nr. 5 nu a închiriat doar un spaţiu pentru desfăşurarea activităţii, ci a închiriat 5 spaţii aferente a 5 contracte de închiriere, cu destinaţia de birou (în Bucureşti), apartament de serviciu (în Bucureşti şi Iaşi) sau în scopul derulării unor activităţi comerciale (în Bucureşti). De asemenea se observă că patru din cele cinci contracte de închiriere au fost încheiate după data aprobării iar contractul de închiriere nr. x/28.08.2013 a avut ca obiect un imobil din Bucureşti, destinat exclusiv numai în scopul derulării unor activităţi comerciale. Totodată se reţine şi faptul că în privinţa locaţiilor de implementare a proiectului nu se face nicio precizare cu privire la Bucureşti.

Aşadar, Înalta Curte reţine că aserţiunea instanţei de fond în sensul că aceste cheltuieli cu închirierea unui spaţiu pentru desfăşurarea activităţii acestuia pentru Partenerul 5, nefiind o cheltuială care să fie prevăzută în bugetul estimativ al bugetului, nu sunt eligibile, este absolut corectă.

Mai mult, în mod judicios a subliniat instanţa de fond că deciziile de alocare a spaţiului pentru proiect nu au fost întocmite în baza unei justificări clare care să coreleze activităţile proiectului cu alocarea spaţiului din clădirile închiriate.

Or, apreciind că plata cheltuielilor pentru aceste închirieri nu a respectat nici principiul managementului financiar riguros, iar fondurile aferente au fost utilizate ineficient, Înalta Curte arată că sentinţa recurată este legală şi nu se impune a fi reformată.

Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat şi va menţine sentinţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Direcţia Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Capital Uman-Ministerul Educaţiei, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale) împotriva sentinţei civile nr. 5108 din 6 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 februarie 2022.