Public servant incompatibility: effective simultaneous exercise of public functions versus nominal holding during administrative suspension

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21 noiembrie 2021, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat:

- anularea raporului de evaluare nr. x;

- obligarea pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1844 din 27 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei meţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a motivat real şi în concret hotărârea pronunţată, rezumându-se la a-şi însuşi pasaje din apărările formulate de pârâtă, motiv pentru care soluţia este nelegală.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 94 alin. (1), (2)1 şi (2)2 din Legea nr. 161/2003, care prevăd în mod expres excepţiile de la regula incompatibilităţii.

După o scurtă prezentare a situaţiei de fapt, arată recurenta-reclamantă că în urma emiterii de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a Ordinului nr. 626/02.12.2004, prin care a fost desemnată să exercite cu caracter temporar funcţia de expert financiar, s-a dispus că, începând cu data de 02.12.2004, funcţia publică de execuţie de consilier superior pe care o ocupa la acel moment se suspendă pe perioada exercitării funcţiei de expert financiar din cadrul instituţiei publice Unitatea de Management a Proiectului.

Susţine că pe toată perioada suspendării nu a mai îndeplinit atribuţiile specifice exercitării funcţiei publice de execuţie de consilier, astfel că nu este îndeplinită condiţia simultaneităţii deţinerii funcţiilor publice pentru a se reţine incidenţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Un argument suplimentar pentru aprecierea inexistenţei stării de incompatibilitate este reprezentat de faptul că, în urma emiterii de către Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a Ordinului nr. 2806/27.11.2015, prin care s-a dispus încetarea contractului individual de muncă la Unitatea de Management a Proiectului, Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vîrstnice a emis Ordinul nr. 2813/27.11.2015, prin care s-a dispus reluarea activităţii sale în funcţia publică de execuţie de consilier clasa I, grad profesional superior gradaţia 5, clasa de salarizare 72.

În acest context, este evident că în situaţia în care ar fi exercitat funcţia publică de execuţie şi pe perioada exercitării contractului individual de muncă nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcţiei publice de execuţie.

Critică şi omisiunea inspectorului de integritate şi a instanţei de fond de a observa că dispoziţiile art. 94 alin. (2)1 şi (2)2 din Legea nr. 161/2003 prevăd excepţiile de la starea de incompatibilitate, recurenta-reclamantă încadrându-se pe deplin în aceste prevederi.

Totodată, aşa cum a arătat şi în faţa instanţei de fond, concluziile raportului contestat sunt cel puţin surprinzătoare în condiţiile existenţei Adresei nr. x/30.06.2014, emisă chiar de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a concluzionat în sensul că "în cazul în care desemnarea în echipa de proiect s-a realizat printr-un act administrativ, iar raporturile de serviciu au fost suspendate conform art. 94 din Legea nr. 188/1999, angajarea funcţionarilor publici (cu raporturile de serviciu suspendate) cu contracte de muncă pe perioadă determinată în cadrul Unităţii de Management a Proiectului pentru implementarea proiectelor nu este de natură să genereze o stare de incompatibilitate conform art. 94 din Legea nr. 161/2003".

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în următoarele limite.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prima instanţă a confirmat starea de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare contestat, motiv pentru care a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare încadrat de recurenta-reclamantă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta este nefondat, întrucât hotărârea recurată este motivată în conformitate cu dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunţată de instanţă ca urmare a soluţionării cauzei cu care a fost investită va cuprinde "...motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Respectarea acestei cerinţe are valoare de principiu şi se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudenţa CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situaţia în care instanţa procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor şi mijloacelor de probă ale părţilor, pentru a le aprecia pertinenţa.

Examinând considerentele sentinţei recurate, instanţa constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor părţilor, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părţilor, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, care afirmă că au fost reproduse susţinerile pârâtei A.N.I.

Trecând la analiza motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se observă că hotărârea pronunţată în primă instanţă a fost dată cu greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, fiind, aşadar, incident acest caz de casare.

Prin raportul de evaluare supus controlului instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că, în perioada 02.12.2004 - 02.12.2015, reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin deţinerea simultană a funcţiei de consilier superior la Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi a funcţiei contractuale de expert financiar-monitorizare, bilanţuri, relaţii cu direcţiile economice în cadrul Unităţii de Management a Proiectului din cadrul ministerului, încălcând astfel prevederile art. 94 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Starea de fapt nu a fost contestată, dar prima instanţă a considerat că, potrivit textelor legale, reclamanta nu putea deţine concomitent funcţia publică de consilier superior şi functia contractuală de expert financiar în cadrul aceluiaşi minister.

Înalta Curte nu împărtăşeşte această abordare, considerând-o a fi formalistă şi contrară scopului normei prevăzută de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada de referinţă:

"(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice."

Înalta Curte reţine că prin Ordinul MMSSF nr. 601/16.11.2004, s-a dispus mutarea definitivă a reclamantei de la Direcţia Coordonare Proiecte Finanţate din Împrumuturi Rambursabile la Serviciul Unitatea de Management a Proiectului şi încadrarea acesteia cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată, pe perioada derulării proiectului, iar prin Ordinul MMSSF nr. 626/02.12.2004, s-a dispus că, începând cu data de 02.12.2004, funcţia publică de execuţie de consilier superior ocupată de reclamantă se suspendă pe perioada exercitării funcţiei de expert financiar-monitorizare, bilanţuri, relaţii cu Direcţiile economice, asimilat funcţiei de Consilier potrivit O.U.G. nr. 191/2002.

Or, instituţia suspendării exercitării funcţiei publice de execuţie de consilier presupune prin însăşi natura sa că, din momentul dispunerii sale, recurenta-reclamantă nu a mai îndeplinit atribuţiile specifice acesteia, nefiind astfel îndeplinită condiţia simultaneităţii deţinerii funcţiilor publice pentru a se putea reţine incidenţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În acelaşi context, Înalta Curte constată că un argument suplimentar pentru aprecierea inexistenţei stării de incompatibilitate este reprezentat de faptul că, în urma emiterii Ordinului MMFPSPV nr. 2806/27.11.2015, prin care s-a dispus, începând cu data de 02.12.2015, încetarea contractului individual de muncă la Unitatea de Management a Proiectului, a fost emis Ordinul MMFPSPV nr. 2813/27.11.2015, prin care s-a dispus reluarea de către reclamantă a activităţii pe funcţia publică de execuţie de consilier.

Este evident că în situaţia în care recurenta-reclamantă ar fi exercitat funcţia publică de execuţie şi pe perioada exercitării contractului individual de muncă nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcţiei publice de execuţie.

Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi conexe.

În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a unui contract individual de muncă în timpul unei funcţii publice, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice.

Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifica limitarea exercitării unor drepturi, nefiind relevantă deţinerea unei funcţii ci şi exercitarea ei pentru întrunirea elementelor constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Or, situaţia de fapt probată în cauză atestă că recurenta-reclamantă nu a exercitat, în împrejurările expuse, şi nici nu putea să exercite efectiv şi simultan cele două funcţii.

În concluzie, raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu vor mai fi analizate, în aceste condiţii, motivele de recurs referitoare la incidenţa situaţiei de excepţie prevăzute de art. 94 alin. (1) şi (2)2 din Legea nr. 161/2003, fiind subsidiară problemei exercitării efective a funcţiei publice.

Totodată, în raport de constatarea nelegalităţii raportului de evaluare care a stat la baza publicării pe site-ul instituţiei a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate a reclamantei, Înalta Curte constată că, în prezent, recurenta-reclamantă nu mai are interes în susţinerea cererii referitoare la obligarea autorităţii pârâte să dispună radierea de pe website-ul propriu a respectivelor informaţii, astfel încât, va respinge această cerere subsidiară, ca lipsită de interes.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A., va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite în parte cererea de chemare în judecată în sensul că va anula raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 emis de pârâta Agenţia Naţionată de Integritate şi va respinge cererea de obligare a pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, ca lipsită de interes.

De asemenea, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va obliga intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către recurenta-reclamantă A. a sumei de 2.500 RON, reprezentând onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1844 din data de 27 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi, rejudecând:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionată de Integritate.

Anulează raportul de evaluare nr. x/26.10.2018 emis de pârâta Agenţia Naţionată de Integritate.

Respinge cererea de obligare a pârâtei la radierea de pe pagina de internet www.integritate.eu a informaţiilor publice referitoare la presupusa stare de incompatibilitate, ca lipsită de interes.

Obligă intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate la plata către recurenta-reclamantă A. a sumei de 2.500 RON, reprezentând onorariu de avocat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2022.